预算绩效改革的北京探索

■朱学金

当下，财政部开始“真刀真枪”力推预算绩效改革，将“花钱问效”落到实处。公共财政预算收支中的绩效管理，在新预算法里有明确的要求，同时当前财政收支压力剧增，也要求必须确保财政资金“好钢用在刀刃上”。

在预算绩效管理改革中，北京市走在全国前列。从全国省级财政的层面来看，北京市也是第一个尝试把绩效引到事前决策中来。

2011年9月，北京市公共预算“事前绩效评估”开始试点。为了使事前绩效评估更加专业化、科学化，2013年10月，北京市又从43个项目中选择9个项目进行试点，对评估的方式和内容进行新的探索，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。

“无声的革命”

2012年，北京财政收入达到了创纪录的3314.9亿元，而市本级财政支出就达1657.8亿元。怎样把钱用在刀刃上，成为舆论的焦点。

一直以来，人们把财政看作是“分蛋糕”，但随着有限公共资源与无限公共需求之间的矛盾加深，财政逐渐改变了过去简单“分蛋糕”的角色。与此同时，预算绩效管理正在进行一场“无声的革命”。

2011年9月，北京市选择了市科委、市卫生局、市医管局三家单位试点，推行涵盖预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理。

试点部门在预算编制时，需要详细说清楚“花的钱要做什么，将取得什么效果”。为了避免试点部门填报的内容过于笼统，市财政局专门设计了一个模板——“部门支出绩效目标表”。

绩效指标分为成果指标和效果指标。成果指标通俗来说，就是钱花完之后的产出，比如盖的楼、修的路或是研究出来了创新性成果。效果指标简而言之，就是花出去的钱有什么用处。比如，红绿灯项目提高了道路通行效率、减少了事故发生率。

此外，成果指标还细化为数量、质量、进度和成本等二级指标，效果指标细化到经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度等二级指标。

试点中，3个部门658个项目，每个项目都要填表，大的项目还不止一张表。审核有三个要点：内容完整、目标设定明确具体、指标可衡量。比如笼统说提高了医疗水平，这样就太宏观了、不够细化。

光有绩效目标还不行，目标是否“靠谱”还需经过事前绩效评估。北京市财政局通过委托中介机构，邀请市人大代表、政协委员与各领域专家一道组成第三方评估组，对预算申报项目开展事前绩效评估。同时，市人大对试点单位预算执行过程和评价环节，进行全程跟踪监督。

另外，问责也是北京市预算绩效管理“制度建设”的一大亮点。2011年11月，北京市政府出台《关于推进本市预算绩效管理的意见》，北京市财政局制定了《北京市预算绩效管理办法》和《北京市预算绩效管理问责办法》两个配套办法，并制定了《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》。

其中，《北京市预算绩效管理问责办法》通过问责来强化各部门的绩效理念和支出责任意识，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。

四大突破

财政支出绩效不仅仅是对财政支出使用情况进行评价、审计、监督和控制，其根本目标是考核财政支出的效果，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量。

在预算编制之前，财政部门要对项目的资金进行评审，现在又增加了事前绩效评估。试点单位一开始常常把它们混淆，质疑与抵触也随之而来。为此，北京市就开展预算绩效评估工作，打了艰苦的一仗。

事前评估的重点是评估项目该做不该做，是解决支持与否的问题，而投资评审是解决资金支持多少的问题，也可以说是财政部门与预算单位“讨价还价”的手段。审计工作重点是检查资金的合规与合法性。事前绩效评估则关注项目管理，让资金发挥最大的效益。

就全国来看，其他地方还没有尝试去做这项改革，无处可以借鉴，而北京市在操作过程中取得了四大突破，颇具独创性。

一是专家全过程参与。北京市在开展预算绩效管理改革伊始，实行的就是第三方绩效评价。评估主体多元化是保证公共支出绩效评价有效性的基本原则，为了提高绩效评价的公信力、民主性和科学性，北京市财政局委托社会中介机构和组织，参与到市级财政支出绩效评价工作中来。

