法制办：“老”机构的“新”职能

■本刊记者 夏自钊

如果说违法行政是“火星”，法制办就是一个防患于未然的角色，而不是等火势大了去做消防队员。

“法制办就像耳朵一样，在有些重视法治的地方，耳朵发挥了很大的作用，很敏锐，在有些地方就变成聋子的耳朵了。”一位基层法制工作人员对记者打了一个形象的比喻。

对于公众来说，法制办是一个陌生和“低调”的部门，或许那些有过行政复议和行政诉讼经历的人，才清楚这个机构的具体职责。

然而，在政府的行政架构中，法制办的职能定位非常关键。“加强和改进政府立法制度建设，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”，这是十八届四中全会《决定》中关于政府立法极有分量的一句话，其潜台词是，在政府立法中，法制办在一些重要立法领域将代替部门发挥主导作用。法治政府建设进程中的里程碑式文件——10年前国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》确立的八个方面35项工作中，由各级政府法制机构承担的工作任务，竟涉及七个方面22项。

为何法制办会被赋予如此多的职责？却又为何长期以来给人一种陌生和低调的印象？

一个机构的来龙去脉

“法制办和很多部门不同，在职能定位上，没有什么自身的所谓部门利益，其基本职能就是为政府及其各个部门服务，很有限的与自身职能有关的立法行为，目的也是代表政府更加有效地行使某些重要职能，所以能够站在更加公平公正客观的角度。”长期从事政府法制工作的安徽省政府法制办依法行政指导处处长焦凤君深有感触地说。

话说从头，作为一个机构，法制办经历了怎样的变迁？改革开放以来，国务院先后成立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心，1986年两个机构合并重新成立国务院法制局，作为国务院直属机构；1998年3月，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。

在地方政府层面，上世纪80年代以来，省级政府纷纷参照国务院体制成立了经济法规研究中心以及政府办公厅法规处，并陆续合并重组为政府法制局或政府法制办公室。1990年，《行政诉讼法》颁布，各地法制机构进一步健全或提高了原有机构的规格。同年发布的《行政复议条例》明确法制办为专门的复议机构，在组织上为政府法制工作的顺利开展提供了保证，各地市、县政府法制机构也随之全面成立。

“地方政府和部门普遍担心民告官影响其权威和声誉，因而对待行政诉讼是不敢轻慢的，希望从比较专业的法制办获得人员和法律技术上的支持。行政复议其实也存在着类似原理，而且在行政复议中政府还需要营造‘不官官相卫’、‘不护短’的公正氛围，法制办比较独立，也没有什么部门利益，比较适宜充当这一角色。”有学者分析认为，行政案件的处理为法制办提供了组织和人员上的持续性保障。

法制办在身份上也经历了一个变迁过程，起初定位为国务院以及各级政府的办事机构，即它属于政府的内部机构，附设于政府之中，协助领导处理行政事务，不能对外发布命令和指示，不能对公民和社会组织进行公共行政管理。

但随着形势的发展，法制办除了发挥既有的参谋、助手和顾问作用外，它所从事的制定、组织实施立法计划，具体协调指导依法行政工作，监督检查法律法规执行情况，负责行政复议、行政应诉等多方面的任务和职责，已经涉及到诸多方面的行政管理职能和行政权限，而且法制办在行使这些职能时处于独立地位而非依附于某个行政机关之下。因而，市级以上政府法制办的定位大部分定性为政府的直属机构，这也宣告了各级法制办是地方政府法制方面的工作主体，是一个相对综合性职能部门。

回顾这一段变迁史，与市场经济相适应的政府治理模式的转变，是法制办从虚到实的根本前提。市场天然的需要依法行政的政府，而法制办则是行政体系内部的“护法”力量。

“利益过滤者”

如果用一句话来概括法制办的职责，法制办就是为各级政府的政策输出“把守”法律属性的出口。从地方各级政府的法制办身上可以衡量出各级政府的法治水平，从他们的工作产品中，可以评判各级政府在依法行政上达到一个什么样的水平。

