推进福建农业转移人口市民化的经济学分析

陈孝文

(中共泉州市委党校 经济学教研室，福建 泉州 362000)

推进福建农业转移人口市民化的经济学分析

陈孝文

(中共泉州市委党校 经济学教研室，福建 泉州 362000)

有序推进农业转移人口市民化是经济与社会发展的必然要求。在加快转变发展方式、积极稳妥推进城镇化和统筹城乡发展的影响下，福建省持续推进农业转移人口市民化。从农业转移人口个人来看，农业转移人口市民化的决策可以视为一种投资行为，其考虑迁移城市至市民化与否的经济动因是进行成本收益因素分析，包括直接成本、机会成本、心理成本及收入收益、教育收益、医疗收益、文化收益。作为公共政府应该制定措施，降低市民化总成本，积极推进农业转移人口市民化进程,要以强制性制度创新，构建促进农业转移人口市民化的政策体系。

福建；农业转移人口；成本；收益

党的十八届三中全会提出要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。2014年中央“一号文件”也明确指出“加快推动转移人口市民化”。 因此，必须按照中央经济工作会议的要求“把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。

一、加快福建农业转移人口市民化的意义

农业转移人口市民化是农业转移人口转变为市民的过程，也即变农民为市民的过程。具体指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程[1]。充分认识加快农业转移人口市民化对于促进福建统筹城乡发展、新农村建设、城镇化健康发展、社会长治久安具有重要意义。

(一)加快转变发展方式的重要途径

2013年初，福建有农村常住人口1 514万人，人均耕地仅0.0036公顷，不到全国人均土地面积的一半,具有人口众多、人均农业资源稀少、资源环境压力大等特点。随着工业化的发展，福建发展农业必须转变经济发展方式走现代农业发展的道路，转移富余的农业剩余人口，节约集约利用土地资源，实现现代农业规模化生产、产业化发展。通过将农业转移人口的职业、身份、心理、生活方式等转变，实现农村人口转为城市居民，进而引导农村人口和产业向中心镇中心村集聚，全面提升农村公共服务设施共享水平。同时，逐步把符合落户条件的农业转移人口转为市民，解决好农业转移人口在城镇的住房、医疗、孩子上学问题，扩大在城镇消费，开拓农村市场，扩大农村消费和服务，能极大推动经济由投资拉动为主向投资消费拉动。

(二)加快推进城镇化进程的必然要求

至2015年，福建城镇化率要实现超过62.5%[2]的目标，大量的农业转移人口虽然被统计为城镇常住人口，但相当一部分没有稳定的就业收入和固定居所，且没有享受城镇的基本公共服务和社会保障，也难以得到与城镇居民同等的权益，成为被边缘化的“半市民”。吸纳农业转移人口在城镇落户是城镇化的重要任务，积极推进农业转移人口市民化就是要把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，有序推进符合条件的农业转移人口融入城镇生活，享有与当地城镇居民同等待遇，促进城镇人口集聚，提高城镇公共服务水平、提升城镇承载力、辐射力、吸引力，加快形成城乡一体的经济社会发展格局，有效形成海峡西岸经济区增长极。

(三)加快统筹城乡发展的重要内容

我国已经整体进入以工促农、以城带乡的发展阶段，促进农业转移人口转变为城市居民，能减少农村人口，提高农民人均资源占有率，促进城市资源要素向农村延伸，改善城乡资源配置，也为实现以工促农、以城带乡提供有效通道，加快社会主义新农村建设进程。通过促进农业转移人口转变为城市居民，解决好农业转移人口市民化的住房、就业、教育和社会保障等问题，并增加留在农村的农民农业收入水平和生活质量，使农业转移人口市民化后能够享受到和原城市居民一样的公共服务，并保障剩余的农村居民在农村的各种平等权益，促进现代农业和农村公共事业发展，是力求发展和繁荣农村经济，消除城乡二元体制，统筹城乡发展的重要内容。

