利用倒逼机制加快江苏生态建设

孙 克 强

(江苏省社会科学院财贸研究所，江苏 南京 210013)

利用倒逼机制加快江苏生态建设

孙 克 强

(江苏省社会科学院财贸研究所，江苏 南京 210013)

十八大以来，我国对加强生态建设与环境保护提出了更高的要求，并为此制定和实施了许多非常有效的具体措施。江苏在加快经济发展方式转变与产业结构调整的进程中，也应该构建生态建设的新机制，要把生态建设与环境保护纳入对领导干部业绩考核的指标中，对重点地区与重点产业实行重点监控，必要时可以实行区域限批和产业限批政策，倒逼产业升级与结构调整，力求从根本上解决经济发展与环境保护的不协调问题。

转型发展；结构调整；生态建设；区域限批；产业限批

党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会以后，中央对生态建设与环境保护工作的要求越来越高，因此，要进一步提高对生态建设与环境保护重要性的认识，不断加大生态建设与环境保护工作的力度。

一、传统发展方式越来越不适应可持续发展的要求，倒逼机制正在形成

从国际发展的历史及江苏近三十年的发展来看，江苏许多时候走的是“先发展、后治理”或“边治理、边发展”的道路。但从中央的要求及江苏的实际情况看，继续按照这一模式发展的空间已经没有了，必须彻底改变传统的发展观念、发展战略与发展模式，真正实行“先保护、后发展”的发展战略。

一是近年来中央对生态建设和环境保护的要求越来越高。

党中央高度重视生态建设与环境保护，并制定了一系列的政策与措施。在党的十八大报告中，明确提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确要求，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。这表明，今后任何以损害生态环境为代价的发展都是没有出路的，而且必将受到制度的惩罚[1]。

加快城镇化进程与建设美丽城镇的要求。进入新的发展阶段以后，加快城镇化进程既是彻底改变城乡二元结构的要求，也是扩大内需、促进发展的要求。但如何加快城镇化进程?建设什么样的城镇？中央城镇化工作会议明确提出：“城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。”这要求在推进城镇化进程中，一定要避免不尊重自然、破坏自然的情况发生，把天人合一的发展理念真正纳入城镇化建设之中。

让人民呼吸到新鲜的空气、吃到放心的食品、喝到干净的水，已经成为摆在各级领导面前的重要政治任务。2012年底中央召开的全国农村工作会议指出，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”，“食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好。要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”。

二是江苏发展的实际情况要求进一步加快生态建设和环境保护。

江苏省实现高水平的小康与基本现代化，都对生态环境质量提出了高水平的要求，从目前实际情况来看，要实现这一要求难度非常大。在全面建设高水平的小康指标体系中，以空气良好天数达标率、城市水域功能区达标率、饮用水水源水质达标率和城市环境噪声达标覆盖率为主要内容的环境综合质量指数作为考核指标，目标值为80分[2]。在基本实现现代化的指标体系中，主要污染物排放强度目标值和实际值如下：单位GDP化学需氧量排放强度目标值2.0以下，2010年实际值为3.09；单位GDP二氧化硫排放强度目标值1.2以下，2010年为2.62；单位GDP氨氮排放强度目标值0.2以下，2010年为0.39；单位GDP氮氧化物排放强度目标值1.5以下，2010年为3.55。空气质量优良天数比例：目标值95%以上，2010年实际值为90.5%。Ⅲ类以上地表水比例：目标值60%以上，2010年实际值为47.9%[2]，虽然曾一度接近该目标，但近年来，随着经济的高速发展、城市化进程的加快，有偏离目标值越来越远的趋势。特别是空气质量越来越让人担忧，最近一段时间笼罩在江苏许多城市上空的雾霾再一次敲响了生态建设与环境保护的警钟。因此，影响江苏全面建成小康社会和基本实现现代化的不是经济社会发展指标，而是生态环境指标。

