浅析全球治理的思想困境

作者简介：焦智玲，中国政法大学研究生院，政治与公共管理学院国际关系专业。

摘 要：随着全球化的发展，全球性问题日益加深并渗透到国际关系的各个领域。不仅如此，有关这些问题的治理也开始受到越来越多的重视。其中，以气候变化为代表的环境问题可谓是当今国际社会普遍关注的焦点。而针对温室气体排放和全球变暖等相关问题，与会各国在历次世界气候大会中都进行着激烈的博弈。在这些国家间的博弈中，充分体现了在全球问题治理过程中的思想困境。这种困境突出的表现为包括责任意识、合作意识和共存意识等全球意识的缺乏。

关键词：全球问题；全球治理；气候大会；全球意识

1987年，世界环境与发展委员会做出了名为《我们共同的未来》的重要报告。自此，“可持续发展”的概念被首次提出，人类开始了反思并改进自身发展模式的进程。1992年，可持续发展成为巴西里约热内卢地球峰会上讨论的核心议题。在这次峰会中，还确立起了由《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《21世纪议程》组成的可持续发展的框架。在全球问题危害性日益深化的当今，以可持续发展为重要理念的全球治理已经成为一种必然选择。

一、全球问题与全球治理

（一）全球问题

成立于1968年的罗马俱乐部，成为了全球问题研究的开创者和奠基人。该组织先后向世界发表了多份有关全球问题和世界发展的报告。此后，全球问题作为一个独立的、专门的研究领域被确立并逐渐受到整个世界的关注。所谓全球问题，是指一些具有全球性即关乎整个人类生存的重要问题。这些问题由于各国在社会制度和国家利益等因素中的差异性，未能被很好的应对和解决。

虽然目前的国际政治中仍不乏战争与和平、领土与资源等所谓高级政治议题的探讨，但其影响范围正在逐渐较少。与此相反，人们对经济发展、科技文化的进步、资源环境的状况等低级政治的关注度在不断上升。目前，较为典型的全球问题包括环境问题、人口问题、资源短缺、粮食危机、跨国犯罪等。这些问题将国际社会中的政治、经济、文化等各方面联系在一起，相互影响和牵制。另外，全球问题所具有全球性、全面性、相互缠结性、超意识形态性和挑战性等多个特点，使得其解决不能仅靠单一国家或地区实现，而必须通过各国的协调一致和相互合作。这在气候变化的解决中有着充分的体现，另外，气候变化作为重要的环境问题，显然已成为全球治理的重要领域。

（二）全球治理

20世纪90年代以来，国际社会对全球治理的关注日渐提高。全球治理委员会将其定义为：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。”①

全球治理的对象即是具有复杂性和国际性的全球问题。全球治理委员会认为，全球治理的主体不仅涉及政府和政府之间的关系，非政府组织、民众运动、跨国公司、学术界以及大众媒体也都是参与全球治理的重要行为体。一方面，面对全球问题的诸多新特点，单一国家已不足以解决全球性问题，其他非政府行为体的作用日益上升。就非政府组织而言，其在议题的提出、促进相关问题谈判的进行以及监督制度的执行方面都有着较大的优势。而另一方面，国家在全球治理中起着主导性作用。毕竟在全球治理的谈判中，主权国家具有很大的优势，这种优势主要体现在两方面。一方面，国家可以签订有法律效力的治理协议；另一方面，国家还可以充分发挥其实力将协议变为行动。除此之外，对于已经形成的国际机制，主权国家也能为其贯彻执行提供保障。为全球性问题的解决提供稳定的环境和深入发展的条件。因此，克服各国在参与全球治理中的思想困境，保障国家间的合作与互动，对全球问题的解决有着重要意义。

二、《京都议定书》的制定与实行

（一）《京都议定书》的制定

所谓气候变化，联合国将其定义为：“除气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”②

第一次世界气候大会于1979年召开。这次会议上首次提出了气候变化问题，该问题的危害性和严重性得到了与会各国的认可和重视。为此，国际社会提出建立国际制以促进问题的缓解。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》也于1994年正式生效。《公约》号召各个国家自愿的减排温室气体，并将气候变化问题正式上升到了政治的高度。

