市场化改革下中国城市垃圾处理行业绩效研究

2014-09-19刘承毅

浙江工商大学学报 2014年2期

刘承毅

(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁大连116025)

一、引言

随着经济迅速增长和城市化进程的加快，我国城市生活垃圾产生量与日俱增，“垃圾围城”“垃圾危机”现象异常突出，由此带来的危害不断加剧，给经济、社会和环境造成严重威胁，城市垃圾问题已经成为我国新型城镇化建设和可持续发展战略的重大阻碍。据《中国城市建设统计年鉴(2013)》相关统计数据显示，我国城市生活垃圾清运量在2012年已达1．71亿吨，无害化处理量仅为1．45亿吨，无害化处理率为84．78%。城市生活垃圾处理行业作为市政公用事业的重要组成部分，是一个完整的综合性服务体系，具体包括垃圾的清运、收集、分类、运输以及终端处理等环节。我国城市生活垃圾处理行业起步较晚，垃圾处理长期以来一直采用直接推放、填埋等简易性处理办法，无害化程度较低。垃圾问题长期没有得到相应的重视，除少数城市的垃圾危机得到一定程度缓解外，大多城市依然比较严重。为提高城市生活垃圾处理效率，2002年12月，原建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(以下简称《意见》)，为推进城市垃圾处理行业市场化、建立特许经营制度提供了依据。为了进一步加快市政公用行业市场化改革进程，强化对市政公用行业特许经营活动的监管力度，2004年2月，原建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，为城市垃圾处理行业特许经营制度的实施提供了具体的操作依据。《意见》和《办法》的出台，标志着我国城市垃圾处理行业市场化改革的全面实施，并促使政府更加注重行业内基础设施及垃圾处理能力建设，绩效水平有了前所未有的改善。据统计数据显示，直到2011年底，我国657个设市城市拥有垃圾无害化处理设施共677座，处理能力达40．9万吨/天，无害化处理量大约1．31亿吨/年。其中，我国现有垃圾填埋场547座，日处理能力为30．0万吨，实际处理垃圾总量为1．0亿吨/年;现有垃圾焚烧厂109座，日处理能力达9．4万吨，实际处理垃圾总量为0．26亿吨/年;现有生活垃圾堆肥厂21座，日处理能力达1．48万吨，实际垃圾处理总量427万吨/年［1］。从统计数据来看，我国城市垃圾处理行业的设施建设水平和无害化处理能力都有了明显的提高。

城市垃圾处理行业市场化改革要求打破传统僵化的管理体制，通过开放行业市场，引入竞争机制，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，尽可能调动多元市场主体的积极性并挖掘各种社会资源，以提高城市垃圾处理行业的运营效率。作为城市垃圾处理行业市场化改革的重要内容，2002年6月，国家出台了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，我国开始全面实施城市垃圾处理收费制度，该制度推行十年以来，全国大多数城市都实施了垃圾处理收费，垃圾处理费具有专款专用的特点，征收的处理费被投入到垃圾处理的各个环节，在弥补财政资金不足、补偿垃圾处理成本、提高垃圾处理绩效等方面起到了积极作用。我国城市垃圾处理行业市场化改革已历十多年，对行业绩效提升是否有显著促进作用?本文选取2001－2011年中国27个省、自治区和直辖市的面板数据，运用混合回归估计(OLS)、固定效应模型(FE)估计和随机效应模型(RE)估计方法，详细考察了市场化改革背景下多个相关因素对城市垃圾处理行业绩效的影响，最后有针对性地提出了提升城市垃圾处理行业绩效的政策建议。

