以国家治理法治化推进国家治理现代化

2014-08-20张琴羽

党政干部论坛 2014年6期

○ 张琴羽

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义，是我们党治国理政思想的一个重大创新。法治是治国理政的基本方式。习近平同志在讲话中反复强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”，“建设社会主义法治国家”，“建设法治中国”等。习近平同志的指示为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了根本路径和努力方向，需要我们深入学习、认真研究。

一、法治是实现国家治理现代化的基本方式

（一）“国家治理”概念体现了现代社会上下协同、多元共治的特征

党的十八届三中全会首次提出的“国家治理”概念，是对中国改革达到新阶段、新高度的全新概括，是对国家运行模式的全新探索。从“管理”到“治理”，一字之变，却有着根本差别。和自上而下的“管理”相比，“治理”是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作与协商、建立伙伴关系、达成相互认同的共同目标，以此来实现对社会公共事务的管理。就我国国情而言，国家治理就是各级党组织、各级政府机构、各企事业单位、人民团体、社会组织和广大人民群众共同参与社会公共事务的治理，以实现公共利益最大化和社会运行成本最小化。

近代以来，人类社会对国家运行模式的探索从未停息，大致经历了从“总体型国家”到“守夜人国家”，再到政府再造运动的过程，最终人们认识到，只有主动寻找国家权力、社会公益与个人权利三者之间的最大公约数，实现对国家的上下协同、共同治理，才能实现成本最低、最为有效的国家治理方式。这种治理模式以参与性、公开性、透明性、回应性和责任性等为基本特征，可以更有效维护社会秩序，增进公共利益。它不再仅以防范和消弭社会矛盾、维护社会秩序为主要任务，而是要致力于实现“社会和谐”与“社会发展”有机结合。

（二）法治是维持多元协同治理的必然选择

多元协同、共同治理的国家治理模式与法治具有天然契合性。过去的国家管理模式强调单向的线性约束和控制，自下而上权力逐级扩大，权力和义务并不总是对等，人治色彩始终存在。而推行多元协同的国家治理模式，意味着我们不仅要从思想观念上摆脱人治的残余，而且在组织制度上铲除了人治隐形存在的可能，彻底实行法治。以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚社会利益群体的共识，使不同利益主体在中华民族伟大复兴的大目标下求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。

实现国家治理现代化，党、政府、社会组织和公民的基本行为方式都必须实现法治化。在任何社会，矛盾始终都会存在，而解决矛盾的方式差别却很大。马克思曾在《六月革命》一文中指出：“不掩盖社会矛盾，不用强制的因而是人为的办法从表面上制止社会矛盾的国家形式才是最好的国家形式。”[1]就是说，走法治道路、建立法治国家，是国家治理现代化的根本出路。我们党提出推进国家治理现代化，就是要在全社会形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境，建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系和科学有效的权力制约和协调机制，让人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务。

二、法治化是国家治理体系现代化的根本原则

国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，它涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多个领域，是一整套紧密相连、相互协调的系统性工程。实现国家治理体系现代化，必须处理好一系列重要关系，诸如党的领导、人民当家作主和依法治国的关系，改革发展稳定的关系，社会各利益群体之间的关系等等。法治是治国理政的基本方式，也是处理上述问题的基本原则和基本途径。所以，推进国家治理体系现代化必须走法治化道路，形成法治为先、法律至上、依法治国理政的新局面。

（一）国家治理体系现代化必须坚持依章治党

在整个国家治理体系中，加强和改善执政党建设具有极端重要的地位。实现国家治理体系现代化首先就是要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。办好中国的事情，关键在党；而党的建设，关键在依章治党。依章治党是依法治国的前提和保障，是国家治理体系现代化的首要内容。2012年12月，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。没有规矩，不成方圆。没有党规党法，国法就很难保障。所以，党的十八大以来，一系列党内重要法规如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等陆续对外公布，充分体现了党中央依章管党、依规治党的坚定意志，也有力展示了我们党推进执政党建设和国家治理体系现代化的坚定步伐。