江苏省支撑经济社会发展的环境容量越来越小，有的地区已经为负值。近年来，全省围绕生态建设与环境保护做了大量的工作，成效很大，但与可持续发展的要求还有很大的差距。主要表现在以下两个方面：一是土地开发强度过大，据对苏南某区的调查，到2012年，该区土地利用率由2005年的84.8%上升到88.2%。建设用地比重大，该区建设用地规模占全区陆域面积(扣除水域)的比例由2005年的38%上升到49.8%，高于全市的平均水平；土地开发强度(即全区建设用地规模占土地总规模的比例)达到46.1%，超过30%的国际警戒线16.1百分点。二是主要污染物排放总量还在不断增加。根据要求，我们现在主要用主要污染物的排放强度作为考核指标。但由于地区生产总值增加速度快，所以许多地区的排放强度总是下降的。国土面积没有增加，环境容量没有增加，因此，随着主要污染物排放总量的增加，许多地区的环境质量每况愈下，前景令人担忧。据对苏南某区的调查，近年来，单位国土面积的污染负荷在不断增大，2012年该区国土面积的COD、氨氮、SO2和氮氧化物的排放强度分别为13.19、1.46、32.57和19.01吨/平方公里，分别是全省平均水平的1.13、1.92、3.37和1.32倍，是全国平均水平的5.23、6.38、14.74和7.79倍。从全省来看，工业废水排放总量从2008年的50.9亿吨增加到2012年的58.84亿吨，5年增加了15.6%，固体废弃物排放总量从2008年的7 843.78 万吨增加到2012年的10 189.4 万吨，5年增加了29.9%。部分指标虽然有不同幅度的下降，但总体水平仍然很高，减排与治理的任务同样艰巨(表1)。

表1 2008—2012年江苏省主要污染物排放情况

上述因素共同成为影响江苏今后发展的倒逼机制，构成了江苏发展过程中一条不可逾越的底线。

二、江苏生态建设工作的进展

2006年，江苏制定和实施了《江苏省生态建设规划纲要》。近年来，围绕生态省建设，全省开展了多层次、全方位的建设工作，并启动了多项具有决定性作用的工程建设。生态环境恶化的趋势得到一定程度的遏制。

一是产业结构得到不断调整，高能耗、高污染的化工、冶金、纺织、水泥、造纸等行业得到有效整顿，高新技术产业不断发展壮大，正引领全省经济走向可持续发展的道路。“十一五”以来连续多年开展污染企业专项整治，关闭化工生产企业，淘汰落后炼铁炼钢企业，关停小火电机组，淘汰落后水泥生产企业等。

二是减排成效显著。从“十一五”开始，江苏把提升治污能力作为减排的关键环节，坚持结构调整、技术进步和管理创新“三管齐下”，取得明显成效。全省2 631 家重点企业安装污染在线自动监控装置，县级以上城市空气自动监测实现全覆盖。全省所有市县均建成污水处理厂，城镇污水日处理能力超过1 100 万立方米，较“十五”末翻了一番多。减排工作继续走在全国前列。

三是加大对重点流域的保护工作。长期以来，江苏始终将太湖治理作为生态建设的重中之重，作为科学发展的标志性工程。经过多年的保护与治理，太湖流域水质总体稳定，较好实现了“确保饮用水水质达标，确保不发生大面积蓝藻湖泛”。此外，淮河流域和南水北调江苏段治污工程建设取得积极进展，省界断面水质有所改善。

四是积极推进城乡环境整治。从“十一五”开始，全省50%的行政村开展了环境综合整治，建成环境综合整治省级示范村1 000 个、无害化卫生户厕所近万座、“一池三改”户用沼气池六十多万处、规模畜禽场沼气治理工程二千多处、秸秆气化集中供气工程一百多项，秸秆综合利用率超过70%，无公害、绿色、有机农产品总数达到八千多个。

五是积极推进环保体制机制创新。推进环保投入机制改革，各级财政生态环保支出比重上升。推行以奖代补的财政扶持政策，鼓励发展可再生能源，推动资源综合利用，吸引社会资本投入。深化环境价格改革，提高了污水处理费和排污费标准，实施脱硫电价政策。

但从总体上来看，江苏仍然处于经济快速发展、城镇化快速推进、居民生活持续改善的发展进程中，由此导致的各种生态环境问题在全省和部分地区还不同程度地存在着，有的还比较严重。对解决生态环境问题要有打持久战的思想准备。

三、从根本上转变发展理念，切实改善生态环境质量

在江苏全面建设小康社会和基本实现现代化的过程中，最终能对指标的实现产生重大影响的主要是生态建设与环境保护方面的问题，应及早重视。从江苏当前的实际情况与未来发展看，应从以下几方面开展工作：