二、影响福建农业转移人口市民化的成本收益分析

在农业转移人口市民化过程中，假设每一个农业转移人口都是理性人，在市场经济条件下进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计。从农业转移人口个人来看，农业转移人口市民化的决策可以视为一种投资行为，其考虑迁移城市至市民化与否的经济动因是进行成本—收益分析，他们在不确定的条件下，在对成本收益比较基础上，追求经济利益最大化，以便做出收益最大化的投资行为。基于这种假设，我们把对农业转移人口市民化的决策行为作成本—收益分析。

(一)成本因素

农业转移人口市民化的制约因素多，成本高，难以短期永久性迁入。在长期内，除了直接成本，包括住房成本、生活和交通成本等比农村高的费用，还有机会成本，即在农村从事农业劳动获得的农业收入。同时，他们还要承担比农村生活更高的心理成本，因市民化后城市里缺少流出地的农村土地及亲戚朋友的保障，又缺少农村的社会保障体系和社区组织等的基本保障，失业风险较高，还要面对城市人的歧视。用公式表述农业转移人口市民化的成本为：

C=C1+C2+C3

其中，C为农业转移人口市民化的总成本，C1、C2、C3分别为市民化的直接成本、机会成本和心理成本。在市民化过程中，机会成本(C2)则是农业转移人口在农村从事农业生产所获得的收入。

1.直接成本(C1)

住有所居是农业转移人口市民化的重要生活保障，除了在公共服务方面享受同等待遇外，必须让农业转移人口安居、定居下来，而解决住房问题则是农业转移人口市民化的重要直观感受。大多数农业转移人口由于在城市中就业稳定差、收入水平低，难以购买商品房定居。当前农业转移人口的收入水平决定了只有一部分农村家庭具备购房能力，而大多数人居住在工厂提供的宿舍里。2012年福建城镇居民家庭平均每人住房建筑面积是38.2平方米，平均每平方米商品房销售价格8 646元[3]。城镇居民人均居住消费支出1 754元，而农村居民人均居住消费支出1 166元，相差588元。可见，单住房成本就使农业转移人口承担举家定居城市或城镇的生活成本压力大。

2.机会成本(C2)

2013年，福建农民人均纯收入11 184.2元，其中，家庭经营纯收入4 890.5元，占43.7%[4]。人均工资性收入5 193.9元，同比增长16.1%，成为农民收入最主要的组成部分。在市民化过程中，若农业转移人口无法回到农村继续从事农业生产劳动，就会产生机会成本，其成本是从事农业生产的收入。在农业劳动力手中的耕地有限且无法流动的情况下，家庭经营纯收入这部分无法获得，此时耕地承担的功能更多地体现为保障功能。农业转移人口在城市如可预期就业，且可以获得更高预期收入，那么其净收益现值将更大，他们承担的机会成本就会变小，更容易促使农业转移人口市民化。

3.心理成本(C3)

由于城乡二元体制，农村公共保障制度等存在的缺失，且农业转移人口自身的文化技术素质和自我发展能力较低，市民化时除了出于经济考量，还存在非经济因素考虑。农业转移人口市民化过程中虽然预期经济收入收益显性增加，但由于城市福利收益覆盖面小，短期提升微乎其微，农业转移人口无法享受，且其他收益隐性，不直接带来货币收入，他们预期获得更高收益的可能性较小，甚至为负。同时，长期生活在农村传统文化环境中的农业转移人口对进入城镇工作、生活后，生活方式、思想观念、价值取向、角色转换等方面也难短期适应，因此，影响着他们做出市民化的决策。

(二)收益因素

在福建农业发展从传统农业向现代农业转变的过程中，农业转移人口向城市的流动与生产和消费决策是密不可分的，在做出城乡流动决策的过程中，每一个农业转移人口都是以个人或家庭利益最大化做出城乡合理流动方向决策的，这是一种预先作出的计划方案，是在理性对比经济成本与收入收益基础上，做出利益最大化的选择。用公式表述农业转移人口市民化的收益为：

S=S1+S2+S3

1.收入收益(S1)

