社会治理的法治实践模式构建——以武汉为样本的实证分析

汪习根，武小川

(武汉大学 法学院，湖北武汉 430072)

【实证研究】

社会治理的法治实践模式构建——以武汉为样本的实证分析

汪习根，武小川

(武汉大学 法学院，湖北武汉 430072)

社会治理的每一个层面都必须体现法治价值理念，在法理上，社会治理模式主要可归结为7种：社区党建一体化模式、公权干预柔性化模式、政府引导市场化模式、公共服务精细化模式、行政事务代理化模式、社会协同契约化模式、公众参与常态化模式。无论何种社会治理模式都不能偏离法治的价值原则。

社会治理；模式；社区党建；社会协同；公众参与

社会治理作为当代中国社会建设的根本战略，离不开法治的保障。而法治方略如何在社会治理中深入推进与切实保障“党委领导、政府负责、社会协同、公共参与”，在实践中并无既定的模式，尚需进一步探讨。其实，法治不仅是一种制度，更是一种理念和价值观。社会治理的每一项制度创新都需要法治的价值导向和方法支撑。为此，有必要从法哲学的视角，运用实证分析的方法，对社会治理的实践模式进行高层次的理论抽象与提炼，以期为现实提供范本与参考。本文将以武汉市这一在区位特征、发展水平在全国均具有代表性的城市为样本、在笔者进行了为期一年的实地调研的基础上进行实证分析。

一、 社区党建一体化模式

任何社会治理体系与法治发展之路都必须实现全球化与本土化、地方化的有机结合。而从全球视野进行分析，中国法治与西方最大的不同在于党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。通过法治来实现社会治理，是中国社会建设的国家战略。中共十八届三中全会提出要“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”党委领导是社会治理的首要内容。但是，在理论上，仍然有某些观点亟待澄清，比如认为依法推进社会治理似乎与党委领导没有多大关系、党委领导对基层管理的法治化作用不大；在实践上，难以将党委领导与法治原则结合起来，不能有效地探寻党委依法开展社会治理的路径与方式。其实，在社会治理中，党委领导与法治的价值理念、基本原则和制度体系密不可分。法治的逻辑起点和最终归宿是人的基本权利和自由，以人为本是法治和社会治理必须坚持的共同原则。党委对社会治理的领导，必须始终坚持人权为本的基本法则，以全体人民和每一个公民全面自由发展的权利为最高目标。为此，应当做到：第一，最大限度地维护民众的合法利益、引导社会成员依法有序开展维权，树立维稳的前提是维权、社会公平是社会稳定的基础的核心价值观；第二，提升党的领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推进发展、维护稳定、化解矛盾的能力；第三，最广泛地发动社会大众参与社会治理，使社会治理成为每一个公民的真实需求和实际行动。社会治理不仅需要自上而下的强力主导，更需要自下而上的社会动员。

作为一个政党，中国共产党具有内部的组织体系和动员能力；作为一个执政党，它亦可以通过国家机构贯彻实施自己的政策方针(如下图)。所以，在社会治理中，党委领导具有双重优势。但是，法学界在研究党的领导与社会治理时，大多将重点放在党的执政方式法治化上，忽视了党组织在社会治理中的作用。

改革开放以后，随着市场经济的发展和各项改革的深化，利益多元和人口流动不仅给政府的社会治理，而且也对执政党的自身建设带来了严峻考验。共产党员作为中国社会的组成部分，同样会面临着利益多元、流动性增强等问题。许多党员在流动过程中与党组织的关系越来越淡薄，过多地投入到经济活动中而不参加组织生活，成为“隐形党员”。“一些党员、干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，庸懒散奢等不良风气在一些党员干部身上滋长蔓延；一些基层党组织战斗堡垒作用不强，有的甚至软弱涣散；部分党员先锋队意识淡化，组织纪律性不强，发挥作用不明显，等等。这些问题都与一些地方和单位对党员、干部疏于教育、疏于管理、疏于监督密切相关，任其发展，非常危险。”*田培炎：《管党治党的新要求——学习习近平同志关于党的建设的重要论述》，载《求是》2013年第14期。《中国共产党党章》指出，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。因此，加强基层党建是落实社会治理的各项方针政策，维护社会稳定的重要内容。只有中国共产党自身在组织体系和社会服务中发挥模范带头作用，才能带动全社会对社会治理的参与。武汉市江汉区万松街推行社区党建一体化模式，开展服务性党建，在完善基层党建组织化的基础上，不断提高党组织在社会治理中的协调能力和服务能力。

