“领导小组”如何领导

■本刊记者 查 英

中国存在多少“小组”？这些小组究竟是什么性质的机构？它们如何成立、如何运作？它们的权力又到底有多大？

刚刚过去的2013年，亮点颇多。其中，十八届三中全会的亮点之一，是成立中央全面深化改革领导小组。2013年12月30日，中央政治局召开会议决定，习近平任改革领导小组组长。

当下改革如何推向深入？人们将目光和期望投向了全面深化改革领导小组。这不仅因为“全面深化改革”的清晰命名，更源于一种历史惯性——“领导小组”对时代和社会产生的重要作用。其中，曝光率较高的如中央财经领导小组、中央农村工作领导小组以及中央巡视工作领导小组等（后文简称财经领导小组、农村领导小组和中央巡视组）。

那么，中国存在多少这样的“小组”？这些小组究竟是什么性质的机构呢？它们如何成立、如何运作？它们的权力到底有多大？

“小组”由来

日常新闻报道中，“某某小组”的提法常吸引眼球。参与中国经济和农村工作的“领导小组”也不陌生，即在媒体上露面较多的中央财经领导小组和中央农村工作领导小组。

涉及经济和农村工作的两个“小组”，与中央经济工作会议和中央农村工作会议之间，是否有紧密的联系？

从每年7、8月份开始，国务院各组成部门和直属机构，就会加紧收集与中央经济工作会议有关的材料，并上报财经领导小组统筹。

按照惯例，财经领导小组组长一般由国务院总理兼任，朱镕基和温家宝都曾担任过该小组的组长。“小组”成员一般由分管经济工作的中共中央政治局成员、国务院领导成员和部分综合经济管理机构的领导成员组成。

作为党中央研究、制订财经工作方针政策和财经工作中重大事件的决策机构，中央财经领导小组常被视为中国经济的核心领导和决策部门，负责经济战略规划。因而中央经济工作会议对第二年经济提出的重要政策与规划，与中央财经领导小组紧密关联。

每年12月，同样冠以“中央”头衔的另一重要会议即中央农村工作会议，又会对一年的农村工作进行总结，并提出第二年的农村工作规划。2013年，中央农村工作会议特别提出了粮食安全问题。

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手里”，陈锡文对粮食安全作出解读。作为三农政策的权威解读者，陈锡文亮相媒体的头衔是中央农村工作领导小组副组长、办公室主任。

包括陈锡文在内，农村领导小组成员都参加了本次农村工作会议，国务院副总理汪洋做了总结讲话。汪洋的另一身份则是中央农村工作领导小组组长。

财经领导小组和农村领导小组的历史都可追溯到建国初期。其间几经反复，财经领导小组于1992年再恢复，农村领导小组在1993年3月成立。除去财经领导小组和农村领导小组，中央层面还存在其它“领导小组”，如中央外事工作领导小组、中央反腐败协调小组、中央巡视工作领导小组等，它们都属于议事协调机构中的一种。

通过设置专门“小组”来完成重要的工作事项，已是中国政府比较惯用的一种治理方式。就中国众多“小组”的来龙去脉、功能定位以及历史作用，南开大学周恩来政府管理学院周望博士写了一本书，叫做《中国“小组机制”研究》。此书一出，就反复被媒体引用。

依据此书，“小组”只是中国议事协调机构中的一部分，其它协调机构名称“尾缀”还有“委员会”、“指挥部”或者“办公室”等。这些“小组”在中央及地方党政系统内或长期、或短暂存在。

中央人民政府网站上，一份更新于2011年12月31日的名单显示，对外公布的国务院议事协调机构共30个，其中“领导小组”有8个，“委员会”有18个，“指挥部”3个，“办公室”有1个。

财经领导小组与农村领导小组则不在国务院议事协调机构名单内，它们属于中共中央领导的议事协调机构。

周望对曾经存在和保存至今的各种“小组”进行统计后写道：它们数量众多、种类繁杂且变动频繁。特别是有的“小组”在发展变化过程中，时而隶属于党的部门，时而又位列国务院机构序列，相互之间或并列运行或前后替代。周望的描述仅仅针对中央一级的议事协调机构，在地方党政系统中，“小组”机制也同样存在。

“小组”因何而生？曾任国务院副总理、中央财经领导小组办公室主任曾培炎对“小组机制”给予过很高的评价：“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法”，“在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。”

神秘的“小组”