（二）国家治理体系现代化必须坚持依法行政

在现代国家治理体系中，法律是至高无上的，政府不应以一种凌驾于所有社会组织、经济主体之上的姿态直接介入社会经济生活。相反，政府发挥作用的范围应与自身的能力相适应，发挥作用的方式要更加灵活、多样和注重实效，并且必须兼顾个体利益与集体利益和社会公益。政府依法行政，不仅要依法改善政府治理，还要依法治理政府本身。2013年2月，习近平同志在中共中央政治局第四次集体学习时指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”受封建专制主义传统的影响，加上监督制度机制不健全，我国各级行政部门有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在，一些公职人员知法犯法、执法犯法甚至徇私枉法现象依然不少。对此，习近平同志指出：“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”所以，推进国家治理体系现代化必须坚持依法行政，加强对政府机关行政执法活动的监督，确保执法必严、违法必究。

（三）国家治理体系现代化必须落实依法改革

依法改革是依法治国、实现国家治理体系现代化的应有之义。当前，我国民众对深化改革的呼声很高，同时民众对深化改革的困惑也很多，一改革就收费、一改革就涨价、一改革就下岗的现象屡见不鲜。百姓对改革的最大困惑是改革的大方向问题，即究竟是按照谁的利益最大化逻辑确定深化改革的领域与方式。从现象上看，某些既得利益集团确实构成了对当前深化改革和社会公平的最大障碍。2014年2月，习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。”要求在全面深化改革的整个过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。我们强调深化改革要有顶层设计，这个顶层设计必须具有法理依据，也就是说重大的改革举措，必须得到法律授权，按照法律程序进行。只有这样，改革政策的推动执行才能更稳妥、更有效。

（四）国家治理体系现代化必须建立法治市场经济

在现代国家治理体系中，市场体制在不断完善，其功能地位不断提升，所以十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用。但是，单纯的市场自发秩序更倾向于形成一种符合马太效应的利益分配机制，而不会像涓滴效应所设想的那样自动实现所有人的福祉，利益驱动的直接后果往往是侵害社会公平。放眼当下，保证改革不断深入并使社会发展的成果惠及广大人民群众，已经成为党、政府和社会的基本价值共识。实现这一共识的执行者是政府，必须更好地发挥政府的作用。发挥好政府的作用，不是要回到国家包揽一切、任意干预经济社会事务的老路上去，而是要运用各项社会制度，特别是宪法、法律来约束、规范市场经济。市场经济从根本上讲就是法治经济，只有用法治的规范来约束市场经济，才能保证市场经济的运行秩序，维护市场经济的合理预期，减少市场经济的负外部效应，确保公平效率的价值导向。

（五）国家治理体系现代化必须推动各社会主体依法参与国家治理

国家治理体系现代化的最终落脚点是不断扩大人民民主。人民民主是社会主义的生命。推进国家治理体系现代化就是要根据我国宪法、法律的要求，以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛性、多层次、制度化发展，不断推进基层民主。特别重要的一点是，要广泛发动各类社会组织和公民依法参与国家治理工作。工会、共青团、妇联、工商联、学联、青联、科协、文联、记协、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用；居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；应培育壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低社会成本中的地位和作用。当然，各类社会组织和人民团体也要加强自身治理，遵守宪法、法律，接受法律监督。

三、法治能力是国家治理能力现代化的核心内容

国家治理体系现代化必须以治理能力现代化为体现。国家治理能力，是运用国家宪法、法律治理社会各方面事务的能力。国家治理事务纷繁复杂，涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等多个方面。面对纷繁复杂的社会公共事务，国家治理主体是否能够处理得当，表现出充分的及时性、回应性和有效性，这是获取民众支持、获得充足存在理由的关键。这就是国家治理能力的问题。国家治理能力也是一个体系，主要包括三个层次：制度能力，组织管理能力和公职人员胜任能力。上述三个层次的能力都与法治能力密切相关，法律本身就是制度的核心，组织管理必须依法办事，公职人员必须知法懂法，具备法律意识。所以，虽然国家治理能力的内容广泛，但法治能力始终是其核心内容。提高国家治理的法治能力，应从以下三个方面入手。