在组织机制方面，万松街各社区成立社区党建工作促进会，将社区区域内的所有党组织列入会员单位。会长由社区党组织书记担任，副会长由辖区2个单位的党组织负责人担任，促进会下设办公室，建在社区，使区域内的党组织融为一个共同的组织体系。通过建立“社区党员服务中心——小区党员联络站——楼栋党员小组——单元党员联络员”四级社区党建工作网络，使基层社区从分散无序变为集中有序。以社区党员之家为阵地，通过“党员活动日”、“机关干部学习日”等制度完善党员对社会治理方针政策的学习。再通过鼓励党员参加“文明市民”、“五好家庭”等社区评选，提高党员参与社区建设的积极性，在社区达到宣传社会治理政策和培育良好社会风尚的目的。在协调治理方面，社区党建促进会以协调、组织、动员社区区域内各方面的力量为目标，共同推进社区治理。各促进会每两个月召开一次会员单位会，研究商议区域内的环境、治安、党建、特困群众救助等事宜，听取党员、居民、单位代表对区域内建设的建议和意见。通过党组织的协调整合，区域内的社会治理力量实现了协作治理，提高了社会治理效率。在宣传服务方面，加强领导干部、党员和居民之间的沟通和信息反馈。以社区党组织为依托，通过民意箱、民情日记、服务专用邮箱和QQ群等形式了解居民的要求和困难，为居民的利益表达提供有效的组织化渠道。支持和鼓励党员参加社区矛盾排查和化解纠纷，维护社区的和谐稳定。通过完善基层党组织的民主决策制度、民主选举制度、工作报告制度和民意测验制度，不断推进基层党建的民主化，进而影响和扩展基层社区的民主化程度。

二、公权干预柔性化模式

在社会治理中，政府公权力不仅需要在市场失灵时提供公共服务，更需要在社会失灵时及时干预并有效化解矛盾。在基层社区自治尚待完善的情况下，更加需要政府及时干预，主动依法维护群众权益，把矛盾纠纷化解在萌芽状态。这种干预，既非传统的自上而下的命令模式，也非平等主体之间的意思自治。这种干预不仅体现在对矛盾纠纷的事后化解，还体现在对矛盾纠纷的事前预防。

美国政治学家约瑟夫·奈在1989年撰写的《注定领导》一书中提出了“软权力”(soft power)一词，将它视为国际竞争中与军事实力、经济实力相并列的第三权力资源。在他看来，经济威胁和武力威胁都是“硬”权力。在信息时代，“权力正在从‘拥有雄厚资本’转向‘拥有丰富的信息’”，“对新信息做出反应的能力是一种至关重要的权力资源”。*[美]约瑟夫·S·奈：《硬权力与软权力》，门洪华译，北京大学出版社2005年版，第105页。政府要在社会治理中发挥主导作用，必须以拥有全面准确的社会信息为前提，并对信息做出及时反应。武汉市积极推进网格化管理，加强对社会管理信息的采集与处理，实现了政府干预的超前性、主动性。在以“人”、“房”管理为主的“人房网”、以城市管理为主的“城管网”和以法人组织管理为主的“综合网”的基础上，统一规划和建设社会综合管理与服务数字化信息系统，整合公安、民政、司法、人社、环保、计生、房管、工商等部门现有的硬件、数据、网络、人才等资源，在保证信息安全的同时共享信息资源，实现资源的节约利用和良性循环，实现社会治理的智能化、高效化。通过建立市、区、街道、社区、网格“五级联动”的配套制度，使社会治理的信息和指令等能够顺利地上传下达。政府出资组建网格化管理服务队伍，由网格管理员负责真实、准确、全面、及时地采集和更新社区内的人、事、物信息，收集社情民意，反映居民诉求愿望。网格化管理实现了资源整合、全面覆盖、精细管理，加强了事前的信息收集和预防，使社会治理从传统的以命令和强制进行堵压转变为柔性的疏导。