一般地，城乡差别越大，市民化的动力也就越大。如果城市质量不高或者城乡差别较小，市民化的意愿也就小。而城乡收入差异是城乡差别的主要表现，追求非农收入是农业转移人口市民化的重要目的[5]。从表1可看出，2013年，福建城镇居民与农民人均可支配收入绝对额差额是19 632.2元，比例是2.76∶1，两者的收入差距较大，正是这种收入差距，极大刺激着农业转移人口市民化进程。因此通过高质量就业实现高收入收益，既是农业转移人口追求幸福生活的共同愿望，也是当前实施就业优先战略和实现包容性就业增长并协调持续发展的内在要求。

表1 福建城乡居民家庭人均收入

2.教育收益(S2)

教育难的问题是农业转移人口的一大焦虑，在“不输在起跑线”等教育观念影响下，为了下一代的教育考虑，农业转移人口市民化的意愿强烈。从2008年福建省第二次全国农业普查主要数据公报显示，11.7%的乡镇有职业技术学校，82.5%的村在3公里范围内有小学，62.3%的村在5公里范围内有中学[6]。可见，由于城乡教育发展不均衡，农村学生受教育机会遭受不公平待遇，短期内难以改变农村教育面貌。各种教育资源、教育机会分配更多集中趋向城市或向城镇倾斜，示范校、实验校、文明校、先进校、达标校更多集中在城镇；教育激励举措、教育氛围营造向城镇倾斜，特级教师、教学名师也更多集中在市区[7]，通过市民化道路使农业转移人口子女享受更高质量教育，是农业转移人口心中改变阶层固化的一种途径。

3.医疗收益(S3)

由于城乡二元结构，农村与城市医疗保障方面存在明显差异。由于医疗保障水平不同，在2013年福建城乡用药范围和诊疗目录中，城镇居民医保用药品种达2 586种，而新农合目录药品1 883种[8]；在如报销比例方面，城镇居民和农村居民在医保政策范围内统筹基金最高支付限额分别为16.8万元、10万元[9]。此外，尽管近年农村基层医疗设施配备及更新加快，但由于医护人员知识及经验相对缺乏，农业转移人口在农村中享受到的医疗服务保障水平层次较低，公共卫生保障的幸福指数不高。随着近年生活水平的提高，农业转移人口收入的增加及自我健康意识的增强，追求更高基本医疗保障的需求驱动着农业转移人口向市民化的转变。

4.文化收益(S4)

在农村中，政府的文化供给总体未能满足农村居民的真实文化需求，传统文化活动对于新一代的农业转移人口相对缺乏吸引力。在一边受传统价值观念的制约，一边受多媒体、网络通讯等设施影响，农业转移人口羡慕与渴望城市的文化生活。近年，福建各级政府大力实施发展文化产业，注重惠民工程。着力建设基层乡镇综合文化站、图书馆、体育馆和影剧院等休闲娱乐场所，但总体而言，公共文化设施依然主要集中在城市。2012年末，福建省文化系统共有艺术表演团体90个，共有公共图书馆86个，文化馆95个，博物馆96个[10]，这些在城市或城镇居多。因此，多样的城市文化生活吸引着新一代的农业转移人口。

三、推进福建农业转移人口市民化的对策建议

对农业转移人口市民化的成本收益分析显示，影响市民化成本更多的主要是住房成本以及政府设置的由村到城流动的各种需要缴纳的费用等直接成本，以及在城市生存中的各种消费费用，影响市民化收益的主要是城市劳动力市场的就业工资等收入因素及城市的各项公共福利制度安排。因此，作为公共政府应该制定措施，降低市民化总成本(C)，增加市民化总收益(S)，使得S>C。积极推进农业转移人口市民化进程，要以强制性制度创新，构建促进农业转移人口市民化的政策体系，提高地方政府推进农业转移人口市民化的积极性。

