水利工程项目管理模式的探讨

殷 琦 王 洁 范 克

（南京市水利规划设计院有限责任公司，江苏 南京 210006）

0 引言

在实施改革开放的基本国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导、项目法人责任制为核心、招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。市场上出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主体。笔者结合目前南京市水利工程项目建设管理的现状，对水利工程实施过程中存在的一些问题、产生的原因以及解决办法作一简单的分析、探讨。

1 建设管理存在的问题

1.1 工程造价常常突破概算

由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。建设单位也是最终使用单位，用的都是国有资金，提高规模、提高标准几乎成为各建设单位的一种惯例。

1.2 专业化程度低

目前，大量政府投资项目是由建设单位临时组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”。由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，其实质是小生产方式在建设活动中的反映，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，不仅造成社会资源重复配置，而且浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。

1.3 工程监理的局限性

从某种意义上说，工程监理制应该属于我国建设管理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的管理原则和办法属于工程项目管理的范畴，只是项目管理的范围更宽而已。

建设监理主要是解决了工程建设施工期的专业管理，但工程建设的前期工作仍需要业主承担大量的具体工作，特别是工程的可行性研究和工程设计，需要相对较高的技术管理水平，故对业主人员的要求相对较高。而前期规划审批、移民安置、招投标管理等又牵制了业主大量的人力物力，不但不符合水利系统提出的建、管、养分离的改革模式，而且与实施工程建设监理制的初衷相悖，使目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”。由于近年来我国的经济飞速发展，拟建和在建工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承受能力，加上建设监管的需要，大量不符合监理执业资格要求的人员涌入监理行业，造成行业的信任度降低，直接导致本来可以实现“工程建设监理制”向“工程项目管理制”平稳过度的基本条件缺失。因此，在现有条件下寻找提高建设管理水平和实施建设管理体制改革的结合点成为决定“工程建设监理制”和“工程项目管理制”今后发展方向的重要工作之一。

1.4 繁多的业主单位增加了财政的负担

根据国家关于项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，相应要有健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当多的一批人员进入项目法人单位。而我国目前的体制很难在项目结束后迅速遣散相关人员，因此，在一定时期内增加了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施建、管、养分离的改革措施有着较大的矛盾。

1.5 临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平

由于法人单位是为特定项目建设而成立的，项目一旦完成就要将人员分散到其他项目或其他机构，使得在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结，从而导致管理水平不能得到系统的提高。

1.6 临时行为易产生职务犯罪

责权不一致，使得项目法人应该履行的职责很少但可支配的权力却很大。工程的建设周期长、涉及范围广，工程领域的激烈竞争会将市场经济中的糟粕带入到工程的某些交易环节之中，容易形成职务犯罪。

2 存在问题的原因分析

2.1 宏观方面

国家水利产业政策滞后，没有即时调整、引导水利产业发展的相关政策规范，对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透；几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固，造成全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢；国家重视农业产业的发展和稳定，在商品水的价格上严加限制，将农业产业商品水支出中的很大一部分转嫁给了水利工程管理单位；将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了水利工程管理单位。

2.2 微观方面

长期以来在社会上及水利行业中存在的“重建轻管”思想对水利事业造成严重危害，以致积弊丛生。“重建轻管”使水利工程管理行业“不景气”，管理水平落后，技术水平低，制约了水利工程的发展；水管单位自我改革意识不强，有的仍有“等、靠、要”思想，观念还停留在计划经济时代，跟不上市场经济体制改革的步伐；有的则“小富即安”，担心改革影响既得利益；有的对改革有畏难情绪，持等待观望态度。

3 解决方案探讨

目前，南京市的城建、交通系统以及各个区县新城开发区建设普遍开展了项目管理或代建模式。在水利系统中，南水北调工程也开展了项目管理的实践。2013年12月，江苏省水利厅颁布了《江苏省水利工程建设项目代建制试行办法》。实践表明，实施专业化的项目管理模式、代建模式等，可从多方面解决目前水利工程建设过程中存在的问题：

（1）政府投资主管部门选定具有相关资质和经验的项目管理公司作为管理单位，并委托其对建设项目实施工程中的投资严格掌握，控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，保障投资计划的切实贯彻执行。这样才能保证建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，可及时形成固定资产建帐入库，防止长期耗费或流失。

（2）以项目管理制为手段，通过高度专业化的管理力求克制资源浪费、投资效率不高的顽疾。项目管理公司具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化的管理，并全面负责工程建设过程中各方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程保质、按期竣工。

（3）项目管理模式解决了过去建设项目责任主体不明、责任不清的问题，在相当程度上克服了权责不分、无法控制的现象。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。

（4）建设单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。同时以制度为保障，赋予管理人一定的权利和地位，使其为出资人补位，从而抑制因所有者代表缺位而引发的诸多弊病。

（5）建立出资者、建设管理者、使用者三者之间相互约束的监督机制，在一定程度上避免了一方说了算的现象，可以有效防止腐败。项目管理单位在建设方授权下委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、施工单位、设备供应商，等于设置了两道防止腐败的“隔离墙”：一是领导干部与招标活动之间的“隔离墙”；二是使用单位与招标活动之间的“隔离墙”。这样可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。