二、文献综述

从现有文献资料看，城市垃圾处理问题是学者们关注的热点，随着城市垃圾处理行业市场化改革的实施和逐步深化，与该领域相关的文献亦不断涌现，但少有涉及市场化改革对城市垃圾处理行业绩效影响的专门性研究。城市垃圾处理行业属于市政公用事业的重要组成部分，研究市政公用事业市场化改革绩效对城市垃圾处理行业具有很好的借鉴意义。市政公用事业也被称为是计划经济的“最后堡垒”和市场经济的“边疆”(史际春和肖竹，2004)［2］，一直以来由国家垄断经营，竞争机制的缺乏导致该行业长期处于低效率运行状态，有的企业甚至长期亏损，不得不依靠财政拨款来维持生存。Vickers＆Yarrow(1988)［3］认为市场化改革赋予了民营企业特许经营权，产权的私有化给了民营企业剩余利润占有权，这将激发其主动提高经营效率的积极性。因此，为了提高行业运行效率，我国加快了市政公用事业市场化改革的进程，逐步开放市场，引入竞争机制，建立并完善特许经营制度。在市政公用行业市场化改革背景下，通过特许经营等方式建立起来的民营化企业与国有企业相比是否产生更高的绩效，市政公用行业的整体绩效是否有所改善或提升?针对这个问题，学者们做了大量的研究，但所得结论并不统一，有些研究认为市场化改革提升了市政公用行业的绩效(Hemming＆Mansoor，1988［4］;Boardman ＆ Vining，1989［5］;Bishop ＆ Thompson，1992［6］;Megginson，1994［7］;Frydman，1999［8］);而亦有些研究表明公用事业市场化改革并不能提高民营化企业的效率(Caves＆Christiansen，1980［9］;Foster，1992［10］;Haskel＆ Szymanski，1992［11］;Tittenbru，1996［12］)。人们对公共品属性认识程度是市政公用事业市场化改革推进的重要因素之一，按照传统理解，市政公用事业所提供的产品或服务关系到社会公共利益和民众最根本的生活质量，具有非竞争性和非排他性特点。但随着对该问题研究的不断深入，学者们逐渐意识到在各市政公用事业领域包含着多个具体的生产或经营环节，简单地将市政公用事业所提供的产品或服务界定为公共品并不合适。随着技术水平的改进和市场范围的拓宽，公共品的边界亦在发生着相应的变化，许多纯公共品有着向准公共品方向转化的趋势(崔竹，2006)［13］。具体到城市垃圾处理行业，Christine Kessides(1993)［14］从“竞争性和排他性”两种“物品服务的自然属性”以及“沉没成本、规模经济和协调性要求”三种“生产的经济属性”，对城市垃圾处理行业收集、回收、运输、填埋和焚烧等五个具体处理环节进行了系统性的界定，为城市生活垃圾处理行业的市场化改革提供了理论依据。与其他国家或地区相比，我国城市垃圾处理行业市场化改革起步较晚，针对该问题学者做了相关研究，其中王俊豪和王建明(2005)［15］、冯亚斌(2000)［16］研究了我国城市垃圾处理行业市场化改革的实施途径和规制政策，谭灵芝(2008)［17］认为可以通过选择合适的环境经济手段来解决目前我国垃圾处理市场存在的问题。吕军(2007)［18］认为可以在我国城市垃圾处理行业市场化改革中引入特许经营制度，以更好地促进城市垃圾处理行业的发展。杨斌武(2003)［19］论证了通过公私合营模式(Public-Private-Partnership，简称PPP)处理我国城市垃圾的新思路。分析相关研究文献，较少有学者就我国城市垃圾处理行业的绩效进行实证研究，从获得的文献资料来看，薛庆根等(2008)［20］选取城市市容环境卫生专用车辆和从业人员数作为投入变量，道路清扫面积、生活垃圾清运量以及粪便清运量作为产出变量，采用数据包络分析的方法(DEA)，实证研究了我国市容环境卫生效率。周靖承和陈海滨(2012)［21］采用DEA模型，通过建立城市生活垃圾管理系统的指标体系，对我国34座主要城市的生活垃圾管理效率进行总体分析和评价，并分析了城市GDP产值和人口规模与城市生活垃圾管理系统效率的相关性，最终提出了优化资源配置，提高技术和投入，实现集约发展是提升生活垃圾管理系统的有效途径。这些有关绩效评价的实证研究虽未专门考虑市场化改革因素的特殊影响，但在研究方法和指标选取方面为本文的研究提供了思路和借鉴。

分析现有文献资料可知，有关我国公用事业市场化改革绩效的实证研究相对比较分散，并没有形成一个完整的研究体系，而具体到市场化改革对城市垃圾处理行业绩效的影响，相关研究更显缺乏，原因可能是我国城市垃圾处理行业市场化改革起步较晚，而绩效研究需要满足时间跨度等多方面的条件;另外，从统计数据方面来看，学者们难以获取科学合理的有关该行业绩效研究所需的可靠数据。本文试图在现有研究成果的基础上，借鉴市场化改革背景下其他行业绩效研究的方法，实证研究市场化改革对我国城市垃圾处理行业绩效的影响。后文的结构安排如下:第三部分是理论分析和相关假设;第四部分是模型构建与数据处理;第五部分是实证检验和结果分析;第六部分是主要结论和政策建议。