1995年该公约的第一次缔约方会议在德国柏林召开。到目前为止，缔约方会议共召开了19次。1997年，第三次缔约方会议在日本京都召开，为了增加对缔约国家的束缚，会上一致通过了《京都议定书》。该议定书共二十八条，规定2008～2012年为承诺期，在承诺期期间，相关缔约国要依约定进行温室气体的减排。具体目标为，以1990年的水平为准，要将温室气体的总排放量平均减少5%。③对于议定书中提到的六种温室气体，欧盟、美国和日本等相关国家表示会在不同程度上削减排放量。为了更好的促进缔约方履行义务，议定书中还制定了联会履行、排放贸易和清洁发展三种机制。这些较为灵活的机制对发达国家有着重要意义。根据规定，允许发达国家通过项目转让和购买排放许可等方式与发展中国家达成一定协议。这就将发达国家减排所要花费的成本降至了最低水平。

就《京都议定书》达成的一些成果而言，该议定书的签订可谓是国际社会应对气候变化的重要进程。其使得“共同但有区别的责任”原则落到实处，并首次为发达国家制定了2008年至2012年间量化的减排目标。这也充分的表明，在全球化日益深化的当今，以应对气候变化为代表的环境问题的解决更需要有全球性视野。

（二）《京都议定书》实行中存在的问题

《京都议定书》的通过和生效对气候问题的解决有着里程碑式的重要意义，但是另一方面，该议定书同样存在着不可否认的问题。其签订与实行在很大程度上更像是相关国家被迫做出的妥协。

《议定书》中虽然规定了发达国家承诺减排的目标，但是并未明确具体措施，承诺缺乏执行力。不仅如此，没有一个实际意义上的权威力量监督议定书的执行。这也就是说，没有一定的约束力量保障承诺的履行和措施的实施。这就充分说明了，该机制的有效性以及其目标的可实现性还有待商榷。其次，议定书中规定的三种灵活机制的提出也存在值得考究之处。这些机制为相关国家提供了逃避义务的可乘之机。相比于对机制中有关环境问题解决的关注，很多缔约国更倾向于寻找机制中有利于自身利益的潜在规定。因此，灵活的机制反而弱化了改善问题的最初目的。第三，美国政府的消极立场也是议定书实行的一个重要问题。美国在1990年的二氧化碳排放量达1300百万吨碳，占世界23%，这就意味着，美国的参与与否直接关系了温室气体的排放是否真正得到了控制。1997年，美国签署了议定书，但是并未批准。而且，美国提出批准议定书的前提是，需要以中、印为代表的发展中国家也做出减排的相关承诺。

2002年，中国和欧盟分别批准了《京都议定书》。2005年，议定书正式生效。2009年，第十五次缔约方大会哥本哈根气候大会召开。此次会议上提出了对2012年后的气候变化的应对问题，并最终就具体措施达成了一致的协议。2011年的德班气候大会上，各国就《议定书》的第二期承诺进行谈论并启动绿色气候基金。在2012年的多哈气候大会上，备受关注的《京都议定书》第二期承诺在2013年开始实施。另外，会上还制定了2020年后全球温室气体减排框架，初步描绘了全球保护气候长期安排路径。尽管几乎每一次缔约方大会都试图推动议定书的谈判和积极实行，但全球温室气体排放总量的增加，大会上各国围绕自身利益的博弈加剧的现象仍旧说明了其实行的道路困难重重。

三、全球治理的思想困境

《京都议定书》的制定充分说明了人们对当前的气候环境问题已经有了一定的危机意识，但是议定书的实际效用的有限同样说明人们在执行力度上的有限。究其根本，要克服这些“有限”的思想，就要树立起更为科学的全球意识。“就是在承认国际社会存在共同利益，人类文化现象具有共同性的基础上，以全球视野去考察、认识社会生活的历史现象的一种思维方式。”④就气候问题的治理而言，人们缺乏的全球意识主要包括责任意识、合作意识和共存意识。

（一）责任意识的缺乏

1987年的世界环境与发展委员会首次提出了“可持续发展”的概念，即在不损害未来一代需求的前提下，满足当前一代人的需求。这也就是说可持续发展要求既要实现经济发展的目的，又要有长远意识和责任意识，保护人类赖以生存的自然资源和自然环境，使后代能够实现持续发展。因此，所谓责任意识就是对未来负责，实现有预见性的发展。

然而事实上，气候问题等全球问题具有不可否认的长期性。这就意味着，气候问题在短期内或许不会对国家的政治发展有过多的影响。其所可能造成的社会危害和灾难性的结果也不一定会马上降临。相反，为应对气候问题而减缓的经济发展却在当前有着直观的体现。尤其是对参与气候谈判的政治家而言，维护本国当前经济的发展利益更为重要。不仅如此，减轻气候变化更多收益将出现在未来，而采取行动付出代价却是现在，这就更加降低了人们治理气候问题的紧迫性。

