探讨土地财政下的地方政府债务风险

赵茂生

摘要:近年来在国际经济环境不景气和国内需求乏力的背景下，为了保持经济稳定增长、社会安定，地方政府纷纷采取了天量的投资计划。然而，在地方政府庞大的经济刺激背后，却是主要以土地相关收入作为偿债保障的地方债务规模的急剧扩大，风险日益突出。本通过描述了当前的土地财政现状，并分析了其风险来源，希望引起地方政府的重视。

关键词:地方债务债务风险土地财政

近几年来，我国地方债务规模急剧膨胀，国内外学者及投资人对地方债务中潜藏的巨大风险已在给予警告，2013年4月9日，三大国际评级机构惠普将我国的长期本币发行人评级将至A+,这是中国的信用评级自1999年以来首次被国际权威机构下调。 然而有负债并不可怕，关键是要正确评估其中的泡沫程度，只要全面认清地方政府债务风险，就能控制并逐步化解当前越演越烈的地方债务危机。

一、土地财政的现状

自2010年以来，地方政府债务问题作为中国经济的一块心病越来越严重，让中国经济前行的步伐愈发艰难。据国家审计署的最新统计，我国的地方债务规模已经超过12万亿，国际货币基金组织也认为中国的公共债务在国民生产组织中的占比已经超过了百分之五十，逐渐危及国际警戒线。更为担心的是，国家审计署对《36个地方政府本级政府的债务》审计结果显示，绝大部分是承诺用出让土地的相关收入来偿债。然而依据2012的土地出让结果，6000亿的净收入连支付地方政府债务一年的利息都不够。 今年以来，在中央严格调控房价上涨的情况下，各地仍然频现所谓的“地王”，就是因为地方政府的偿债压力加大，不得不同不通过卖出更多的土地来获取财政收入，尤其是在上半年其它税收收入增速明显放缓的情况下。从全国层面来看，近几年土地出让收入在全国财政收入中的占比也达到1/4 ~1/3；而在很多三四线城市之中，土地出让收入甚至能占到其财政收入的一半。近年来严厉的房地产调控措施，让地方政府财政收入收到了压力，这使得仍在建设的一些有地方政府投资主导的项目难免出现问题，危害经济的健康运行。

二、地方债务的风险分析

土地财政模式有着自身的弱质性，一个就是地方的土地有着稀缺性，现有的土地资源一旦被用完，这种循环模式也将无法继续；另一个就是当民众无法承受高企的房价和地价时，政府无疑会出台一系列宏观调控措施，届时房价和地价下跌，将直接导致土地财政减少，银行及其他融资主体将会产生对地方财政能力的不信任。不但地方政府的再融资出现困难，还有银行要求追加抵押物的等风险。土地财政的不可持续性主要体现在以下三个方面：

(一)土地资源的不可持续性

土地是支撑地方土地财政的最重要因素，当前新一届政府强推新型城镇化建设，也离不开大量农业用地向非农业用地的转变，但是土地资源有着自身不可再生的特点，这决定了土地资源供应的有限性。另一方面，由于土地用途难以改变的特点，所以为了保证我们国家的粮食供应安全，国土资源部规定了18亿亩耕地的红线，并对此采取最严厉的管理制度。

(二)高房价的不可持续

房屋作为人们的必需品，人们对其有着刚性需求，在我国的保障房无法满足民众需求的情况下，商品房的价格必然会上涨，这种逻辑使得投资人士及一些普通民众相信房地产稳赚不亏，增加投资性住房的购买和房地产相关的投机需求。在当前房价上涨速度远远超过民众收入的增长速度下情况下，面对房地产的刚性需求，人们只能减少在其它方面的开支，这会进一步压缩我国的内需，造成房地产行业的一枝独秀，而其他行业萎靡不振。而这种局面是跟当前中央转增长，调结构，促民生的政策格格不入的，势必会引起中央政府的重视，出台一系列的打压高房价的措施，来保证居民的住房需求。从这个层面上来讲，高房价在我国不可持续。

(三)土地出让的净收入不断下降

在我国目前的城乡二元结构体制下，城市土地的使用权可以自由出让，而农村土地的流转要受到一系列限制，而且地方政府有权利出让土地并从中获得相关受益。该制度反映了地方政府在一级土地市场上的垄断特权，同时在土地的拆迁征收环节，地方政府往往是强势的一方，以尽量低的价格征收农民的土地，可以说地方政府的巨额土地收入是其一方面作为土地的垄断买家，另一方面又作为徒弟的垄断卖家，凭借其自身的垄断地位不断压低卖价和抬高买价而获取巨大的中间差价而获得的。然而我国的民主进程的不断推进和依法治国理念的不断深入，人们将会加强维护自身民主权利的意识和行为，对不合理的征地补偿必然会不满，近年来频频爆出的钉子户事件便是对其的一个回应。

三、结束语

随着银行内部风险控制制度和现代企业制度的完善，金融机构在向地方政府提供资金放贷的时候，要求地方政必须要有偿债资金来源和相应的抵押物作为保证，因而必然存在着相当的财力才为地方政府大量举债提供了支撑。由于地方政府依靠土地财政模式所带来的财政收入所占的比重很高，特别是土地抵押收入更是其财政收入的重要部分。如果有其中的一个环节运行不畅，将会使土地收入减少，给地方财政收入造成重大压力。而地方财政严重依赖土地出让收入的模式将会难以为继，同时可能引爆潜在债务风险。

参考文献:

[1]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融，2009(20)

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