地方财政基本建设资金一体化财务管理探索

刘建军

摘要:本文针对地方财政基本建设资金管理脱节问题，重点从制度建设脱节和管理信息系统建设脱节两个方面进行了剖析，进而提出了以解决管理脱节为目标的，以制度建设一体化、管理信息系统建设一体化为核心内容的一体化财务管理新思路。

关键词:财政基本建设资金财务管理一体化

财政基本建设资金支出往往占据了地方财政总支出的较大比重，因而其财务风险管控尤为重要，但由于该部分资金管理涉及的管理部门多、管理环节多、工程项目多、款项往来单位多等因素影响，财务管理上很容易产生脱节，导致一系列资金安全问题的发生。从各地财政基本建设资金管理改革实践看，以体系化管理制度为基础，将现有的、分散的业务管理信息系统整合，建立财政基本建设资金一体化管理信息系统，把管理制度固化到业务流程和管理信息系统上，是目前解决财务管理脱节问题的较好途径。

一、地方财政基本建设资金财务管理的现状

财政基本建设资金财务管理是一项系统工程，管理脱节是其面临的最大的、最紧迫的现实。这种管理脱节具体体现在以下两个方面：

(一)制度建设上的脱节

在实际工作中，财政基本建设资金相关管理部门在工程项目立项、工程管理、拨款管理、会计核算管理、决算管理等方面或者制定有管理制度、管理办法，或者采取了一些具体管理措施，但这些制度、办法、措施分散在各部门内部，未实现跨部门的衔接，存在制度间脱节，主要表现为：一是，制度建设不成体系，制度制定存在盲点，不同部门间的制度、办法、措施存在冲突，资金管理形成不了顺畅的严密回路；二是，由于各部门间制度、办法的相互隔离，资金财务管理异常情况难以发现，或发现时间严重滞后，甚至诸如停建、废建项目的清理、资产交付等业务无法知晓完整的操作流程和全部的管理要求。

(二)业务操作上的脱节

制度建设是管理的基础，制度的脱节必然产生业务操作流程上的一系列脱节。在实际业务操作中，这种业务操作脱节主要体现在：一是，项目立项管理与拨款管理存在脱节。同一建设项目立项名称与拨款名称经常存在差异，未立项先建设、先拨款的工程项目时有发生，项目立项中的建设单位与实际办理拨款手续的建设单位存在不一致。二是，项目拨款管理与项目会计核算存在脱节。拨款项目名称与会计核算项目名称不一致，项目拨款数据与会计核算数据有差异，拨款审核资料内容与入账原始资料内容不衔接，拨款办理人员与会计核算人员不衔接。三是，项目财务决算与项目会计核算存在脱节。拨款年度决算或竣工决算办理人员与会计核算人员不衔接，拨款决算数据与会计账面数据不衔接。

二、地方财政基本建设资金管理信息系统建设的现状

上述财务管理脱节现象产生的深层原因是各业务管理部门间职责分工壁垒，信息技术的发展、各类管理信息系统的开发建设，为克服这种壁垒和脱节提供了新的思路和途径，但是，在实际工作中，管理信息系统的建设同样存在脱节问题，其具体体现在两个方面：一是，管理信息系统建设分散。随着信息技术的发展，根据需要，财政基本建设资金相关管理部门在管理实践中，已建立起各种专门的管理信息系统，例如，合同管理信息系统、拨款管理信息系统、账务核算信息系统等等，但这些系统的建设或者是适应本部门业务管理的需要，或者是适应某个业务环节的管理需要，系统建设点装分散于不同部门内或一个部门的不同业务机构内。二是，管理信息系统间基础数据口径不一致。正是由于现有的管理信息系统适应个别管理需要建立的，因此，各系统内基础数据信息也是个性化的，不同部门或不同业务机构间的基础数据信息呈现较大的差异，例如，同一工程项目名称、施工单位名称等等存在不一致，这种基础数据口径的不一致必然导致数据无法衔接共享，也给各方数据核对带来困难。