(一)落实户籍管理制度改革

在推进农业转移人口进“城”中，首要解决的农业转移人口的户籍问题，改革户籍制度，及时解决符合条件的农业转移人口落户问题。落实鼓励在县(市、区)政府驻地和其他建制镇实行“两个合法稳定”——以居民合法稳定职业、合法稳定住所为基本依据的户口迁移政策。2013年7月，福建出台有序推进农业转移人口市民化的九条措施，其中包括放宽落户条件，但因无跟进相关实施细则办法，基层单位无法执行具体政策。要通过创新流动人口服务管理体制机制，实行无条件的流动人口居住证制度，为暂不具备城镇落户条件的农业转移人口提供劳动就业、教育医疗、住房保障、土地流转等公共服务和权益保障，促进农业转移人口有序流动、合理分布和社会融合。加快各地“城中村”改造，稳妥推进“村改居”工作，将“城中村”“村改居”村民统一登记为城镇居民，统一纳入社区公共服务管理，逐步推行凭居住证享受与当地城镇居民同等的公共服务和社会福利，真正做到城乡居民在公民待遇面前的机会平等。

(二)完善土地承包流转制度

在农业转移人口就业及身份转移过程中，要深化土地制度改革，保护农业转移人口的土地权益，推进农村家庭承包土地的有序流转，增加农业转移人口的收入收益。在已经建立的福建农村土地承包经营权规范化流转的试点基础上，扩大试点规模，形成多种形式规范的流转土地承包经营权流转。推进农业转移人口农村住房产权抵押、担保、转让，增加农业转移人口财产性收入渠道。进一步完善农村征地补偿机制，规范农村征地程序，提高农村征地补偿标准，有效保障农业转移人口的财产收益分配权益。探索建立进城农业转移人口农村土地承包经营权和宅基地使用权有偿退出机制，创新农村集体土地上房产产权产籍管理制度。在充分保障农业转移人口财产权益的前提下，支持农业转移人口进城落户后自愿有偿退出宅基地。逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过农村集体建设用地公开市场化改革，推进农村集体建设用地使用权以转让、出租、作价入股等方式流转，创新农业经营体制。

(三)构建城镇住房保障机制

农业转移人口常年奔波在城市，其住房却游离于城市住房体系之外，大多存在住房面积小、居住环境差等问题。许多农业转移人口居无定所，住房保障缺乏，农业转移人口改善住房状况能力严重不足，存在着强烈的心理落差与心理压抑。必须提高保障性住房对农业转移人口的覆盖面，通过重点支持发展公共租赁住房，逐步将农业转移人口纳入住房保障范围，改善农业转移人口居住环境条件。在统一规划的前提下，推进由农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设面向异地农业转移人口的公共租赁住房。扩大利用社会资金支持保障性住房项目建设试点，采取补贴方式，通过改革保障性住房土地供应模式、公租房和廉租房先租后售、建立健全农业转移人口住房公积金制度、减免购房税费费率、强化商业金融贷款服务等方式，满足农业转移人口中的低收入者和困难户的住房需求，建立起与农业转移人口经济状况相适应的住房供应模式，同时加大相关监督机制的建设，保证农业转移人口真正受益，使其在城市安居。

(四)提升公共服务共享水平

公共服务共享是统筹城乡发展的必然要求，通过优化城乡教育布局，整合城乡教育资源，逐步增加和分配优质教育资源，实现城乡教育资源共建共享，满足部分就地市民化的农业转移人口。推进城区义务教育资源扩容，逐步提高农业转移人口子女进入公办义务教育学校就读比例，实现城乡教育均衡协调发展。实施积极的就业政策，支持农业转移人口发展多元化创业主体和多种创业形式。全面提升农业转移人口的就业质量，做好农业转移人口市民化的经济基础，调整城市产业发展布局，加快发展第三产业，努力增加就业岗位。完善公共卫生和基本医疗服务体系，根据常住人口配置城镇公共医疗卫生服务资源，健全农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系，促进符合常住人口条件的农业转移人口及其随迁家属与城镇居民平等享受基本医疗卫生服务。广泛开展面向农业转移人口的各类文化活动和健身运动，保障农业转移人口平等使用图书馆、文化馆、体育场等公益性文化体育设施，丰富农业转移人口的文化生活，提升农业转移人口的文明素质。