三、理论分析与相关假设

城市垃圾处理行业包含多个处理环节，主要环节中“产品或服务的自然属性”以及“生产和运营的经济属性”各不相同，这就决定了在市场化改革过程中，政府需要对不同处理环节加以区别对待，实施差异化策略。由公共品提供理论可知，公共品的纯度越高，政府在公共品提供方面所发挥的作用就越重要。随着公共品排他性或竞争性程度的增强，市场机制的适当引入将成为更加合理而有效的选择。城市垃圾处理行业主要包括清扫、收集、运输和处置(填埋或焚烧)等处理环节，考虑产品或服务的自然属性，其中清扫、收集和运输环节具有相对较强的竞争性和排他性，而终端处置环节(比如卫生填埋或焚烧等)竞争性和排他性均相对偏低，这就决定了政府在垃圾终端处置服务的提供方面，应当发挥主导性作用，同时完全可以将处于上游环节的垃圾清扫、收集和运输服务交由市场中竞争性企业负责生产。市政公用事业具有规模经济性、范围经济性和网络经济特征，因此属于自然垄断产业。但作为市政公用事业重要内容的城市垃圾处理产业并不具备自然垄断产业的特点。不过，具体到其终端处置环节来看，作为基础设施的垃圾处理场(厂)建设需要耗费大规模固定资产投资，由此产生了庞大的沉淀成本，而且垃圾处理场(厂)的生产运营表现出显著的规模经济性，从这个意义上讲，垃圾处理场(厂)具有一定的区域垄断性特点;而清扫、收集和运输环节沉淀成本和规模经济性都相对较低，属于竞争性业务环节。有鉴于此，在城市垃圾处理行业市场化改革过程中，为了提高行业运营效率，可以通过特许经营的方式授予资质企业垃圾终端处置特许经营权，该特许权的获得可以通过公开招投标的办法确定，由此既引入了竞争机制，又保证了垃圾处理场(厂)的规模经济性，从而实现终端处置效率的提升;同时政府应通过作业外包等方式，将垃圾清扫、收集和运输等具有竞争属性的业务交由市场中竞争性企业负责生产，借助于市场机制实现运营效率。城市垃圾处理行业各主要环节具体的自然属性和经济属性详见表1。

表1 城市垃圾处理行业各主要环节具体的自然属性和经济属性

自2002年以来，城市垃圾处理行业市场化改革全面开始实施，其主要内容和体系包括开征垃圾处理费，打破传统体制下垃圾处理资金完全依靠公共财政的局面;拓宽融资渠道，优化投资结构，鼓励并引导非国有资本进入垃圾处理行业基础设施投资和运营维护投资等领域;开放行业市场，引入竞争机制，通过特许经营的方式授予在竞标中获胜企业垃圾处理特许经营权，以提高运营效率等。关于城市垃圾处理行业市场化改革体系设计详见图1:

图1 城市垃圾处理行业市场化改革体系图

本部分以相关理论为基础，提出了市场化改革背景下多个变量影响城市垃圾处理行业绩效的几个假设:

(一)垃圾处理收费和城市垃圾处理行业绩效

我国城市生活垃圾处理服务长期以来被认为是公共品，由政府负责提供，但随着“污染者付费”原则逐步确立和市场化改革的不断深入，我国大部分城市开始实施生活垃圾收费制度，虽然各个城市收费方式各具不同，收缴率亦参差不齐，但征收的垃圾处理费在一定程度上可弥补财政缺口和补偿处理成本。垃圾处理费具有专款专用的特点，不仅可用于城市垃圾的清扫、收集、运输等竞争性处理环节，亦可用于卫生填埋、焚烧、堆肥等终端处置环节。虽然垃圾处理费在城市垃圾处理资金总投入中所占比重不高，但在弥补财政资金不足，提高垃圾清运能力和无害化处理能力等方面有着重要作用。因此，本文假设:

H1:垃圾处理收费对城市垃圾处理行业绩效提升有着显著的促进作用。

(二)维护城市建设垃圾处理支出和城市垃圾处理行业绩效

在城市垃圾处理行业市场化改革影响下，政府不断加大维护城建垃圾处理资金支出的力度，越来越多的资金被用于城市中垃圾管道、垃圾容器、垃圾收集站、垃圾中转站等设施的修建和维护，用于环卫车辆、器械、设备的购置和保养等，城市环卫设施逐步得到完善，有力地促进了垃圾处理行业绩效的提升。鉴于此，本文假设:

H2:受市场化改革因素影响，维护城建垃圾处理支出能提升城市垃圾处理行业的绩效。

(三)垃圾处理固定资产投资和城市垃圾处理行业绩效

长期以来由于缺乏足够的资金投入，最终导致垃圾处理设施建设缓慢、能力建设不足、处理技术落后。而垃圾处理固定资产投资的增加可以扩大处理能力建设和提高处理技术水平，从而可促进该行业绩效的提升。我国城市垃圾处理服务一直被认为具有公共品属性，理应由政府负责提供，但实践表明，政府有限的财政能力不足以弥补垃圾处理能力建设投资缺口。随着城市垃圾处理行业市场化改革的实施和推进，越来越多的非国有资本参与垃圾处理基础设施建设，形成了多元化的投资结构，非国有资本的进入有利于城市垃圾处理行业获得充足的基础设施建设资金，处理能力不断增强，行业绩效逐步提高。鉴于此，本文假设:

H3:受市场化改革因素影响，垃圾处理固定资产投资能提高城市垃圾处理行业的绩效。

(四)市容环卫专用车辆设备、垃圾处理场(厂)和城市垃圾处理行业绩效

市容环卫专用车辆设备是城市垃圾处理的工具，主要是指与垃圾清扫、收集和运输有关的车辆、器械或设备，如城市道路清扫车、垃圾转运车、垃圾分类压缩车、垃圾收集容器等，以及用于填埋、焚烧或堆肥等终端处置设备与器械等。面对我国城市垃圾处理能力建设不足的问题，政府不断开放市场，引入竞争机制，通过特许经营的方式鼓励和引导非国有资本参与垃圾处理基础设施的建设和运营，促进了特许经营垃圾处理场(厂)快速增加，不仅可以填补处理能力缺口，而且有利于提高运营效率，从而可促进行业绩效的改善。因此本文假设:

H4:增加市容环卫专用车辆设备和建设垃圾处理场(厂)能提高该行业的绩效。

图2以散点图的形式显示了变量间的相关性，有利于对变量间关系做出直观性判断，亦可以作为各变量促进行业绩效提升的初步证据。

图2 核心变量与城市生活垃圾清运量相关性散点图

四、模型构建与数据处理

基于我国27个省、自治区和直辖市2001—2011年的面板数据(panel data)，本部分构建计量模型，实证检验了多个因素对城市垃圾处理行业绩效的影响，具体研究步骤如下:

(一)指标选取与模型建立

目前有关城市垃圾处理绩效研究的文献比较缺乏，江源(2002)［22］、王建明(2008)［23］和王婷(2012)［24］的相关研究给本文指标选取工作提供了参考和借鉴，结合城市垃圾处理行业的特点，本文确定了计量模型中的变量和指标，主要包括绩效变量、核心变量和控制变量三组:

第一，绩效变量。城市生活垃圾处理流程分为清运和处置两个主要环节，可相应地选择城市生活垃圾清运量(qingyun)和无害化处理能力(ability)作为绩效变量。首先，市场化改革之前，由于管理体制落后和财政能力不足，许多城市尚未建立完善的垃圾清扫和收运体系，影响了垃圾清运效率和市容环境。而市场化改革以后，这种状况得到了明显的改观，因此垃圾清运量可以作为衡量该行业绩效的指标。其次，市场化改革之前，我国城市垃圾处理能力建设严重不足，许多城市对垃圾采取直接堆放或简易填埋等处置方式，无害化处置更无从谈起。而市场化改革以后，卫生填埋、焚烧以及堆肥设施不断增加，先进的处理技术得到推广和普及，垃圾无害化处理能力显著提高，因此其可以作为衡量城市垃圾处理行业绩效的又一重要指标。城市生活垃圾清运总量和无害化处理能力变化趋势如图3所示:

第二，核心变量。本文针对清运和处置两个主要环节，拟构建两个回归方程，以垃圾清运量(qingyun)为绩效变量时，其核心变量为垃圾处理收费(feiyong)(单位:万元)、维护城建垃圾处理支出(zhichu)(单位:万元)、时间虚拟变量(dummy)、清运环节市场化改革变量(reform1)以及市容环卫专用车辆设备(chengliang)(单位:台);以垃圾无害化处理能力(ability)为绩效变量时，其核心变量为垃圾处理收费(feiyong)(单位:万元)、垃圾处理固定资产投资(gutou)(单位:万元)、时间虚拟变量(dummy)处置环节市场化改革变量(reform2)、市容环卫专用车辆设备(chengliang)(单位:台)以及垃圾处理场(厂)个数(factory)(单位:座)。需要特别说明的是，本文以《意见》和《办法》出台和实施时间构建虚拟变量(dummy)，并引入回归方程，作为政府渐进式市场化改革的时间分界点，具体而言，2002年以前城市垃圾处理行业没有实施市场化改革，令dummy=0;在2003至2005之前市场化改革初步实施，令dummy=0．5;在2005以后，市场化改革的进一步深化，令dummy=1;将时间虚拟变量分别跟维护城建垃圾处理支出和垃圾处理固定资产投资组成交叉项(reform1和reform2)，用于衡量垃圾处理行业清运环节、终端处置环节市场化改革的程度。