在现代社会中，调解在解决纠纷方面的作用越来越突出。在西方国家，调解备受青睐，并被称之为“替代性纠纷解决方式”(ADR)。美国首席大法官沃伦·伯格是替代性纠纷解决方式重要倡导者，他认为“就算通过民事诉讼实现了可以接受的结果，这个结果通常也因为诉讼过程中的成本、时间和精神压力而丧失了大部分价值。”*Burger, Warren E. "Isn't there a better way." American Bar Association Journal 68 (1982): 274.因此，需要寻找“一个更好的方式”来解决纠纷，而调解和仲裁就是方式之一。在中国古代，长期以来就盛行息讼厌讼的做法。孔子曾说“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎。”*《论语·颜渊》。当今中国，正在致力于构建维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解工作体系。在规范层面，司法调解在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》中都有相关规定；行政调解也散见于《治安管理处罚法》(如第9条)、《劳动争议调解仲裁法》(第19条规定，劳动行政部门代表是劳动争议仲裁委员会组成人员)、《医疗事故处理条例》(如第48条)、《专利法》(第57条)、《商标法》(第53条)等法律法规中；人民调解则有2010年通过的《人民调解法》作制度支撑。与这三大调解制度相比，对其他社会调解力量的研究和培育则相对薄弱。

在社会矛盾的化解方面，武汉市深化“大调解”工作，在劳动、交通、医疗等领域积极支持和鼓励组建具有行业性和专业性的第三方调解机构。第三方调解机构既独立于政府机构又独立于双方当事人，吸纳各行业各领域的专业人员加入。和大调解中的三个调解机制相比，第三方调解机制具有更强的独立性和自愿性，也具有更强的专业性；但同时，它的制度建设无论是在效力层级还是规范程度上都有待完善。武汉市硚口区成立区行业性专业人民调解委员会工作领导小组，把建立行业性专业人民调解委员会纳入区委区政府的议事日程，使行业性专业人民调解委员会建设纳入制度化、规范化运作轨道。实现了以街道、社区调委会为基础，以行业性、专业性调委会为补充，以诉调衔接、公调衔接、医调衔接、劳调衔接、妇女维权、联合专业联动为手段的“纵向四级、横向六联”的社会矛盾化解网络。通过对调解的积极支持和规范，政府在化解社会矛盾方面更加具有灵活性，既维护了法律的权威，又提升了法律实施的水平。

总之，这是一种在权力强制和意思自治之外的第三种社会控制模式，旨在吸收前者的有效控制与调整之优点而克服后者过于自由的缺陷，从而通过政府有限却有效地干预维护公民权利、防止因为利益诉求无法满足而导致的矛盾激化。这种对社会矛盾的管理方式是超前而非滞后的、是干预式的而非简单强制的，为从源头发现矛盾、管住矛盾并最终及时化解矛盾奠定了良好的制度基础。

三、政府引导市场化模式

现代法治与传统法治的根本区别在于，不仅要构建一个有限、分立和负责任的政府，还要保障公权力高效率地运行。而无论政府如何高效率地运行公权力与强行性地干预社会，都必须始终围绕人的自由与权利轴心展开。还权于民与有效干预的对立统一是社会治理的重要法治原则。因此，政府在社会治理中，既不能大包大揽又不可放任不管；既需要保障社会领域的独立自主，尊重基层社区和市场的自我治理和积极创新，又要对社会生活进行整体性的维护与协调，从而引导各类社会主体选择某种行为模式，达到预期的社会治理目标。政府尊重和利用市场规律，通过激励、吸引而非惩罚、威慑实现社会治理的持续发展。

社会治理既需要克服“政府失灵”，也需要克服“市场失灵”。除了政府滥用权力外，市场因素也是造成社会矛盾激化的因素之一，比如贫富差距问题、就业问题、环境污染问题、人口流动问题、道德冷漠问题等等。但是，这并不意味着社会治理就需要排除政府或市场的参与。中共十八届三中全会在改进社会治理方式方面要求“发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与”。市场主体是社会生活中的一部分，因此鼓励和支持市场主体的参与也是社会治理的重要内容。更为重要的是，社会治理也需要资源投入。中共十八届三中全会一个重大的理论突破就是把市场在资源配置中的作用从“基础性”上升为“决定性”，尽管社会治理不同于经济管理，但是在社会治理中绝不可忽视市场的资源配置作用，而是要善用市场规律。