（一）提高科学立法能力，“发挥立法的引领和推动作用”

在国家法治体系中，立法发挥着引领和推动作用。实现国家治理能力现代化首先要提升立法能力，把立法质量作为衡量法治能力的重要标准。到2010年底，中国特色社会主义法律体系基本形成，我们国家和社会生活总体上实现了有法可依，这是改革开放30多年来我们在立法方面取得的重大成就。如今，我国改革进入“深水区”，新的体制性问题不断显现，迫切需要从根源上寻找问题的解决办法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担社会风险的有效形式，理应成为推动深化改革、化解社会矛盾的重要途径。改革越深入，越要强调法治。要通过提高立法能力来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。

亚里士多德指出，“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[2]。提高立法质量，立“良法”，是当前加强立法能力建设的当务之急。一是增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法。二是增强立法及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。三是增强法律的可执行性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。要顺应人民期待，立贴近百姓的可执行之法。四是增强立法系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，在立法时就考虑修改，修改时就考虑另立他法。特别是要结合重要法律的出台，同步修改或废止相关法律法规，做到各项制度相互衔接、统筹协调，切实提高立法引领和推动作用的成效。习近平同志在中央政治局第四次集体学习时指出：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”这是对我们提升立法能力提出的直接要求。

（二）提高公正司法能力，“让人民群众感受到公平正义”

“法不阿贵，绳不绕曲”。这是法治精神的真谛。法律面前人人平等，实现社会公平正义，这是我们党治国理政的一贯主张和根本追求，也是中国特色社会主义的内在要求。习近平同志指出：“法之不公，国必衰亡。”公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法不公现象，损害的不仅仅是人民群众的合法权益，更是法律的尊严和权威，是党的治国理政之根基，是人民群众对社会公平正义的信心。所以，实现国家治理能力现代化必须切实提高公正司法能力，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。为此，我们要做到：一是司法工作者要提升法律素质，用好手中的权力。司法工作者肩扛公正天平、手持正义之剑。要按十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求[3]，提高自身素质，并以切实行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。二是司法工作者要深入了解群众生活，不断改进工作方式。近平同志明确要求，司法工作者要密切联系群众，如果不懂群众语言、不了解群众疾苦、不熟知群众需求，就难以掌握正确的工作方法，难以发挥应有的作用。三是司法工作要适应科技进步、满足群众要求，尽可能做到公开透明。公开透明是实现司法公正的重要手段。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。司法工作要建立审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台，以公开促公信，倒逼法院公正司法。

（三）提高全社会知法懂法用法的能力，实现“全社会信仰法律”

古人说：“徒法不足以自行。”法国思想家卢梭也说过，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。所以，法治的根基在于公民发自内心的拥护，法治的伟力源于公民出自真诚的信仰。法律只有在现实生活中被人知、被人懂、被人用、被人信仰，它才能发挥其效力，否则只能形同具文。提高法治能力必须提高人们知法懂法用法的能力。为此，习近平同志提出要求，要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，形成守法光荣的良好氛围。首先，各级党组织和党的领导干部要以身作则，带头知法、懂法、守法、护法。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动，各级领导干部要学习法律知识，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不去行使依法不该由自己行使的权力，也不去干预依法自己不能干预的事情，不以言代法、以权压法、徇私枉法。其次，增强全体人民对法律的信任感。法律要发生作用，全社会要信仰法律。如果有很多人对法律没有信任感，认为法律解决不了问题，要找门子、托关系，要靠上访、聚众闹事等，那就说明我们的法治能力不足，我们的国家治理能力欠缺。因此，要引导人们遵守法律，让人们相信法不容情、法不阿贵，只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果。