第三，控制变量。现实中存在许多影响被解释变量的因素，这些潜在因素可能会对核心变量与绩效变量间的相关关系产生干扰，因此必须加以控制。回归方程中拟设定的控制变量主要有人均国民生产总值(pgdp)(单位:元)、人均公共财政支出(finance)(单位:元)、城镇化率(urban)(单位:无)和第三产业占GDP比重(structure)(单位:无)。运用这些变量分别控制城市经济发展水平、公共支出能力、城市化水平、以及产业结构水平对回归结果的影响。

基于以上说明，本文构建了市场化改革背景下检验城市垃圾处理行业绩效的计量模型:

图3 城市生活垃圾清运总量和无害化处理能力趋势图

方程中的i和t分别表示省份和年份，αi为常数项，μi为省份固定效应，表示不随时间变化的可观测因素，εit为随机干扰项。

(二)数据来源与处理

本文利用我国27个省、自治区和直辖2001—2011年面板数据，检验市场化改革背景下多个变量对城市生活垃圾处理行业绩效的影响，首先需要说明的是，北京、天津和上海三个直辖市的垃圾处理收费数据存在较多空缺，西藏自治区多个变量的数据空缺过多，故将其在面板中舍弃。计量模型涉及的变量数据来源说明如下:生活垃圾清运量(qingyun)、垃圾无害化处理能力(ability)、垃圾处理车辆设备(cheliang)和垃圾处理场数量(factory)均由《中国城市建设统计年鉴》中查得;维护城建垃圾处理资金支出(zhichu)2001—2010年数据由《中国城市建设统计年鉴》中直接查得，而2011年数据未有专门统计，故选择2010年的数据代替;垃圾处理固定资产投资的数据可直接从《中国城市建设统计年鉴》中查得，但由于垃圾处理行业具有一定的区域垄断性，为了实现其规模经济性，政府将通过特许经营的方式限制垃圾处理场的数量，因此从某种程度上讲，垃圾处理固定资产投资并不具有显著的持续性，本文对该组数据采取连续三年移动求平均的方法得到代表垃圾处理固定资产投资的指标;而控制变量中人均国民生产总值(pgdp)、人均公共财政支出(finance)和产业结构(structure)均可由《中经网统计数据库》直接查得，城市化水平(urban)可用各省、市或地区的城市化率来代替，其中2006—2011年的数据是由《中经网统计数据库》中直接查得的，对于2005年以前的数据是根据《中经网统计数据库》中相关资料整理计算而得。本文在做计量回归之前分别对除了城市化水平(urban)和产业结构(structure)之外的其他指标进行了对数化处理，变量描述性统计如表2所示:

表2 变量描述性统计分析

(三)研究方法

本文运用计量分析软件stata12和Eviews7．0对各变量进行了统计分析和计量回归，针对面板数据模型可能出现的伪回归问题，首先对各主要变量进行了LLC单位根检验以及Fisher-PP单位根检验，以确定变量是否存在平稳性;其次在保证了具备平稳性之后，采用Kao检验对方程的主要变量进行协整检验，以保证各变量之间存在协整关系;最后在进行了单位根和协整检验之后，分别对面板数据进行混合回归(Pooled OLS)、固定效应模型回归(fixed effects model)以及随机效应模型回归(random effects models)三种估计。针对这三组估计结果，首先进行BP-LM检验，以确定究竟采用混合回归还是随机效应回归估计结果，然后再进行Hausman检验，以在随机效应或固定效应回归估计结果之间选择。在确定了具体的面板回归模型以后，根据计量回归结果对变量之间的相关性进行分析。

五、实证检验与结果分析

(一)面板单位根检验和协整检验

面板数据的单位根检验与普通单序列数据的单位根检验方法虽然具有相似性，但也并不完全相同。一般而言，可将面板数据单位检验分为相同根和不同根两种情况下的检验，本文分别采用LLC检验和Fisher-PP检验两种方法，对面板数据的单位根进行检验。首先运用LLC检验方法，假设面板数据中各截面或序列存在相同单位根，检验结果表明，各变量均在1%的显著性水平下拒绝原假设，面板数据不存在单位根。然后运用Fisher-PP检验方法，假设整个面板数据存在单位根，检验结果表明，城市垃圾清运量ln(qingyun)和垃圾处理收费额ln(feiyong)两个变量在5%的显著性水平下拒绝存在单位的原假设，而其它主要变量均在1%的显著性水平下拒绝存在单位根的原假设。经检验，面板数据不存在单位根，各变量数据具有平稳性。面板数据单位根检验结果如表3所示。