人口流动带来的社会问题是社会治理的重点和难点。通过由政府出资买岗的网格管理员在社区内的例行巡查，人口流动产生的管理和服务问题得到极大改善。但是，这种核查方法难以有效覆盖各种营业性住宿场所。为了提高营业收入，许多旅馆和出租屋在旅客和租客登记管理方面往往无视甚至违反公安机关的住宿登记制度，从而成为违法犯罪的高发地和违法犯罪分子的容留地。武汉市汉阳区推行出租屋“星级管理”制度，制定出了严格的出租屋星级评定标准、要求。出租屋业主具备民事责任能力，出租的房屋其建筑、消防设备、出入口和通道等符合消防安全和治安管理规定的，在与公安派出所签订治安责任保证书后，具备安全防范意识和条件的业主方可评为安全星级出租屋。星级出租屋管理切中了社区治安防范工作的关键，不仅促进了出租屋市场的有序竞争和有序管理，而且调动了群众参与治安防范的积极性，实现了市场与治安的双赢，并使之进入良性循环，极大地提高了社区社会治理的效率。

在居住证制度方面，武汉市同样利用市场激励措施，通过扩展居住证的附加功能吸引外来人口积极申领居住证，提高了流动人口的服务管理效率。武汉市公安局审核发行了带有“武汉通”电子钱包功能的一卡通居住证，它兼具身份识别功能和武汉城市一卡通系统电子支付功能。“一卡通”居住证由政府出资为外来人口免费办理。目前在武汉市内轨道交通、公交、轮渡等公共交通领域，贴有“武汉通”标识的便民超市、仓储、百货、影城、药房等小额消费领域可使用“武汉通”。持证者可在就业、子女就学、就医、计生服务、社会保障、技能培训、申领驾照等10个方面享受市民化公共服务。通过这种非强制的激励措施，外来人口更加积极主动地申领居住证，一方面为外来人口提供了工作生活的便利，体现了以人为本、服务为先的社会治理宗旨，另一方面也降低了对外来人口管理的难度。

四、公共服务精细化模式

从命令式管理向服务型管理的根本转变是现代法治政府的普遍特征。社会治理一方面是为了解决矛盾，维护社会稳定；更重要的则是坚持以人为本，逐步提高人民的生活质量。在满足人民生活需要的物品中，有些可以通过市场加以供给，但还有一部分则无法通过市场供给。

亚当·斯密曾指出，有一类产品“很可能会为广大社会带来最大程度的利益，但此类产品的性质却决定了其产出的利润永远无法回报某个人或某个由少数人组成的群体为此所投入的开支，因此任何人或由少数人组成的群体都无法创建此类产品。”*转引自[美]英吉·考尔等编：《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》，人民出版社2006年版，第1页。由于大多数公共产品具有非排他性(公共产品一经提供就供全体居民消费，无法或不应该排除一部分人的使用)和非竞争性(一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费)，所以，它很难由竞争性和营利性的市场机制加以供给。休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德认为：“国防、法律和秩序，灯塔、街道和街道照明是公共物品的几个例子，它们之所以被称为‘公共的’，是因为它们如果不能使每个人都得到就不能被供给到任何人，而且不能使它们的单个使用者支付其费用。其次，有些物品，它们可以但却很少向每一个使用者收费，如公路、桥梁、天气预报、公共图书馆、国家公园。最后，有些物品，如教育、医疗服务、公共运输，它们能很好地按市场方式供给，但是许多政府选择免费或者以低费用供给部分公民或全体公民……我们将把所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品和服务，看作公共物品。”*[美]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德：《公共物品、公共企业和公共选择》，经济科学出版社2000年版，第67-68页。公共物品的范围、数量和质量往往反映着一个国家的经济水平、民主程度和政治理念。“公共服务能够满足社会最大多数人的需要，达到保障人权、公平正义、社会和谐发展的高度统一。公共产品的提供是政府最重要的职能。提供公共服务以满足社会最大多数人的需要也是政府存在的正当性基础。”*付子堂：《论构建法治型社会管理模式》，载《法学论坛》2011年第2期。医疗保健、教育、社会保障等社会机会的创造和扩展不仅直接提高人们的生活质量，而且还影响着人们的经济生产能力和政治参与能力。

