深圳公务员养老并轨

■林 锵

“公考热”之所以居高不下，在于这个职业有面子、福利多、铁饭碗。但在深圳，这些“实惠”正逐步被打破。未来，公务员或都将告别财政养老。

半个多世纪以来，我国公务员与企业职工一直实行养老双轨制。双轨制问题社会诟病颇多，原因在于公务员在工作期间无需缴纳任何养老金，但退休以后却能领到比企业职工高出几倍的退休金和丧葬费。

最近一段时间，深圳市出台了公务员养老体制改革并轨方案，在公务员养老制度上取得突破，引起各界广泛关注。

养老双轨制之弊

王先生是深圳的一名委任制公务员，国内名牌大学法学专业毕业。当年，王先生的很多同学都加入律所做了律师，现在不少人在社会上小有名气。近年来，几个当年同窗邀其“下海”，他却陷入了矛盾。

“完全给过去清零很不容易，毕竟现在离开体制失去的太多。特别是养老保险，一旦离开机关，就等于从头开始。我很希望聘任制能尽快在所有公务员中推开，给我重新选择适合自己职业的勇气。”他说。

显然，如果不抓紧实施“中人”改革，未来会有更多委任制公务员辞职。很多优秀的人才渴望流动，但流动最大的瓶颈在于养老。

说来话长。早在1951年，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，将部分城镇职工的养老纳入劳动保险之中。由此，我国公务员与企业职工养老双轨制初见端倪，公务员由财政养老，企业职工则依靠劳动保险养老，并出现公务员的退休待遇远高于参加劳动保险的企业职工的现象，给国家造成很大的财政压力。

有鉴于此，国务院在1958年出台《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》，规定“国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体(以下简称企业、机关)的工人、职员实行一样的退休费标准”，但依然实行双轨制。

直至1969年，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，要求“国营企业一律停止提取劳动保险金”、“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，全国总工会积存的近4亿元社会保险总基金也悉数上缴国库，成为财政资金。自此，劳动保险失去了原先的社会统筹分配职能，企业职工养老由社会事务变为企业内部事务，而公务员仍由国家财政养老，养老双轨制依然存在。

改革开放以后，国家开始在企业中实行职工养老保险制度，但在公务员养老制度中悄然发生的一个变化是，为鼓励公务员按时离退休，从而腾出更多岗位，国家大幅提高公务员的离退休待遇。养老金双轨制得到进一步强化，并一直沿用至今。

纵观公务员与职工养老双轨制，其呈现出一种延续和强化的趋势，导致企业和机关事业单位的收入，尤其是退休后的收入差距越来越大，要求改革这种不平等现象的呼声也越来越高。

面对社会积怨，改革者们也做出了一些尝试，例如2008年国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定山西、上海、浙江、广东和重庆五省市开展试点工作。但五年过去了，改革却无实质性进展。究其原因，除了改革方案本身的设计和保障措施、推进力度存在不足之外，还在于试点方案将改革的对象确定在事业单位。事实上，作为承担绝大部分社会公共事务管理服务职能的事业单位，其人员复杂、基数庞大，大规模的改革势必引起事业单位职工的阻挠和抵制。

同样，公务员阶层也是一个既得利益团体，他们垄断着许多资源，掌握着一定的权力，对其进行“一刀切”的改革，让其统统上缴工资参加社保，让渡出部分利益，也必然引起他们的反弹。可见，改革的阻力不可谓不小。但深圳却能迈出改革的一步，这还得从其公务员制度改革的历程说起。

深圳“并轨”改革

深圳一直被誉为改革的桥头堡，其公务员制度改革也一直走在全国前列。2007年开始，深圳市率先实行聘任制公务员试点工作，经过几批聘任制公务员招聘后，2010年起，新进入深圳市行政机关的公务员一律实施聘任制。聘任制公务员与传统的委任制公务员在身份地位、履职待遇、发展机会等方面都没有区别，只是需与单位签订聘任合同，并实行合同制管理。