（二）合作意识的缺乏

气候治理已经超出了一国或一地区的治理能力，需要全球范围内的合作得以实现。但是在当今的无政府状态下，合作的达成与否与各国对相对收益和绝对收益的认知有着密切的联系。所谓绝对收益是指，各国展开国际合作比不合作收益更多，即带来绝对收益的增长，因此合作就更易达成。而相对收益的理论假定则与之不同。事实上，二者都是合作中的必然性因素。前者主要涉及合作中总体收益的增长，而后者涉及收益增长后的分配，没有总收益的增长就无法分配，没有分配的激励也无法增长总收益。在这种情况下，合作能否达成，在于政策制定者的主观认知和国家的总体战略偏向。

在气候变化的全球治理中，每一个国家无法平等的享受治理的成果或承担不治理的灾难。也就是说气候变暖问题对不同的国家产生的影响不同，因此国际社会对气候治理的主动性也是不同的。加上国家往往缺乏全球意识，更倾向于相对收益的获取，也即对本国经济利益的获取。追求本国利益最大化是国际社会进行国际合作和开展外交活动的终极目标，在该目标的指引下，那些不会因气候变化而受威胁的国家显然就不会对这一问题投入较多的代价。这也是在针对议定书执行的历次缔约国大会中未能取得实质性结果的原因所在。就目前的状况而言，气候治理已经不单单是一个环境问题，一些国家之所以参与其中，更多是为了达到其政治目的。从很大程度上说，欧盟积极倡导气候治理的目的，就是为了提高自身在国际社会中的地位。而另一方面，其国际社会地位的提高也是削弱美国全球领导地位的重要手段。

（三）共存意识的缺乏

正如在基欧汉和奈的著作《权利与相互依赖》一书中所述，我们生活在一个相互依赖的世界中，相互依赖已经成为时代最突出的特征之一。对于以气候问题为代表的环境问题的解决与社会经济的发展并不是对立的。不能因为前者的存在而限制后者应有的提高。相反应该将两者有效的统一起来，在不使环境遭受更大破坏的基础上，注重一些国家和地区经济贫困的现实。事实上，经济的发展对环境问题的解决也有着重要的保障性作用。这也就需要发达国家对发展中国家的现实水平给予一定的谅解和支持。在敦促其执行义务的同时维护其发展的权利。在某种程度上，这些都是关乎共存意识的强调。

在事关气候变化的全球治理中，共存意识的缺乏最常导致的是发达国家与发展中国家的分化。《京都议定书》的达成最主要的政治影响就是发达国家将利用一切手段加紧要求中国、印度、巴西等发展中大国参与全球减排，加强限排或减排力度，使发展中国家面临越来越大的国际压力。对发达国家而言，政治目标往往被至于优先地位，环境目标多只是象征性的。在减排义务上，发展中国家认为应该遵循《京都议定书》中共同但有区别的责任这一原则，而发达国家在具体实施中并不完全认同。另外，《联合国气候变化框架公约》中要求发达国家要给发展中国家已资金和技术支持，而发达国家却对此不愿承诺具体义务。发达国家这种忽视发展中国家经济和社会现状的做法，使得南北对立不断加剧。

结语：全球问题的全球性、全面性、相互缠结性、超意识形态性和挑战性，决定了其治理必须依靠世界各国、各地区的共同努力。但是全球问题解决的漫长性和困难性，又常常阻碍着国家进行全球治理的积极性。就气候变化的治理而言，仅重视一国当前经济发展的短视行为最终导致的将是全球性的灾难。各国应当坚持将责任意识、合作意识和共存意识作为行动的重要指导，唯有此，全球治理才能达成预想的目标，各国也才能获得更为长久和根本的利益。

（作者单位：中国政法大学研究生院）

参考文献

[1] 英瓦尔·卡尔松 什里达特·兰法尔主编，赵仲强 李正凌译：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995年版，第2页。

[2] 《联合国气候变化框架公约》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一条，定义。

[3] 京都议定书（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

[4] 吴雷钊：《“全球良知”——罗马俱乐部思想研究》，中国政法大学博士学位论文，2011年3月。

注解

① 英瓦尔·卡尔松 什里达特·兰法尔主编，赵仲强 李正凌译：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司，1995年版，第2页。

② 《联合国气候变化框架公约》United Nations Framework Convention on Climate Change（UNFCCC）第一条，定义。

③ 京都议定书（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change），内容参见http： //www.unfccc.de/resource/docs/convkp/kpeng.html

④ 吴雷钊：《“全球良知”——罗马俱乐部思想研究》，中国政法大学博士学位论文，2011年3月。