武汉市的社会治理从出资建造改善医院、学校、娱乐场所、购物场所等基础设施，扩展到提供文艺娱乐、职业培训、法律咨询等服务，实现了公共服务从硬件到软件的跨越，推动了公共服务的精细化。为给基层社区提供必要的办公服务场所，武汉市根据“新建住宅小区的开发建房单位按照每100户配套20平米的标准无偿提供社区办公活动场所”的政策规定，组织规划、城管、民政等部门开展集中清理追讨行动，并通过划拨调剂、置换、新建、整合等方式保障社区办公活动用房。教育局实施初中标准化学校建设、农村寄宿制学校建设、公办小学标准化建设、中小学配套项目建设、校舍安全等工程，从总体上提高了教育水平和质量。市民政局探索实行公共服务进社区目录管理，积极推动劳动就业、综合治理、社会救助等20多项政府公共服务进社区。采取购买服务、设立项目资金等方法，培育发展社区社会组织近5000家，积极鼓励和支持各类组织、企业和个人兴办服务实体、发展服务项目，进驻社区开展物业、家政、文化健康等便民项目。市司法局出资1400余万元推动“律师进社区”工作，实现1100余个社区律师服务全覆盖，确保全市每个社区进驻一名律师，每周为居民免费服务一天，进驻律师每月可获政府补助1000元，不仅给市民提供了便捷的法律服务，也化解了不少社会矛盾纠纷。

由此可见，没有服务的管理必然是死亡的管理，而以服务为本的管理正是破解民众与官员、社会与政府之间关系紧张甚至对立难题的良方。

五、行政事务代理化模式

西方传统法治强调权力划分与相互制约，而忽视了权力之间的协作与衔接。改进社会治理方式，在行政权力运行的向度内，既应体现相互分工负责的原则，又要避免机械分工、相互推诿的不作为、慢作为现象。构建友好协作型的行政责任制与行政服务制是法治政府的应有之义。社会治理中的代理模式是指由政府工作人员或由政府出资购买服务的人员根据居民的需求，主动为居民代为办理某些事项。这种模式首先体现在政府的首问负责制中。首问责任制是针对群众对机关内设机构职责分工和办事程序不了解、不熟悉的实际问题，而采取的一项便民工作制度。政府机构工作人员在受理民众的诉求时，无论是否是自己职责(权)范围内的事项，都要为相对人提供一个满意的答复。对职责(权)范围内的事，若手续完备，首问责任人要在规定的时限内予以办结；若手续不完备，应一次性告知相关事务的全部办理要求和所需的文书材料，以提高办事效率。对非自己职责(权)范围内的事项，首问责任人也要热情接待，并根据群众来访事由，负责引导其到相应部门及时办理。首问负责制将民众实现诉求的成本转移到政府，首问负责人在一定程度上则充当了民众寻求救济的代理人。

武汉市一方面在各职能部门中推行首问负责制，另一方面通过网格化管理极大地拓展了代理服务的范围与空间、实现了代理服务的主动性与便民化。江汉区的网格化管理规定了网格管理服务的上门服务流程和事件处置流程。网格管理员通过社区巡查，在了解居民的服务需求后，向他们宣传有关的政策规定，收集办理各项申请的相关材料，然后依法依规代为办理相关申请。在江汉区为网格管理员统一印发的《工作指南》中，网格管理员提供的咨询代办服务包括了医疗保险、养老保险、老年人优待证、退休人员年审、遗属人员年审、最低生活保障、残疾人定额补助、经济适用房资格证、生育服务证、流动人口婚育证明、独生子女伤残死亡补助、个体户开业登记、变更登记、注销登记等近30余种事项。网格管理员在巡查中发现社会矛盾纠纷的，及时将相关情况上报网格化管理综合信息系统，然后由系统向有关部门下达处理指令，问题解决后则由网格管理员向当事人反馈处理结果。这种代理模式是由政府出资聘用专职人员完成的，既解决了居民面对问题时不知向谁投诉、不知如何投诉的问题、方便了居民生活，也降低了管理服务成本。