(一)统揽经济社会生态文明建设大局，从根本上转变发展理念，制定与实施科学的领导干部考评指标体系

一个地区的全面发展，在很大程度上决定于主要领导者的水平与勇气。加大对领导干部的任期考核，对于增强他们的工作积极性与主动性非常重要。在前期领导干部考核指标中，经济社会发展的指标占很大比重，有时是起决定性作用的，而生态环境方面的指标很少，有时约束性也比较小。根据当前全省经济社会生态发展的实际情况，从现在开始要加大对生态环境方面的考核力度。同时，要根据全省经济社会发展的实际情况，进一步调整生态环境方面的考核指标内涵，主要是两个方面：一是节能降耗的指标，表现为主要污染物排放总量应持续下降；二是变对单位GDP排放强度的考核为对单位国土面积排放强度与单位人均排放强度的考核，这样可以彻底改变部分地区GDP增长过快对污染物排放总量增长的掩盖。

(二)立足江苏生态建设的实际，实行更严格的区域限批与产业限批政策，促进转型发展与产业升级

一是根据全省经济社会生态发展的实际情况与需要，在全省范围内对化工、冶金、造纸、水泥等高投入、易污染产业实行禁止进入政策，从产业发展的源头彻底解决污染物的排放问题。当前，在沿江地区与沿海地区，江苏都开始了新一轮的经济发展与产业发展工作。由于特殊的地理环境及考虑今后的可持续发展，应严把产业入口关，要制定相应的产业准入目录，对不符合可持续发展需要的产业，如一般化工、一般冶金等严禁进入。提倡引进产业水平高、资源利用效率高、经济效益好、排放少的产业进入。二是根据各地区生态敏感性、开发强度、生态赤字与产业现状，实行严格的限批政策。特别是对经济比较发达的地区，在一定时期内，对那些开发强度过大、生态赤字较大的地区实行工业项目严格进入政策，像“土地的零供应”一样，实行“污染物的零排放”。鼓励引进与发展没有污染的工业项目和服务业项目，真正做到进入产业的污染物“零排放”，用生态的倒逼机制促进这些地区的转型发展与产业升级。

(三)着力推进产业结构调整，加快转变经济发展方式

形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式，是生态江苏建设的应有之义。要大力实施高端、高质、高效产业发展战略，充分发挥环境保护和节能减排的引导和倒逼机制作用，加快发展与节能环保密切相关的战略性新兴产业、现代服务业和生态高效安全农业，推进经济结构优化升级。要把节能减排作为转方式、调结构的重大任务，强化节能减排目标责任制，突出重点产业、重点企业、重点领域的节能减排，坚决按规划要求淘汰落后产能，确保实现节能减排目标[3]。要把建设生态江苏与实施《长江三角洲地区区域规划》《江苏沿海地区发展规划》《苏南现代化建设示范区》有机结合起来，着眼培植特色优势，努力走出一条资源节约、环境友好的区域经济发展新路子，在打造总体发展优势上取得重大突破。

(四)着力强化资源节约集约利用，大力发展生态经济

一是对沿江、沿海、沿湖地区实行最严格的产业准入制与生态零风险制。坚持最严格的水资源管理制度，实行用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”控制指标，统筹管理和科学调度生活、工业、农业、生态用水，促进用水方式和发展方式转变。二是实施能源消费总量控制，科学控制省内煤炭资源开发强度，大力开发和推广应用太阳能、风能、生物质能、核能等新能源，严格控制温室气体排放，积极应对气候变化。全面推行矿产资源储量动态监督和开采总量调控，支持资源型地区和企业拉长产业链条，减少废弃物排放。构建覆盖城乡、多品种的再生资源分类回收和循环利用体系，推进再生资源利用。深化循环经济试点建设，加大政策支持力度，建立完善支持循环经济发展的投融资机制，引导更多的企业推行清洁生产，发展循环经济。加大对生产技术、生产工艺、生产流程的技术改造力度，以减量化、再利用、资源化促进生产方式的根本性转变，提高资源利用效率[4]。

(五)着力开展城乡综合整治，持续改善生态环境质量

当前，人民群众对生态环境质量的要求越来越高。要坚持把环境保护作为重大民生问题，作为政府公共服务的基本领域，不断加大工作力度，推进城乡环境公共服务均等化。要全面构建“治、用、保”系统推进的科学治污体系，巩固提高流域治污成果，突出抓好大气污染治理，强化土壤、重金属和危险废物污染防治，切实解决好损害群众健康、老百姓关心关注的突出环境问题。加快城乡生活垃圾和污水处理基础设施建设，实施田水路林村综合整治，深入推进生态文明乡村建设，大力开展农村环境连片整治，着力改善城乡环境面貌。深入实施绿色江苏等重大生态工程，加快造林绿化进程，构建“一区二带三网四片多点”为一体的国土绿化新格局。认真落实全省水系生态建设规划，努力打造江苏“江河海湖泊”的区域布局，基本建成河湖健康、人水和谐的生态水系[4]。要抓住和用好生态建设倒逼机制，努力把江苏建设成为让江河湖泊休养生息的示范省和中国生态建设先行省，实现人居环境显著改善，在全国打响生态江苏的品牌。