在实行公务员管理制度改革的同时，公务员的养老保障制度也在发生变革。对聘任制公务员实施合同管理制度以后，进出公务员队伍不再是艰难的抉择，加上聘任制公务员这个群体人数较少，因此，改革者综合考虑认为，在这部分人中实行改革阻力较小，影响范围也不会过大。于是在2010年，与新进公务员实行聘任制的同时，深圳市开始对聘任制公务员实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保障制度。按照规定，聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位上缴10%，个人上缴8%。

到2012年8月，改革向深圳市各事业单位推广。深圳市规定新进入事业单位的职员也实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保障制度，并将购买养老保险的标准调整为每月工资的21%，其中单位上缴13%，个人上缴8%。

此次改革，机关事业单位“新人”的基本养老保险、地方补充养老保险与企业员工完全并轨,实现衔接和统一，这部分资金可以转移承续，这对于打破机关和企事业单位之间的壁垒、推动人才合理流动、精简优化公务员队伍起到一定的促进作用，同时也有助于解决目前面临的养老资金缺口问题；而职业年金，则与公职人员在机关事业单位的服务年限及工作表现相挂钩，对在职期间工作表现良好的给予一定的奖励年金，对受到处分的人员则实行减少缴交份额或收回年金，这也在一定程度上对公职人员形成了激励和约束，拓展了用人单位的管理手段。

但改革尚未停止。此次改革只是向广度延伸，深圳的聘任制公务员毕竟只是少数，至少尚有4万名委任制公务员未实现养老制度“并轨”，改革仍需向纵深前进。为此，改革者采取了“老人老办法，新人新办法，中人平稳过渡”的策略（中人，即在职委任制公务员，居于公务员队伍中的核心），用增量调整来保证改革的延续性。

据介绍，目前，经过详细的测算和调研，深圳人社局已向上级部门提交了一套关于“中人”改革的完整方案，只待上级部门决策，真正实现机关、事业单位和社会之间的无障碍交流，可进可出。

对既得利益动刀

深圳的公职人员养老制度改革迈出突破性的一步，它直面饱受社会诟病的养老双轨制，体现了改革者思想的转变。

首先，打破了不公正的意识。虽然同为社会劳动者，但在我国现有制度中，企业人员需依靠自己缴纳的养老保险金来养老，公职人员则无需缴纳任何保险金就可在退休后领取高出企业人员几倍的退休金，这是一种特权和不平等意识的体现，极大地打击了参保人的信心。深圳市实行公职人员缴纳养老保险的做法正是对这种不公平意识的打破。

其次，打破权利与义务的思维定式。我国公职人员的工资收入全部来自纳税人，这是由于公职人员的工作并不直接生产价值的性质所决定的，这部分支出属于国家公共财政预算的范畴，但公职人员在享受政府提供的保障福利的同时，并不意味着可以不承担一定的义务，其仍需与其他阶层工作人员一样，成为社会保障预算体系中的一员，按照国家相关的法律法规承担缴纳养老保险金的义务。深圳市实行公职人员缴纳养老保险就是要体现权利与义务的平衡。

但总体而言，目前深圳这一改革尚不彻底，除了上文所述的“中人”还未纳入改革对象之外，还存在单位缴存比例略高（深圳市政府替公职人员缴纳的比例为月工资的22%，企业单位承担的养老保险费率为20%），而且这部分资金仍是财政支出，难免有财政养老之嫌。同时，由于采取基本养老保险与职业年金相结合的模式，使得新制度与我国现行退休制度造成的退休待遇水平差别不大，并没有切实解决饱受争议的养老双轨制下的贫富差距问题。可以说，改革对既得利益者的触动不大，实质性不公依然存在。

虽然深圳市的改革还存在着这样那样亟待完善的地方，但让新进的公职人员让渡8%的月工资，这本身也是对自身利益的一种“动刀”，有了这“第一刀”，下一步才有行动的基础和框架。在接下来的改革中，除了进一步完善新制度，如扩大改革对象、适当降低政府缴交比例、设定职业年金领取标准之外，还需要其他相应的配套措施，如公职人员工资的透明化、政府财政支出的公开化等，使财政预算制度更加规范完善，人民更好地行使财政监督权，这样才能从根本上消除政府的特权意识和利用权力自我谋利。