经过单位根检验，面板数据满足变量之间进行协整检验的条件。本文采用Kao检验方法检验变量间的协整关系。Kao检验主要分两个阶段进行，第一阶段将回归方程设定为各截面个体具有不同截距但具有相同系数，第二阶段需要对第一阶段得到的残差序列进行平稳性检验。其原假设是变量之间不存在协整关系，由检验结果可知，回归方程(1)在1%的显著性水平下拒绝原假设，回归方程(2)在10%的显著性水平下拒绝原假设，因此回归方程绩效变量与解释变量之间存在协整关系。变量间协整关系检验结果如表3所示。

表3 面板数据单位根和协整关系检验结果

(二)回归结果分析

在保证面板数据不存在单位根和绩效变量与解释变量之间存在协整关系后，本文分别进行混合回归估计(OLS)、固定效应模型估计(FE)和随机效应模型估计(RE)。首先采用BP-LM检验，根据检验结果，回归方程(1)和(2)均在1%的显著性水平下拒绝了原模型中不存在一个反映个体特性的随机扰动项ui，因此在混合回归估计和随机效应估计之间选择随机效应估计结果;然后，采用Hausman检验，根据检验结果，回归方程(1)和(2)分别在1%和10%的显著性水平下拒绝原假设，最终选择固定效应估计作为分析结果，面板数据回归结果中报告了调整后的R2以及F值，分别反映了显著性水平和变量估计的有效性。

表4和表5显示了城市垃圾处理行业市场化改革背景下，各解释变量对垃圾处理绩效的影响，具体分析如下:

第一，城市垃圾处理收费增加了垃圾清运能力和无害化处理能力，显著促进了城市垃圾处理行业的绩效。回归方程(1)与(2)中垃圾处理费的t统计量分别在1%和5%的水平下通过了显著性检验，这表明在市场化改革背景下，垃圾处理收费制度显著提升了城市垃圾处理行业的绩效。从表4和表5可以看出，垃圾处理费每增加1%，垃圾清运能力就相应地增加0．0335%;而垃圾处理费每增加1%，垃圾无害化处理能力就相应地增加0．0439%。我国城市生活垃圾处理服务长期以来被认为是公共品，由政府负责提供，但随着“污染者付费”原则逐步确立和市场化改革的不断深入，我国大部分城市开始实施生活垃圾收费制度，在一定程度上弥补垃圾处理成本。具有专款专用特点的垃圾处理费被用于城市垃圾的清扫、收集、运输以及终端处置等各个环节，显著提高了城市垃圾处理行业的绩效，证实了假设1(H1)。

第二，维护城建垃圾处理支出本身对垃圾清运能力的增加没有显著促进作用，但加入市场化改革因素后，维护城建垃圾处理支出对清运量的增加效应比市场化改革前更显著，并随着改革的推进而不断增强。由表4可见，维护城建垃圾处理支出与垃圾清运能力之间呈正向相关性但该结果并不显著。从逻辑上讲，维护城建垃圾处理支出应当对垃圾清运能力有着显著的促进作用，得到这样的回归结果，可能的解释就是维护城建垃圾处理支出属于政府财政支出，单一的支出结构、有限的支出能力以及偏低的使用效率最终导致其对绩效的影响并不明显。方程(1)中引入维护城建垃圾处理支出与时间虚拟变量的交互项，该交互项的t统计量在5%的显著性水平下通过了检验，与绩效变量呈正向相关性;并且时间虚拟变量的t统计量在5%的显著性水平下通过了检验，与绩效变量呈负向相关性。这表明，受城市垃圾处理行业市场化改革因素的影响，维护城建垃圾处理支出与垃圾清运能力之间存在正向相关性，其可以显著促进垃圾处理行业绩效的提升，这种正向促进效用将随着市场化改革的推进和深化而逐步强化。究其原因，在城市垃圾处理行业市场化改革影响下，政府不断加大维护城建垃圾处理资金支出力度，越来越多的资金被用于城市中垃圾管道、垃圾容器、垃圾收集站、垃圾中转站等设施的修建和维护，用于环卫车辆、器械、设备的购置和保养等，城市环卫设施的逐步完善有力地促进了垃圾处理行业绩效的提升，从而证实了假设2(H2)。