在程序上，通过项目单位和主管部门自评、现场调研评价和专家评价会综合评价等程序，采用抽样调查、现场勘察等方法，加强对反映“绩效”资料的收集和核实，扩展对资金使用利益相关者的访谈和满意度调查，最终由第三方评价机构，综合认定项目资金的评价得分及绩效等级。

为了确保第三方评价的质量，北京市加大对中介机构参与人员的培训和考核力度，实行考试制度，合格方可参与工作，从根本上扭转绩效评价“审计”倾向。运用“公开竞争机制选择中介机构、民主评价打分淘汰中介机构”的方式，避免在使用中介机构时的自由裁量。

二是预算绩效管理全覆盖。财政组织评价和部门自行评价，共同组成了北京市财政支出绩效评价体系，实现了市级预算部门的全覆盖。并且在全覆盖过程里，还涉及到“大额专项资金评价”，实现市级11项大额专项资金评价全覆盖。

三是试点推进部门整体支出综合性评价。在评价对象上逐步由项目支出绩效评价，拓展到涵盖项目支出和基本支出的部门支出综合性评价。北京市财政局要求各预算部门制定科学、合理、可操作的年度部门整体支出绩效目标，细化形成具体的项目目标和可测量指标，建立部门支出绩效报告制度，强调执行主体的责任，提高部门预算使用的透明性。

四是形成闭环式循环。为了让预算绩效管理更加符合财政资金使用的规律，北京市把事前绩效评估与事中绩效监督和事后绩效评价有效衔接，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。

破解部门利益

事前绩效评估解决了预算环节中的两个问题，并且成效已经显现。一是资金的决策环节。过去，在预算资金决策的时候，基本是政府的内部性操作，但事前绩效评估的核心，就是让纳税人参与到整个预算的决策中来.

二是资金配置环节，即预算编制。预算难编，预算难平衡。每个部门都想多分钱，每到年底预算编制时候，各个单位都为能够分到更多的钱而竞相博弈。但是，如今预算绩效评估把预算执行中，可以预见性的一些问题提早凸显出来，在预算编制之前就成功的做了把控。

要想把预算绩效评估做好，必然受到部门利益的掣肘，因此必须找到新方法，来推动预算管理革命，这是做好预算绩效管理改革的前提。

北京市首先建立人大代表、政协委员参与机制。北京市财政局邀请人大代表、政协委员参与事前绩效评估，有力地推进预算绩效管理改革进程。以前在北京市召开人民代表大会时，虽然市人大代表要审核下一年的预算草案，但实际上人大代表对项目的具体内容并不十分清楚。

为此，北京市实现了人大提出的预算全过程监督。从覆盖事后绩效评价，逐渐推广到覆盖事前绩效评估。并且每个项目的资料查阅、现场调研和专题质询，都要至少有一位市人大代表和一位政协委员在场。以便他们能对部门申报的项目预算的预期绩效，有更深层次的认识、分析和判断。在评估报告中，市人大代表和政协委员的意见单独列示，以区别于其他参与事前评估的专家。

最重要的是，每年北京市在“两会”召开前，试点部门要把整体支出的绩效目标和项目支出的绩效目标都要填报清楚，在北京市人代会期间，财政局负责把这些绩效目标上传到北京市人大专门的网站上。市人大代表可以浏览到部门的绩效目标，绩效评价结果，部门预算，以及三公经费等等，这些作为市人大代表在市人大会议期间参阅资料的一部分。

把绩效评价结果对市人大代表公开，让部门不敢随便花纳税人的钱。这对政府的预算管理起到客观监督的作用，初步实现了“阳光政府”的职能。同时，在推动预算绩效管理改革的时候还会减少一部分的部门阻力，倒逼预算部门重视资金绩效，从而推动了预算管理革命。