当前外债管理存在的问题和建议

葛精辉

随着资本项目可兑换进程的逐步深入，当前外债管理模式的诸多弊端也开始显现，如何构建适应形势发展要求的外债管理模式成为亟待研究的课题。本文在剖析当前外债管理体系存在问题的基础上，提出针对性建议。

一、当前外债管理存在的主要问题

(一)行政管理主导，市场主体自主性不够

规模管理是我国防范外债风险的主要手段，除外商投资企业可以按照相对宽松的“投注差”举借外债外，对其余主体都进行较为严格的额度控制，举借外债在一定程度上表现为对行政资源的竞争，而不能充分反应市场主体综合竞争力和外债市场的真实状况。从传导机制来看，对外债规模或额度指标的直接调整，虽然具有很强的政策效力，但也可能大面积的伤及无辜，尤其是在经济形势复杂、变化快的条件下，对外债额度的频繁调整可能造成政策的摇摆不定、朝令夕改和外债市场的剧烈波动。

(二)期限管理效果欠佳，短期外债占比较高

我国对中长期和短期外债实行分类管理，其中外商投资企业的中长期外债在“投注差”范围内按发生额管理，而短期外债则按余额管理；中资企业借用中长期外债需由发改委审批，按发生额管理，而借用短期外债只需外汇局核定指标，按余额管理。这种管理模式，使得企业更愿意借用短期外债或是通过延期的方式变相借入长期外债，外债的期限选择非纯粹从企业财务角度考虑，扭曲了外债市场期限结构。2001年-2013年，我国短期外债余额从500.58亿美元增长到6866亿美元，占总外债比也从41%增长到78%。

(三)货币错配防控不足，风险隐患渐显

由于我国金融市场一直在相对封闭的系统内运行，我国外债管理模式的设计，也主要是注重总体规模的控制，而缺少针对货币错配风险的管理。随着我国资本项目管理的加速开放和人民币汇率弹性区间的不断扩大，国际国内金融市场联系将更加紧密，境外金融波动很容易传导到境内，由汇率、利率引发的风险可能将更加频繁。如果人民币出现持续大幅贬值或主要债权国家货币利率大幅加息，就可能加大债务压力而引起偿债风险。

(四)中外双轨管理，双重标准有失公允

在市场准入方面，对外商投资企业借外债，在“投注差”范围内基本可以自主决定，即使用完“投注差”额度，企业也可以通过增加投资额的方式增加可借外债额度。而中资企业举借中长期外债需要获得发改委的批准，短期外债也必须获得外汇局的额度审批。在结汇方面，中外企业也存在显著差别，外商投资企业外债资金可以结汇使用，而中资企业外债资金不能结汇，极大的限制的外债资金的使用范围。

(五)部门分工紊乱，管理政策协同性较差

当前外债管理不仅涉及发改委、财政部、人民银行、外汇局和商务部等多个部门，而且管理分类维度较多，标准紊乱，既有按照外债类型、偿还责任分类、又有按照债务人性质、外债币种等分类。这种在特定历史条件下形成的多头管理模式，不仅容易引发市场主体的政策套利行为，一旦发生系统性风险，也可能影响对系统性风险的应对效率。

二、相关建议

(一)整合外债监管职能、重构外债管理框架

中央银行有维护金融稳定，防范金融风险的职责，在跨境资金流动监测和防范跨境资金流动风险方面，也有明显的信息和技术优势，从国际上看，欧美等发达经济体的宏观审慎监管职责也主要由中央银行承担。因此，建议全面整合现有外债管理部门职责，成立由人民银行牵头的外债宏观审慎管理委员会，发改委、财政部、金融监管机构和外汇局等部门参与决策和执行，在各自职责范围内参与政策的设计和调整，确保外债政策与产业政策、财政政策和金融监管政策一致，发挥政策合力。

(二)梳理管理责任边界，注重系统风险防控

建议整合当前多维度的外债分类管理模式，按照权责统一的管理原则，对外债实行主权与非主权外债的简单分类管理模式，进一步简化外债管理环节。对主权外债，仍然按照国民经济发展需要和国际收支状况等综合考虑借用外债规模、期限和用途；对非主权外债，要与资本项目可兑换、利率汇率市场化改革等进程相适应，大力简化行政管理，扩大市场主体自主权，由市场主体自担风险，自主借债，建立以登记管理为中心的外债管理模式，将管理的重点放在统计监测和防范系统性风险方面。

(三)建设审慎监管工具，制定工具使用规则

在工具的设计方面，要改变以行政审批为主要手段的外债管理方式，建立与市场权利、政府职责和各类系统性风险防控紧密结合起来外债宏观审慎监管工具，即要尊重市场主体的权利，又要符合政府履职的要求，起到风险防控的实际效果。在工具的使用方面，明确外债管理工具的使用规则，根据国际国内经济形势和跨境资金流动状况，灵活使用多层次的外债管理工具箱。在工具选择方面，要以适用于普遍主体的价格杠杆为主，这样不仅可以消除政策工具带来的歧视性效应，也有利于平滑由外债政策的刚性调整引发的市场震荡，更平缓的引导市场主体行为向政府预期的方向发展，抑制由市场个体顺周期自利冲动带来的系统性宏观风险。

(四)加强外债监测分析，提高风险预警能力

有效的识别和监测外债风险是实施外债宏观审慎监管的基础，也是合理使用外债宏观审慎监管工具的前提。要建立全面、科学的外债监测体系，将外债监测与外债超规模、期限错配和货币错配等系统性风险的有效识别结合起来。主要从时间和空间两个纬度进行把握，即要能有效识别由市场主体顺周期性共振带来的系统性风险，又要注重识别系统重要性机构对系统性风险带来的影响，特别是对于容易引发连锁反应的金融机构债务情况要进行专项监测。要科划分外债系统性风险层次，加强相关数据信息的采集、加工和运用，建设与之相匹配的风险指标预警体系，提高风险预警水平。

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