(五)健全公共成本分担机制

在市民化过程中，城市政府和农业转移人口在资源优化配置和居民权利平等争取方面是两个经济活动的博弈主体存在。城市政府因财政资源的有限，不可避免地限制公共服务。而农业转移人口则希望享有更从的公共服务。因而政府要积极承担起农业转移人口的公共教育服务、公共就业服务、公共医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。深化公共财政制度改革，建立健全政府财权与事权相匹配的财政管理体制，实现各级政府“事权”和“财权”的对应。通过健全省级专项资金转移支付制度，建立农业转移人口专项补贴基金，扩大公共成本招担，实现财政转移支付同农业转移人口市民化数量的挂钩机制，推行财政转移支付规模与吸纳农业转移人口相适应，市政设施和公共服务设施的建设规模、标准与吸纳农业转移人口规模相适应，改变农业转移人口在公共资源配置与财政收入分配中的不利地位。

[1] 潘家华，魏后凯．中国城市发展报告(No.6)[M]．北京：社会科学文献出版社，2013:10-11．

[2]卜凡．福建获1500亿元融资 2015年城镇化率或超62.5%[N]．中华建筑报，2013-05-21(02)．

[3] 福建省统计局．福建统计年鉴(2013年)[EB/OL].[2013-08-22]http://www.stats-fj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm.

[4] 国家统计局福建调查总队．2013年我省农民人均纯收入首次突破万元大关[EB/OL].[ 2014-01-26]http://fjso.stats.gov.cn/show.asp?id=1231.

[5] 邹伟，郭贯成，吴群．非政府主导的市民化影响因素分析[J] ．农村经济，2007(7)：102-105．

[6] 福建省统计局．福建省第二次全国农业普查主要数据公报[EB/OL].[2008-07-01]http://www.stats-fj.gov.cn/xxgk/tjgb/200807/t20080701_28964.htm.

[7] 黄家骅．以一体化教育推进义务教育的城乡均衡[N]．福建日报，2010-08-03(10)．

[8] 福建省卫生厅．福建省卫生厅关于印发《福建省新型农村合作医疗报销药品目录》(2013年版)的通知[EB/OL].[ 2013-03-27]http://www.fjphb.gov.cn/show.aspx?ctlgid=534442&Id=86929.

[9] 福建省人民政府办公厅．福建省人民政府办公厅关于转发福建省2013年深化医药卫生体制改革实施方案的通知[EB/OL].[ 2013-06-03]http://www.fujian.gov.cn/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/kjwwzcwj/201306/t20130620_598505.htm.

[10] 泉州市统计局，国家统计局泉州调查队．泉州统计年鉴[M].泉州：鲤城区正立彩印出版社，2013.

AnEconomicAnalysisofPromotingtheCitizenizationofFujian’sTransferredAgriculturalPopulation

CHEN Xiao-wen

(Teaching Department of Economics, Party School of Quanzhou Municipal Committee of CPC, Quanhzou 362000, China)

To orderly promote the citizenization of agricultural population is the inevitable requirement of economic and social development. Under the influence of accelerating transformation of the pattern of development, pushing forward urbanization actively and steadily and balancing urban and rural development, Fujian Province keeps on promoting the transferred agricultural population’s urbanization. From the perspective of the individuals, the decision on their urbanization can be regarded as a kind of investment behavior, the economic motivation of which is a kind of cost-benefit factor analysis, including direct cost, opportunity cost, psychological cost, income, education return, medical benefits, and cultural gains. The public administration should work on measures to reduce the total cost, promote the agricultural transfer population’s urbanization actively, innovate the mandatory system, and establish a system to promote the citizenization.

Fujian; transferred agricultural population; cost; benefit

2014-02-17

(1981-)，男，福建德化人，中共泉州市委党校经济学教研室讲师，硕士。

F326.6

A

1009-2463 (2014)06-0057-05