六、社会协同契约化模式

契约模式是指政府部门在社会治理过程中，以平等主体的地位与管理对象签订协议，对解决问题的目标和方式达成共识，明确管理者和被管理者之间的权利和义务的一种模式。契约是现代法治文明的基石，一方面，契约促进了商品交易的发展，为法治社会提供了行为范本与交往基础；另一方面又有助于为社会治理提供良好的秩序。有关契约的法治原则包含了契约自由、契约平等、契约信守、契约责任。政府与社会的契约式互动体现了政府对社会组织和公民在社会治理的自由和平等地位的认可，使管理内容易于为各方接受，同时也改变了传统的单方行为模式，体现了服务型政府的特征。通过书面契约形式，把社会治理的某些事项，特别是容易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项固定下来，以明确社会治理活动各方的权利义务、履行时间和违约责任，可以达到公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范的效果。这有助于将传统政府的“权力——服从”理念转化为“权力——合作”理念，提高人们的权利意识、自由意识和责任意识。

在探索政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制的过程中，依法划清“行政权力”与“自治权利”的界限，并通过废止行政责任书、签订基层自治组织协助政府管理协议书的形式，政府根据协议规定将部分工作事项交给基层群众自治组织协助管理并提供协助管理经费，依法保障政府与基层自治组织的平等法律地位，有效规范公共权力，保障基层自治组织的自治权利。

武汉市检察院在新洲区和江汉区试点推行“双向承诺”工作机制。当上访人到检察院相关部门上访时，检察机关及时了解其合理诉求，在管辖范围内，与当事人订立《双向承诺书》，明确承诺在规定的时间内帮助当事人解决问题或找到解决问题的有效途径；当事人则承诺在该期间内不再到其他机关部门上访，耐心等待检察机关的结论。对于已承诺案件，上访人在《信访问题处理反馈表》上签署意见。对调查结果无异议的，签署息诉息访意见结案；提出异议且要求合理的，控申部门马上对提出的问题进行核查，重新约定反馈期限；对事实清楚、证据确凿、处理恰当而上访人仍不满的，则耐心做好思想工作，并告知上访人可以持答复意见向上一级机关反映或申请复议。这种工作机制增强了平等意识，将检察机关接访部门与上访人放在平等地位，将单纯的受理行为变为契约服务行为，增强了检察人员的亲和力。检察机关以自身执法的公信赢得上访人的信任，从而有效化解对司法机关的不信任感，更易于接受检察机关的处理意见。

七、公众参与常态化模式

公众参与是法治与治理的基本元素。*参见UNESCAP, What is Good Governance? Bangkok, Thailand, Accessed Aug 5,2013 http//www.unescap.org/pdd.卢梭曾说：“一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是濒临毁灭了。”*[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2009年版，第119页。卢梭或许夸大了公民参与公共服务的重要性，但是民主国家中，绝不可忽视公众参与的重要性。美国学者本杰明·巴伯区分了美国的两种民主：“第一种是由国家政党、总统政治以及官僚机构的方针政策所界定的民主，它是一个围绕在华盛顿周围的遥远的世界，它是由政客所组成的圈子，并且将普通公民排斥在外；另一种则是由邻里和街区协会、家长教师联谊会以及公众行动团体所界定的民主，它具有一个不大于城镇或者县的具有密切交往的地域，在那里人们集合而成各种小组来裁决分歧或者规划公共事业。”*[美]本杰明·巴伯：《强势民主》，彭斌、吴润洲译，吉林人民出版社2011年版，1990年版序言第1页。后者即是他所称的“强势民主”(strong democracy)，随着市场经济和消费主义的扩展，人们对公共利益的关注被对私人利益的关注压制了。“普通的公民今天到哪里去寻找通向美德的道路呢？或许是在于志愿主义(voluntarism)……包括私人部门中的各种利他主义服务形式，或许还可以在地方政府中偶尔提供服务。这种工作的领域包括学校、教堂和医院等部门，专业性的服务组织以及小镇上的大量办公场所……对这些工作的参与可以反映出当代的价值观，诸如友谊、专业合作人员、普通的宗教信仰以及性别纽带，可以涉及到职责、荣誉和名望的分配，这些甚至是关系到我们民主制度必须允许并依靠的东西。”*[美]彼得·雷森伯格：《西方公民身份传统——从柏拉图至卢梭》，郭台辉译，吉林出版集团有限责任公司2009年版，前言第3页。德国学者托马斯·海贝勒和君特·舒耕德在对中国城市社区的公众参与进行研究后认为：“社会参与也可以被称为首要的政治”。*[德]托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，中国编译出版社2009年版，第6页。社会参与有助于解决国家或私人领域不能以有效手段解决的那些共同问题，公民通过福利任务、环境保护、保安巡逻等方面的参与，提供了集体的公共物品和服务，有助于改善服务质量。社会参与能够造就政治意识，创造了政治参与的前提条件，使政治决定更易于实施和接受，提高了公民对国家的满意度，弱化了对国家行为的批评。因此，政治的任务主要在于促进并支持参与的资本。