第三，垃圾处理固定资产投资促进了垃圾无害化处理能力的提升，加入市场化改革因素后，垃圾处理固定资产投资对垃圾无害化处理能力的提升效果比市场化改革前更明显，并随着改革的深化而逐步增强。由表5可见，垃圾处理固定资产投资的t统计量在1%的显著性水平下通过了检验，并且与绩效变量呈正向相关性;方程(2)中引入了垃圾处理固定资产投资与时间虚拟变量的交互项，该交互项的t统计值在1%的显著性水平下通过检验，与绩效变量呈正向相关性;并且市场化改革时间虚拟变量的t统计值在1%的显著性水平通过检验，与绩效变量呈负向相关性。这表明，垃圾处理固定资产投资本身能有效地提高垃圾无害化处理能力，加入市场化改革因素后，这种促进效应更显著且有效，并随着市场化改革的推进和深化而不断增强。究其原因，与日俱增的垃圾产生量和有限的设施能力之间的矛盾日益加剧，垃圾处理固定资产投资的增加可以扩大处理能力建设和提高处理技术水平。但政府有限的财政能力不足以弥补垃圾处理能力建设投资缺口，市场化改革的实施和推进，促使充足的非国有资本参与垃圾处理基础设施建设，形成多元化的投资结构，非国有资本的进入使城市垃圾处理行业获得了丰富的基础设施建设资金，处理能力不断增强，行业绩效显著提高。从而证实了假设3(H3)。

第四，市容环卫专用车辆设备的增多能够显著提高垃圾清运能力和无害化处理能力，无害化处理场(厂)的增多可显著提高垃圾无害化处理能力。回归方程(1)与(2)中市容环卫专用车辆设备的t统计量分别在1%和5%的水平下通过了显著性检验，这表明城市市容环卫专用车辆数能显著提升城市垃圾处理行业的绩效。由表4和表5可见，市容环卫专用车辆数每增加1%，垃圾清运量就相应地增加0．2343%，而无害化处理能力就相应地增加0．1938%;由表5可见，垃圾处理场(厂)的t统计量在1%的显著性水平下通过了检验，并且与垃圾无害化处理能力呈正向相关性，由表5可见，垃圾处理场(厂)数量每增加1%，垃圾无害化处理能力就相应的提高0．5064%，垃圾处理场(厂)的增多可以显著提高城市垃圾处理行业的绩效。从而证实了假设4(H4)。

表4 对垃圾清运量的面板回归结果

表5 对垃圾无害化处理能力的面板回归结果

六、主要结论与政策建议

自2002年以来，我国实施了市政公用事业市场化改革，为确保改革的顺利推进，政府又相继出台并实施了一系列政策和措施，以巩固改革成果并深化改革力度。城市垃圾处理行业作为市政公用事业的重要组成部分，在改革过程中取得了显著成效。为考察市场化改革对城市垃圾处理行业绩效的影响，本文以相关理论分析为基础，借鉴现有文献的研究方法，选取2001—2011年中国27个省、自治区和直辖市的面板数据，运用混合回归估计(OLS)、固定效应模型(FE)估计和随机效应模型(RE)估计方法，详细考察了城市垃圾处理行业市场化改革背景下垃圾处理收费额、维护城建垃圾处理支出、垃圾处理固定资产投资、市容环卫专用车辆设备数以及无害化垃圾处理场(厂)数量等对行业绩效的影响，结论如下:(1)征收城市垃圾处理费增加了城市垃圾清运能力，并提高了垃圾无害化处理能力，促进了城市垃圾处理行业绩效的提升;(2)维护城建垃圾处理支出本身对垃圾清运量的增加没有显著促进作用，但在加入了市场化改革因素后，维护城建垃圾处理支出对垃圾清运量的增加效应比市场化改革前更显著，并随着改革的推进而不断加强;(3)垃圾处理固定资产投资促进了垃圾无害化处理能力的提升，在考虑了市场化改革因素后，垃圾处理固定资产投资对垃圾无害化处理能力的提升效果比市场化改革前更明显，并随着改革的深化而逐步增强;(4)市容环卫专用车辆设备的增多能够显著提高垃圾清运能力和无害化处理能力，无害化处理场(厂)的增多可以显著提高垃圾无害化处理能力。

我国城市垃圾处理行业市场化改革已历十年之久，行业市场不断开放，融资渠道逐步拓宽，多元化投资格局日趋形成，市场化改革促进了垃圾处理行业设施能力建设和处理技术水平，运营效率得到了显著提高，行业绩效取得了显著成果。为巩固和提升我国城市垃圾处理行业的绩效水平，本文提出以下政策建议:

第一，推进并深化城市垃圾处理行业市场化改革，建立和完善与市场经济相适应的城市垃圾处理行业市场体系。我国城市垃圾处理行业的市场化改革取得了显著成效，实践证明，城市垃圾处理行业传统僵化的管理体制和有限的财政支持能力严重阻碍了该行业绩效的提升，因此政府应该制定有效政策和措施，加快推进该行业市场化改革进程并深化改革力度。应加快城市垃圾处理行业投融资体制改革，鼓励民间、国外等非国有资本进入，形成多元投资主体共同参与垃圾处理设施的建设和运营;改变传统管理体制，打破行业垄断，开放行业市场，通过特许经营的方式引入并培育多元市场化运营主体，提高行业运行效率;构建科学合理的适合市场化改革要求的城市垃圾处理价格形成机制，优化资源配置，刺激垃圾处理服务提供主体提高生产效率;建立并完善与市场化改革相适应的政府监管体系，保证城市垃圾处理行业市场化改革的顺利推进，促进行业绩效的持续提升。

第二，完善城市垃圾处理收费制度，合理调节收费结构，探索科学合理的收费方式。征收垃圾处理费是一种有效的规制手段，不仅可以宣传“污染者付费”理念、约束城市居民垃圾排放行为，而且从一定程度上还可弥补财政资金投入缺口。城市垃圾处理收费具有专款专用的特点，可以被用于城市垃圾的清扫、收集、运输以及终端处置等各个环节，对城市垃圾处理行业的绩效有显著促进作用。目前我国实施生活垃圾收费的城市大多采用固定收费制，但固定收费制存在许多弊端，相比而言，按量收费则是合理的计费方式，但又因实施成本过高而不宜广泛推行，也有些城市将垃圾处理费随用水、用气或用电量征收，作为按量收费方式的变体，这虽然在提高收缴率和收费总量方面有较好的效果，但垃圾排放量与用水、用气和用电量之间并没有必然联系，收费合理性有待商榷。因此现阶段应结合固定收费与按量收费两种方式的优点，设计具有可操作性的浮动定额收费制度，作为固定收费向按量收费过渡的收费方式。

第三，鼓励非国有资本进入并参与垃圾处理固定资产投资和维护城建垃圾处理投资，拓宽融资渠道，形成多元投资主体共同参与城市垃圾处理设施的建设、运营和维护。垃圾处理固定资产投资能够显著促进城市垃圾处理行业的绩效，从投资来源和资本结构上看，垃圾处理固定资产投资主要包括中央和地方政府财政拨款、银行贷款、民营资本和外商投资等，与政府财政能力有限和公共资本缺乏效率的情况相比，非国有资本显得更有活力，因此应当以城市垃圾处理行业市场化改革为契机，通过特许经营的方式，鼓励并引导非国有资本进入城市垃圾处理基础设施的建设和维护。目前来看，维护城建垃圾处理资本主要来自政府财政拨款，单一的投资结构和有限的财政能力导致其对城市垃圾处理行业的绩效没有显著促进作用，因此应当抓住以市场化改革为机遇，通过作业外包、委托运营等市场化手段，引导非国有资本参与和进入城市垃圾处理行业的竞争性生产环节，比如政府可以通过签外包的方式将城市垃圾处理行业中的垃圾清扫、收集和运输等业务交由民营企业负责运营，这样垃圾收集站、垃圾中转站等城市环卫设施经营和维护以及环卫车辆、器械、设备的购置和保养等，都可以通过非国有资本投资来实现。

第四，强化城市垃圾处理行业设施能力建设，增加垃圾无害化处理能力，采用特许经营的方式鼓励民营企业参与无害化处理场(厂)的建设和运营，提高企业经营效率。城市垃圾处理过程中各个环节组成一个完整的系统，在分类回收和循环利用等工作未能全面实施的情况下，面对严峻的城市垃圾问题，强大的终端处置能力显得举足轻重。因此，应加大资金投入，增加垃圾处理能力建设，无害化垃圾处理场(厂)的增多能有效地提高垃圾无害化处理能力，提升行业绩效水平。但亦应当考虑到，在城市垃圾处理行业各业务环节中，作为终处置载体的垃圾处理场(厂)具有区域垄断性特点，存在一定程度的规模经济性，需要对城市垃圾处理行业终端处置环节实施必要的进入规制，政府可通过特许经营和区域间比较竞争等方式引入竞争机制，确保在特定区域内仅由特许经营企业负责垃圾处理场(厂)的建设和运营，而特许经营企业的甄选可采用公开招投标的方式进行。作为规制主体的政府应制定有效的规制政策，对特许经营企业实施严格的规制。这样既保证了垃圾处理能力建设，又实现了垃圾处理行业的运营效率，从而使行业绩效不断提升。

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