(六)着力推动改革创新，建立健全生态江苏建设体制机制

推动生态江苏建设也要深入贯彻党的十八届三中全会精神，从改革上找出路、下功夫，创新体制机制，调动社会各方面的积极性、主动性和创造性。一是建立政府主导、企业参与、社会公众关注的生态建设体制，充分调动社会各方面力量参与生态建设的积极性。二是深化生态江苏建设的投融资体制改革，以市场化方式进行投资融资和工程项目建设，不断强化对生态江苏建设的金融支持。三是创新机制，转变政府直接投资、建设和运营的传统模式，建立多元化投融资机制，鼓励和引导各类社会资本参与生态江苏建设。四是健全政策支撑体系，充分利用水价、污水垃圾处理费、水资源费、排污权交易等经济手段，提高生态环境保护效率。五是创新生态补偿机制，完善生态补偿政策，明确生态补偿重点领域，通过直接实施生态保护和建设项目、财政转移支付、财政补贴等方式来平衡不同地区发展和环境权益。同时，总结试点经验，制定完善流域上下游之间、不同主体功能区之间生态补偿的有效措施。六是把扩大内需与发展节能环保产业结合起来，加强环境经济政策研究，完善扶持政策和措施，大力发展节能环保产品、技术和服务，在提高节能环保效率的同时，拓展新的经济增长空间。要创新绿色消费机制，鼓励消费者选择和使用绿色产品。

(七)着力弘扬生态文化，夯实生态江苏建设的社会基础

大力弘扬生态文明理念，树立人与自然和谐相处的绿色消费观念，逐步改变粗放的、不可持续的生产生活方式和行为模式，引导公众自觉选择节约环保、低碳排放的消费模式。加强生态文化理论研究，注重把生态江苏建设实践中形成的生态认识提升为生态文化理论，形成富有江苏特色的生态文化体系，为推进生态文明建设提供理论支撑和思想支持。深入开展生态文明宣传教育和知识普及活动，把生态文明教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，强化对基层群众和党员干部的生态文明教育和科普宣传，不断提高全省人民的生态文明素养。

[1] 周雁凌，季英德.努力建设天蓝地绿水清的生态山东[N].中国环境报，2012-03-09(2)

[2] 杭春燕.用好倒逼机制 改善生态环境[N].新华日报，2014-01-07(A06)

[3] 张德宽.加快推进生态山东建设[J].山东经济战略研究，2013(3)：6-10

[4] 百度文库.姜异康书记在生态山东建设大会上的讲话[EB/OL].(2012-05-04)[2014-04-02].http：//wenku.baidu.com/link?url=9DCnIaHS4-bxbNohQFX-NmyGfYr-Yt4t0-6cg375VmagEPdOPo0MWCesulabAVs-vZJEQFaX280vLy4zPFwuigyIhUhQxpcYXeurLDR5TIe

UsingtheReversedPressureMechanismtoAcceleratetheEcologicalConstructioninJiangsuProvince

SUN Ke-qiang

(Jiangsu Provincial Academy of Social Sciences， Nanjing 210013， China)

Our country has put forward higher requirements to strengthen the ecological construction and environmental protection， and has formulated and implemented a number of concrete measures to realize the purpose. In the process of accelerating the transformation of economic development mode and the adjustment of industrial structure， Jiangsu should also construct new mechanism for ecological construction. Requirements for ecological construction and environmental protection should be incorporated into the evaluation index for leading cadre’s performance. Some key areas and industries should be as key points to control. When necessary， the policy of the regional and industry limited approval can be brought into force to urge industrial upgrading and structural adjustment， and try every effort to fundamentally solve the problem of uncoordinated development and protection.

the transformation development； structural adjustment； ecological construction； regional restrictions； industry limited approval

2014-04-24

孙克强(1962-)，男，江苏赣榆人，研究员，江苏省社会科学院财贸研究所所长，主要从事区域经济发展、生态经济等研究。

F062.2

A

1673-131X(2014)02-0001-05

湛 江)