“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会奋斗》，载《人民日报》2012年11月8日。因此，改进社会治理方式，就需要健全基层群众自治机制，推进信息公开，加强议事协商广泛鼓励，动员和引领社区居民积极参与社区内的公共事务的决策和执行，实现社会居民自我管理、自我服务。

武汉市江汉区万松街“居家养老”工程三方协作情况*参见何捷一等主编：《城市街道社区管理实践创新与和谐发展——武汉市江汉区万松街管理创新实务》，湖北人民出版社2012年版，第192页。

江汉区制定《关于提升全区公众安全感和社会治安群众满意度的工作意见》，并印发40万封《致全区居民朋友的一封信》，发动群众参与社会治理，共同营造安居乐业的生活环境。组织开展以“平安创建我知晓，创建平安我参与”为主题的活动，营造公共参与的良好氛围。江汉区注重社会组织的培育与发展，鼓励社会组织和个人参与社会治理和提供社会服务，创建了全国闻名的社区主导和政府支持的“小政府、大社会”的基层自治模式。江汉区万松街各社区先后建立了残疾人协会、社区妇女儿童维权协会、社区流动人口管理协会、社区打工妹之家等机构，并逐步制定和完善相应的规章制度和服务公约。在提供社区公共服务方面，万松街积极拓展多元投入渠道，吸引各类社会治理主体的参与，有效解决了政府直接提供公共服务的资金问题，通过社会力量的参与，也提高了公共服务的质量和效率。

江汉区重视弘扬志愿精神，积极组织志愿力量。2010年，万松街社区登记的志愿者人数达11102人，网上注册人数达到8769人。这些志愿者全年开展学雷锋志愿服务活动，帮贫济困活动，提供法律援助、慈善助学活动，参与社区环境清理，为孤寡老人、残疾人、贫困户上门清理卫生、做家务、维修家电、陪护聊天等服务。对志愿者而言，参与志愿活动不仅丰富了生活体验，而且促进了自身能力的提高。对服务对象而言，志愿活动能够帮助其融入社会，增强归属感。

八、结论

虽然没有定于一尊的治理模式，但武汉市在社会治理创新实践中探索出来的经验具有样本意义，值得提升与借鉴。不过，有四点结论值得思考：第一，无论如何创新社会治理，都不能偏离法治的价值原则，特别是其中的维护权利、实现社会公平正义，应当成为社会治理的最根本价值。第二，维护稳定与社会治理并非同义词，维稳只是社会治理的表象，社会治理的实质在于通过社会建设实现经济社会的协调发展，促进社会文明。第三，社会治理的模式选择应当与特定背景结合，而不能简单照搬西方传统法治经验。第四，以法治制度规范固化社会治理的实践模式与方法，是依法促进社会治理的必由之路。

[责任编辑：吴岩]

Subject:The Construction of the Patterns of Rule of Law in Social Governance——An Empirical Analysis Based on the Survey of Wuhan

Author&unit:WANG Xigen，WU Xiaochuan

(Law School of Wuhan University， Wuhan Hubei 430072,China)

Social governance system at all aspects should reflect the values and principles of the rule of law. Seven patterns in the social governance can be outlined from the perspective of jurisprudence: the pattern of the integration of CCP organizations in communities, the pattern of the market orientation of government guidance, the pattern of the softening of government intervention, the pattern of the accurate provision of public service, the pattern of the agency of administrative affairs, the pattern of the contractual cooperation with the social organizations, the pattern of the normalization of the public participation. No matter what the patterns,they can't stray from the principles of legal value.

social governance; pattern; CCP organizations in community;social organizations cooperation;public participation

2014-01-22

汪习根(1965-)，男，湖北天门人，武汉大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：法理学、法社会学；武小川(1987-)，男，湖北枣阳人，武汉大学法学院博士生，主要研究方向：法理学。

D90

：A

：1009-8003(2014)03-0146-08