三、一体化财务管理的主要做法

实践证明，财政基本建设资金财务管理离开了一体化，就无法彻底解决管理脱节问题。一体化财务管理的目标就在于：一方面，实现各相关部门管理制度的衔接整合，做好体系化管理制度建设；另一方面，将分散的管理信息系统衔接整合为一体，实现整个系统基础数据信息口径的统一一致，实现各系统数据信息的融合共享，同时，将业务管理制度、办法和措施固化到管理信息系统上，固化到业务流程上，通过管理信息系统办理资金管理各环节业务。本着这两个目标，一体化财务管理需从两个方面进行。

(一)做好管理制度的体系化建设，率先实现管理制度一体化

制度建设的体系化是一体化财务管理的先决条件和建设依据，管理制度的体系化建设需要做好三个方面的工作：首先，要打破管理部门间壁垒，对工程项目立项、拨款、核算、决算、交付资产等全过程的业务管理活动、财务管理活动进行系统、统筹规划，彻底消除制度盲区和冲突，将原有的分块、割裂的管理制度、办法和措施进行有机整合，以体系化的管理制度来提高业务的统一性和衔接性；其次，建立财政、审计、建设单位等相关部门的联动、协调机制，将各管理部门工作进行有机衔接，形成各部门工作合力，及时协调解决制度运行中出现的问题和特殊情况，建立起管理制度的自我更新、完善机制；第三，建立严密的对账机制。对账工作是制度的自我检查机制，对账涉及各管理部门，也涉及工程项目施工单位和供应商，具有较大的复杂性，很难完全把对账制度固化到管理信息系统上，因此，必须把对账机制的建立作为体系化制度建设重要内容和特别内容，用对账串起资金运行的各环节业务，依靠对账发现问题、解决问题。

(二)做好管理信息系统的整合，实现管理信息系统一体化

管理信息系统一体化是制度一体化的载体，没有管理信息系统的一体化，制度一体化就无法落到实处。管理信息系统一体化建设重点需完成五个系统的整合：首先，完成工程管理部门项目管理信息系统与财政部门拨款管理信息系统的衔接整合。工程管理部门是项目管理、合同管理的责任部门，财政部门是资金审核拨付的责任部门，项目管理信息系统及合同管理信息系统与拨款管理信息系统的衔接整合，解决了实物管理与资金管理的衔接问题。其次，实现财政部门拨款管理信息系统与国库集中支付系统的衔接整合。拨款管理信息系统是对工程项目资金拨付的审核审批系统，国库集中支付系统是对资金的审核拨付系统，通过两者的整合衔接，审核批准拨付数据直接形成具体拨款数据，解决了资金计划拨付管理与实际拨付管理的衔接问题。第三，实现国库集中支付系统与工程管理部门会计核算系统的衔接整合。国库集中支付系统是资金支付的管理信息系统，会计核算系统是记录资金收支情况的管理信息系统，两者整合实现了从资金到账务的衔接，确保了拨付多少资金就入账多少资金，解决了资金管理到账务管理的账实相符问题。第四，实现会计核算系统与竣工决算系统的衔接整合。竣工决算系统是管理工程项目竣工工程收支和资产移交等业务的管理信息系统，该系统综合记录和反映工程项目最终的资金管理和工程管理成果，会计核算系统与竣工决算系统的整合，解决了工程项目账务管理与竣工管理的衔接问题。第五，在完成上述五个系统衔接整合基础上，建立横跨各系统的综合数据分析系统。该系统主要功能是将各系统内相关联的数据按需要进行抽取、归类和汇总，一方面提供统计、报告所需的各类表格及数据，另一方面，更重要的是对各系统数据进行横向、纵向比较核对，对各管理信息系统间数据信息准确一致情况进行及时反馈。

建立在管理制度一体化和管理信息系统一体化基础上的一体化财务管理，从根本上提升地方财政基本建设资金财务管理的方法手段，实现了工程项目从工程实物管理到资金拨付管理，到会计核算管理，到竣工决算管理，到统计分析报告等一系列业务工作的软件系统内办理，实现了各环节业务管理、业务操作的环环相扣，实现了各管理环节、业务环节基础数据的统一、一致，实现了各管理环节、业务环节数据信息的融合共享。