“如果说违法行政是‘火星’，法制办就是一个防患于未然的角色，而不是等火势大了去做消防队员。法制办还要变成一个法制宣传员，进而成为一个法治观念的培育者，做一个驾驶员的教练，而不是自己去驾车。”安徽大学法学院教授陈宏光这样看待法制办的角色。

尽量从行政体系内祛除部门利益，是法制办的另一项核心职责。“一些部门想通过立法解决机构、编制、财政经费等问题，而要求获得更多编制、财政、行政许可往往是审查中排雷的重点。”一位法制办工作人员告诉记者。

当前绝大多数法规规章是由政府各部门起草的，其局限之处在于起草部门容易站在本部门立场来考虑问题，会过多的关注行政管理的便利和效率，容易将行政思维带进法律规范条款，甚至以行政惯例、特殊做法来搞例外，造成部门利益法制化倾向。

除了由立法机关对草案进行审议修改外，还需要在行政体系内部通过一个相对独立的、中立的机制来缓冲和淡化这些倾向。“法制办和具体制定游戏规则的各个政府部门之间没有利益相关性，在考虑问题时有较为独立的立场，而且在长期的立法服务过程中塑造了自身的部门风格和政策逻辑，在政府体制内最适合承担这一把关职能的。”陈宏光告诉《决策》。

法制办获得对政府规范性文件的事前审查权，并不意味着职权扩张和地位上升，其价值在于推动公共政策法治化和降低政策风险。

“规范性文件一方面发挥着弥补法律法规过于原则、抽象的作用，另一方面也发挥着行政试验和创新的功能，如果出了问题，对社会的冲击和影响是极为巨大的，所激化的矛盾也远比单个具体行政行为不当要强烈得多，对政府形象和权威的损害是极为巨大的，这就是政策风险。”有学者分析认为，法制办的工作使规范性文件不至于成为断线的风筝，脱离法律的控制。

从法制办的角度看，开展对规范性文件的审查，虽然不足以制约行政权力的扩张和自利，却是一种主动纠错，是对公权力的产物进行额外的过滤和检视。

一颗活棋子

在地方政府法治活动的大棋盘中，法制办是一颗活棋子，它游走于很多层面和环节，在多方面都可以有所作为。在建设法治政府的大趋势下，各级法制办的作用非常值得期待。

和所有的政府事务一样，推进依法行政同样要有组织、有抓手、有标准、有落实。合肥市政府法制办副主任吴昌文告诉《决策》：“建设法治政府需要一个专业的、专门的机构进行统筹谋划，否则依法行政将停留在书面上、口号中，而这个机构非政府法制机构莫属。”

另一方面，多年来，依法行政工作一直停留在“推”的过程，监督的措施和手段不多，“有必要加强政府法制机构对依法行政的监督指导，赋予其刚性监督力。同时发挥考评引领作用，大幅度提高依法行政在政府目标考核中的比重，大幅度提高依法行政能力在考核干部政绩中的权重。”吴昌文分析说。

在十八届四中全会《决定》中，还提出了政府法制机构的一个重大转变，即政府法律顾问是以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加。省、市、县三级法制办工作人员普遍认为：“这个转变，为法制办进一步发挥作用奠定了制度基础。”

同时，法制办还要做社会公众的法律顾问。四中全会决定强调要加强立法的解释工作，“徒法不足以自行”，法律法规必须为大多数公众所了解，才能被“激活”。为什么会立这样的法？为什么要出台这样的法规？对哪些人群有影响？法制办下一步要做的一项工作就是回答这些问题。

“经常还会遇到这种情况，同样的条文，不同的人有不同的解释，不同的律师有不同的理解和想法，要让当事人和执法人员都能搞清楚，有一个统一的理解和认识，权威的解释很重要，所以下一步还要加强‘释法’工作。”焦凤君从另一个角度诠释了释法的必要性。

