公共资源交易法治化的“合肥样本”

■本刊记者 王运宝

合肥在全国首创为公共资源交易立法，填补了国内该领域的地方立法空白，更加凸显出规范化、法律化的样本价值。

10月27日，一个公共资源交易领域的重磅消息，在全国的公共资源交易市场和专家领域，激起层层波澜：安徽将取消省本级交易平台，依托合肥、省市共建安徽合肥公共资源交易中心。这对安徽省、合肥市来说，都将是一次涉及面广泛的重大改革。

时光荏苒，“合肥版”公共资源交易经过8年时间的积累，形成了一整套制度化、规范化、法治化的体系。十八届四中全会提出的“推进政府事权规范化、法律化”，“深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法”，“强化对行政权力的制约和监督”等，都能在合肥的实践中找到鲜活案例。

那么，合肥模式的密码在哪里？合肥市公共资源交易监督管理局局长李宏卓概括说：“关键的精髓有两条，一是建立一套刚性的、人为因素无法干扰的基本工作规则；二是通过一系列制度创新，确保规则的操作是严格、公正、公开、透明的。”

让权力退出，靠制度运行

12月25日，合肥公共资源交易新模式将迎来创建8周年纪念日。8年前的2006年，是合肥创新的起点。

在当时合肥大建设的密集鼓点声中，合肥以壮士断腕和商鞅变法的气魄，发布《关于建立合肥招投标统一市场进一步加强和规范招投标管理工作的意见》（合发[2006]20号）。按照新的制度设计，在市级层面，成立合肥市招投标市场管理委员会，作为全市招投标和公共资源交易的领导机构，负责研究制定政策，出台改革措施。这相当于是合肥公共资源交易的“顶层设计”。

在招管委领导下，设立负责日常工作的合肥市招投标监督管理办公室，2011年3月，正式改名为合肥市招投标监督管理局，主要负责监管工作。在监管方式上，实行集中委托执法改革，将原先隶属建设、财政、工商等7个不同部门涉及招投标业务的114项执法权，集中委托给合肥市招管局统一实施，将“七个大盖帽合并成一顶大盖帽”，在国内率先实现了集中委托执法。

作为管理体制创新的核心环节，2007年3月1日，合肥市政府颁布《合肥市招标投标监督管理办法》，将全市建设工程交易、土地交易、产权交易、政府采购交易从原主管部门剥离出来，建立集多方面交易功能于一体的合肥招标投标中心。

这个创新突破了公共资源配置过程中条块分割、封闭运行的传统模式，建立起“统一进场、管办分离、规则主导、全程兼管”的运作机制，有效推进了公共资源配置的市场化运作。另一方面，明确了交易规则，即建设工程和政府采购实行有效最低价中标，产权交易和土地拍卖实行有效最高价中标。2013年5月，上述创新的主要内容更进一步以地方法规的形式予以确立。

2013年12月25日，合肥又在国内率先建立公共资源交易市场执法监察支队。为此，安徽省法制办在国家行政执法资格门类目录中，专门增设了“招投标综合执法”门类，通过培训和执法资格考试，为支队工作人员颁发行政执法证，实现了专业执法。这项制度创新，使公共资源交易逐步实现从单部门执法向跨区域、全系统、多部门联合执法监管转变，向标前、标中、标后监管并重转变，向事前预防、事中纠正、事后惩戒相结合转变。李宏卓告诉《决策》：“合肥建立了从项目立项到进场交易，再到项目实施，乃至验收全过程严格管理的工作模式，而且各阶段都有明确的责任主体，形成成果衔接、相互配合的工作机制。”

经过这一系列制度再造，合肥确定了“一委一局一中心”的组织架构，构建起“决策、监管、操作”三分离的管理新模式。从而实现了招投标和公共资源交易监管由各相关部门的“体内”转移到了“体外”，由部门自己“兼管”转变为政府专职部门的“专管”，在根本上处理好了“裁判员”与“运动员”的关系。

这也是一种“权力配置科学化、权力运行规范化、监督制约常态化”的成功实践，是真正“让权力推出，靠制度运行”的管理创新。

为篱笆墙罩上防护网

截至2014年10月，合肥公共资源交易中心累计完成各类项目28765个，交易总额5845亿元，节约和增值资金1768亿元，在取得显著经济效益的同时，却没有一名干部因招投标“落马”。对合肥创造的“零腐败”，中央部委、省市领导、招投标行业协会负责人和公共资源交易领域研究专家，一致表现出极大的兴趣。

从全国来看，招投标和公共资源交易领域普遍存在一种“常见病”和“多发病”：重大工程招投标中的腐败，一直是廉政建设中的老大难问题，也严重影响着政府的公信力，更是商业贿赂的重灾区，往往出现“一栋大楼盖起来，一批干部倒下去”的现象。

究其深层次原因，是人为因素干扰交易过程，每个部门各自负责，自由裁量权过大。这种分散交易、同体监督的方式，容易造成监管缺位。

为把人为因素减少到最小，合肥在技术层面上全程电子化，把“人治”让渡给“机器”。

进入合肥公共资源交易中心网站，就像进入一个“信息大超市”，这是外界对合肥公共资源交易的共同印象。2009年3月4日，新网站改版，2013年3月5日，点击量突破1亿人次；截至到2014年12月，点击量突破2.04亿人次，访问人次爆发式增长。李宏卓介绍说，合肥实现了公共资源交易活动的信息发布、报名、业务受理、开评标、支付、答疑和监控等高科技信息化工作方式，迈入全程电子化。