统计过程记者发现，“小组”的机构设置在官方资料中鲜有提及，公开报道也少之又少。周望关于“小组机制”研究一书出版之后随即成为媒体引用的宠儿。不难看出，“领导小组”带有几分神秘。

根据人民网的消息，2013年3月，在中国发展高层论坛经济峰会上，刘鹤以中央财经领导小组办公室主任、国家发改委副主任的身份参加了相关活动，显示财经领导小组进行了新一轮人事调整。此前，刘鹤的职务是国务院发展研究中心党组书记、副主任。

按惯例，国务院议事协调机构负责人的变动调整，会通过国务院的官方网站来发布公告。而媒体报道揭示，“作为党的议事协调机构，各个小组的人事更替一般不会对外发布公告，外界想要获知相关议事协调机构的人事调整，只能是待相关负责人以领导小组负责人的身份进行公开活动，并经媒体报道之后才能知晓。”

除相关人事变动不对外发布，“小组”的神秘之处还因其大多数“不挂牌子、不设机构、不设编制”。在中央人民政府网站挂出的国务院30个议事协调机构名单中，只有国务院扶贫开发领导小组、国务院三峡工程建设委员会及国务院南水北调工程建设委员会，单设办事机构。

按照规定，无论是中央还是地方，经过2008年政府机构改革调整之后，议事协调机构的设立更加严格，一般不设实体性办事机构，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决，而“小组”成员也多为“兼职”。

2013年7月，人民网时政频道一篇题为《中共中央政治局常委担任的工作小组领导职务》文章，显示出部分小组组长的人事更新。其中，李克强任国务院西部开发领导小组组长和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组组长，俞正声任中央新疆工作协调小组组长，王岐山任中央巡视工作领导小组组长，张高丽任国务院西部开发领导小组副组长、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组副组长。

十八届三中全会会议公报提出，“中央将成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”

“这样的机构之前从未有过，跟之前的国家体改委仍有区别。”国家发改委经济研究所研究员常修泽说，“相当于一个改革的总指挥部，确保改革的系统性、整体性和协同性。”

2013年12月召开的中央经济工作会议上，多次提到“全面深化改革”字眼，会议提出：中央全面深化改革领导小组，在中央政治局、中央政治局常委会领导下工作。各地区各部门都要指定一个机构负责改革工作，主要领导同志要亲自抓。

“‘领导小组’的作用发挥由一个‘基本面’来决定，这就是组成人员的权威性。因而未来要判断中央全面深化改革领导小组的作用发挥，观察其成员名单便可基本知晓。”周望说。

“小组”威力

领导小组不是一种制度化的组织，但在中国政治运作中具有举足轻重的地位。这从曝光率较高的财经领导小组、农村领导小组和中央巡视组的“行动成果”便可窥见一斑。

有媒体曾报道，中央财经领导小组每年最重要的任务就是中央经济工作会议。而每年的三农“一号文件”，则由中央农村工作领导小组办公室承担最初的调研论证和起草工作。2013年万众瞩目的则莫过于中央巡视组的“打虎”连续剧。

中央纪委书记王岐山在2013年接任中央巡视组组长之后，可谓将巡视组的“威力”发挥得淋漓尽致。王岐山在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上曾透露出反腐新思路，即“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。2013年一年打掉17只“老虎”，以震慑贪腐高官遏制腐败势头。2013年末中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，依据文件内容可看出，这将是一份未来5年反腐的纲领性文件。

巡视制度也并非新制度，到2013年正好10年。2009年“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视工作领导小组”。巡视组走入大众视野，还是从各巡视组成批进驻地方和部门巡视开始的。2013年5月，中央第一轮巡视工作动员会上，王岐山说，中央巡视组不再是“铁帽子”，而是一次一授权。截至目前，中央巡视工作已进行第二轮巡视，巡视组共公布20个巡视单位。其中包含的地方名单有江西、湖北、安徽、山西、湖南、贵州、云南、重庆、广东、内蒙古和吉林。

环视当下，备受关注的还是全面深化改革领导小组的工作开展和成员的最终确定。十八届三中全会公报提出“五位一体”改革，意味着改革领导小组将对经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态文明制度建设等五大方面，作出决策和部署。

专家认为，只有成立一个利益超脱的机构，才能推动改革走向深入。而对于改革领导小组是否会与其它小组职能重合，专家解析说，“从全会公报来看，应是中央全面深化改革领导小组统筹协调所有与改革相关的事宜。具体的分工和合作，还需要在实践中摸索。”