此外，有学者分析认为，现在各级地方政府推行的行政管理体制和社会管理方式创新、执法体制调整，涉及到多重法治话题，法制办不能作为旁观者，而应主动介入。可以预见，随着依法治国的推进，法制办这颗“活棋子”将越来越活跃。

法治政府的根基在县域，据本刊记者调查，目前县级政府的法制机构极为薄弱，越是需要法治的基层，法制机构力量越薄弱。这种现状急需扭转，否则地方法治政府建设将会根基不牢。

沙基何能建高楼？

县级法制办首当其冲的一个问题，是机构设置偏低和人员编制严重不足。

据本刊记者调查，合肥、马鞍山和亳州三市下辖十多个县的法制办均挂在政府办，除长丰县外，都没有内设机构，而自身却成为了政府办的内设机构，比其他政府部门低半级，甚至还有个别低一级，致使法制机构在履行职责时，统筹协调、组织推动能力明显不足，普遍存在“小马拉大车”现象。

人员编制严重不足到何种程度？仍以合肥、马鞍山、亳州三市下辖县为例，法制办平均只有3人，专职人员平均不到1名，有的要给领导当秘书，有的要在办公室兼职。据了解，还有不少县法制办只有2人，1人还要服务县长，有些县3个人全是兼职。

“事情太多了，法制办因为和政府办合署办公，机构不独立、编制不独立、经费保障也不独立，你问我法制办有几个编制，我们是混编，没有单独编。”张文军告诉《决策》。

本刊调查发现，这在县级法制办是普遍情况，皖北某县法制办只有主任1人，按照规定，该县不具备开展行政复议的条件，如果开展了，就是违法办案。因为按照《行政复议条例》，行政复议案件应有2人以上办理。

人员素质偏低和积极性不高是基层法制办的又一个短腿。合肥市法制办不久前对县区法制机构做了一个调查，法制办人员中多数从其他行政岗位转岗而来，缺少法律专业背景，难以应对日常工作。另外，一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，致使工作人员积极性不高，工作效率和质量较低。个别县区忽视法制工作人员职业特点，对法制工作人员准入要求不严，有无专业素养人员均可进入，有的甚至作为临时性、过渡性安排，再加上缺少业务培训，人员业务水平良莠不齐，法制工作难以创新突破。

“有些领导把法制机构当作‘新华字典’和工具书，普遍存在‘说起来重要、忙起来次要、工作起来不要’的现象。这些领导担心法制工作人员只会按法律条文办事，缺乏灵活性，不愿让法制工作人员参与重大决策。”吴昌文告诉《决策》。

面对多重困难，基层法制办还承担着很多额外的工作，已经不堪重负。据安徽省法制办对基层法制机构的一份调查，法制办承担着大量繁重的任务，从事文件制定、行政复议和执法监督等各方面工作的人员都是满负荷运转，还要完成领导交办的职责之外的大量工作。政府一些难以处理的工作也是交由法制部门解决，如征迁、招商引资、突发事件、信访处理等，法制办人员成了“救火队员”，但法制机构自身建设问题却长期得不到解决。

记者从有关方面了解到，针对这种情况，安徽省政府将出台新的文件，建议县区法制办不少于5人，乡镇要保证专职法制专员。更大的推动在顶层设计，十八届四中全会提出，探索赋予设区的市立法权，安徽省将以这个为契机，推动基层法制办建设。

焦凤君告诉《决策》：“设区的市逐步被授予立法权，但如果政府法制机构跟不上，怎么保证立法质量？如果某市申请要立法权，前提可能会是机构和编制都要达到一定标准。不是说要以此扩大队伍，增加人员，而是你达不到一定标准，工作无法开展，立法不是儿戏，影响面大而深远，必须保证质量，没有高质量和一定数量的人员作保证，‘良法’是立不出来的。”

由此可见，在自上而下的推动和法制办自身主动作为的合力下，基层法制办薄弱的现状，将得到一定程度的改善。