以信息化建设引领交易，概括起来说就是“以科技管人、以制度管事”，尽可能减少人为因素，直至归零，可以使阳光操作成为常态。李宏卓介绍了一个运用电子化手段除掉风险点的案例。在投标过程中，总会有人千方百计打听其他投标人的信息，如果相互知道后，围标、串标等不正当交易行为就会产生，很容易造成交易的无效和发生腐败。怎样解决这个痼疾？合肥公共资源交易监督管理局通过网上业务受理、员工分段负责等一系列手段，确保交易中心的操作人员在开标前无法掌握投标人的信息。同时还与合作银行研究开发出了保证金管理系统，通过设置虚拟电子账号，有效解决了投标人信息在银行转账环节泄密的问题。这样可以有效防止围标、串标等违规行为的发生，最大限度减少交易过程中的人为干预，提高了交易的安全性、保密性和高效性。

电子化被视为公共资源交易领域的一场革命，用一个形象的比喻来形容，就是建立起一座“无菌室”，把交易过程都装进去，在公开透明的环境下同台竞技，可以最大限度防止暗箱操作的空间。

但电子化只是技术层面的一道防线。在全程电子化的背后，合肥还建立起一套环环相扣的制度化链条。据统计，从交易过程、交易监督、平台建设三个方面，合肥已经建立和完善各项制度规章100多项。从制度运行的各个要素看，在市级法规、部门规章、内部管理三个层面，健全了相互支撑的制度化体系。

制度化的同时，合肥还建立起了体内、体外和社会化的立体监督体系，充分保障了交易的有效实施。

体内监督源自合肥公共资源交易的流程再造。在“一委一局一中心”组织架构中，监督管理局对交易中心专业监管，实行业务分段操作和工作流程防控，进一步强化标前、标中、标后的全流程规范化管理。

体外监管同步展开。2012年7月，合肥市检察院进驻招投标市场监察室挂牌，检察院的固定人员长期驻扎交易中心。再由合肥市监察局牵头，会同合肥市公管局等9部门，建立联合监督机制。

与体内、体外监督同时推进的，是社会化监督。从人大代表、政协委员和社会民众中聘请“大众评委”，对公共资源交易进行实时、现场监督。让群众直接参与监督，是合肥的一项创举，其做法类似于司法实践中的“人民陪审员”制度。

可以说，通过技术、制度、监督相互作用，在扎好篱笆墙的同时，再罩上一层防护网，防止有人钻风险点的空子，从而在源头上铲除腐败滋生的土壤，最大限度地遏制权力寻租，真正实现“招标人放心、中标人满意、未中标人服气”。

由此可见，合肥在公共资源交易上的创新，是以操作技术的改变触发制度变革，从技术层面完善走到体制机制创新，最大程度减少制度漏洞，从而创建起“不找市长找市场、不找关系找平台、不找人情找网络”的新模式。

法治化引领转型升级

“实践证明行之有效的，要及时上升为法律”，十八届四中全会对立法和改革决策相衔接提出明确要求，合肥公共资源交易称得上是立法的标本。

2012年12月27日，合肥市第十四届人大常委会第38次会议通过《合肥市公共资源交易管理条例》；2013年3月27日，安徽省第十二届人大常委会批准该《条例》，5月1日正式实施。这在全国属于首创，填补了国内公共资源交易的地方立法空白。由于公共资源交易立法的独特性和创新性，合肥的法治化创举，立即引来全国招投标和公共资源交易领域的极大关注。

李宏卓告诉《决策》：“为公共资源交易立法，不仅是合肥在制度化、法制化上的一个创新，更是合肥公共资源交易的又一次成功的转型升级。”梳理合肥公共资源交易的发展历程可以发现，2006年开始，合肥市公共资源交易通过体制改革，组建统一的操作平台和监管机构，是第一次升级；以2013年5月1日《合肥市公共资源交易管理条例》正式颁布实施为标志，实现了第二次升级。

同样是在2013年，合肥市公共资源交易总额和成交额，双双跨入“千亿元”时代，标志着合肥进入公共资源交易的新时期。未来要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，合肥公共资源交易的新一轮转型升级，帷幕已经徐徐拉开。

法治化引领，是转型升级的核心，这正切合建设法治政府、依法行政的新趋势。合肥的法治化探索，必将为全国的公共资源交易提供一个可供参考的样本。

因为从国家层面来看，关于公共资源交易的法律法规不仅一直存在交叉问题，而且与各地“十一五”以来的改革实践存在不符合的滞后情况，所以急需建立起全国统一完善的法律体系，才能保障公共资源交易沿着有序、清廉、高效的方向发展。

与法制化相对应的是标准化建设。经过持续探索，合肥已建立了项目操作、运行模式、服务规范、指令评价、考核监督、电子政务、形象标识、日常管理等八个方面的标准化体系。2014年1月，合肥公共资源交易中心成为3个国家级服务业标准化试点单位之一。

制度化、法治化、标准化的公共资源交易，对市场主体产生强大的磁场吸引力。2014年10月，合肥公共资源交易平台再次迎来大拓展，安徽取消了省本级交易平台，省市共建安徽合肥公共资源交易中心。10月27日，安徽省政府第36次常务会议通过《安徽省公共资源交易监督管理办法》，自2015年1月1日起施行。根据新的监管办法，将实行综合管理与行业监督相结合、监督与交易经办相分离的监管体制，统一制度规则，统一平台交易，统一服务标准，统一信息公开。

为尽快落实“四统一”，合肥正在与安徽省财政厅、发改委等部门积极对接，明确行业监督与综合管理的操作流程。目前，与财政厅的合作已经形成一套规范，将会成为一个好的模板。

耸立在合肥滨湖新区的合肥要素大市场，即将迎来合肥公共资源交易场所的进驻。以此为新起点，在建设法治政府、推进依法行政的宏观背景下，合肥模式必将更加凸显出制度化、法治化的样本价值。

（感谢程炎对本文采访的协助）