关于深化公益性水利建设项目项目法人责任制改革的思考

姬宏

关于深化公益性水利建设项目项目法人责任制改革的思考

姬宏

十八届五中全会提出要坚持全面深化改革，坚持创新发展，不断推进理论创新、制度创新，对水利建设管理体制改革提出了更高的要求。水利部也多次强调要深化水利建设管理体制改革。项目法人责任制作为水利建设管理改革的一项重要制度已全面实行多年，对保障工程质量，提高工程效益发挥了重要作用。但在公益性水利建设项目实施项目法人责任制过程中，陆续暴露出定位不清、责任不明等一系列问题。本文通过分析当前公益性水利建设项目实行项目法人责任制面临的突出问题，从实行项目法人责任制要解决的实际问题入手，对深化项目法人责任制改革的方向进行探讨。

一、项目法人责任制实施的基本情况

1995年4月，水利部印发《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》（水建〔1995〕129号）规定：“今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其他类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。”1996年4月《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（国家计委计建设〔1996〕637号）规定：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司。”在此期间，黄河万家寨水利枢纽有限公司、三峡工程建设总公司、四川省大桥水电开发总公司、浙江省白溪水库建设开发总公司等项目成立了公司制项目法人。

1999年2月13日，《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》(国发办〔1999〕16号)规定，基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组建项目法人，实行建设法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。凡没有实行项目法人责任制的在建项目，要限期进行整改。1999年4月2日，水利部建管司印发《关于在建水利工程实行项目法人责任制整改工作的通知》（建管综〔1999〕3号）要求，凡是由国家投资的在建水利基础设施项目，没有实行项目法人责任制的，均要进行整改。2000年7月15日，国务院以国发〔2000〕20号批转了国家计委、财政部、水利部和建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》，要求在公益性水利工程建设管理中要建立健全水利工程建设项目法人责任制，并对中央和地方水利工程建设项目的项目法人组建及主要职责做出了规定。2001年3月9日，水利部以水建管〔2001〕74号文印发《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（以下简称《实施意见》），对公益性水利工程建设实行项目法人责任制进一步做出了详细的规定。

目前，公益性水利工程建设项目基本都实行了项目法人责任制，有的地方成立了常设的项目法人单位，如淮委治淮工程建设局、江苏省水利重点建设局等；有的地方抽调人员成立了临时性的项目法人；有的地方以市县为单位成立了中小型工程建设管理局、病险水库加固工程建设管理局等；有的地方以运行管理单位作为工程建设的项目法人；有的地方引进专业化的建设管理队伍进行代建；也有的地方以水行政主管部门或乡镇政府直接作为工程项目法人。

二、项目法人责任制实施面临的突出问题

国家推行项目法人责任制最根本的目的是规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益。推行项目法人责任制的核心包括以下几个方面：一是落实项目组织实施者的法人地位，二是保证项目法人切实有效履行职责，三是项目法人的责任落实。在项目法人责任制实施过程中，各地相继遇到一些体制机制上的问题，尤其是临时性项目法人存在的本质缺陷，一定程度上制约了项目法人责任制效益的发挥。

1.项目法人的定位问题

公益性水利建设项目实施项目法人责任制，最根本的目的是发挥市场的作用，提高公益性水利工程建设的效率。项目法人应实行公司制，或是相对独立的企事业单位，临时性项目法人仍属于政府直接组建，不利于发挥市场经济的作用。根据国务院《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》（国办〔2000〕20号），项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责。项目法人定义为法人，就应该具备法人的基本属性。根据《民法通则》第37条规定，法人必须同时具备四个条件，缺一不可。一是依法成立，二是有必要的财产和经费，三是有自己的名称、组织机构和场所，四是能够独立承担民事责任。对于项目法人，第一条和第三项条件一般都具备，但是第二项和第四项则并不是所有的项目法人都具备。如常设的项目法人单位、建管合一的项目法人等一般具备所有的法人条件，而临时性的项目法人（包括大型枢纽工程有关省市临时组建的建设管理局）、市县抽调人员组建的中小工程建管局都是由政府组建，只有相应的建管费，并没有相应的财产和经费，没有独立承担民事责任的能力，不属于法律意义上的法人。目前，公益性水利工程建设项目法人现状有的属于法律意义上的法人，有的则是“假法人”，这种现状不利于项目法人责任制的健康发展，不利于项目法人责权利的落实。

2.部分项目法人履责能力不足

现状公益性水利建设项目大多存在项目法人履责能力不足的问题。一是由于大多数项目法人为临时组建，人员是由各个单位抽调，造成项目法人建设初期对建设管理没有经验，需要很长的学习过程，不利于工程的建设管理。有关人员也是边学边干，难以有效履行项目法人的管理职责。待工程结束，有关人员得到了锻炼，具备了一定建设管理水平，却又回了各自单位，一定程度又造成了人才的浪费。二是目前水利工程建设任务繁重。很多县市每年都有上亿元的水利建设任务，地方水利建设管理人才匮乏，很难承担这么重的建设任务。有的县市水利局人员很多都在建设管理部门兼职，但仍难满足工程建设的需要。2015年，水利部出台《关于加强中小型水利工程建设管理防范廉政风险的指导意见》，明确水行政主管部门工作人员在项目法人单位任职期间不得同时履行水行政管理职责。此后，地方水利建设人才缺乏的问题更加突出。

3.如何落实项目法人责任问题

实施项目法人责任制，关键在于落实项目法人的责任。由于部分项目法人是政府组建的临时性项目法人，不具备独立承担民事责任的能力，建设责任最终还是由负责组建的政府或有关部门负责，不利于发挥市场的作用，不利于落实项目法人的责任。

水利行业推行项目法人责任制多年，除在国家文件中提到项目法人外，《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规中未见项目法人的表述，有关法律法规对不履行建管职责的处罚针对的也是建设单位。

三、深化公益性水利建设项目法人责任制的思考

通过上述分析，可以看出项目法人责任制实施仍有一些关键问题没有解决，一定程度上制约了项目法人责任制实施效益的发挥。要充分发挥项目法人责任制的作用，需要在以下方面做好深化公益性项目法人责任制工作。

1.全面落实项目法人的法人地位

为了有效防止“政府失灵”或“市场失灵”，提高公益性水利建设的效率，必须赋予项目法人真正的法人地位，充分发挥项目法人的活力，结合政府的调节作用，使项目法人责任制改革走向深入。建议各地应按公司制或常设的企事业单位组建项目法人，全面禁止临时性的项目法人。大型枢纽工程可成立建管合一的公司或建管局作为项目法人；各省可组建常设的项目法人单位、建管合一的公司或建管局作为省属大中型项目的项目法人；各市县成立常设的水利工程建设管理局作为工程的项目法人。在项目较多的地方，根据需要项目法人可设立现场管理机构负责现场工程建设。项目法人单位人员相对固定，专门从事建设管理工作，在政府或水行政主管部门不应有兼职。

2.全面推行专业化的建设管理公司

全面推行专业化建设管理公司是政府投资项目建设管理的大方向，专业化的建设管理公司特别是非政府的建设管理公司能使工程建设更经济、更有效率。近期水利部印发的《关于水利工程建设项目实行代建制的指导意见》，就是要鼓励专业的建设管理公司负责项目建设管理。一方面专业化建设管理公司利用市场的途径，通过自身拥有的优质专业人才和技术力量，最大化赚取利润；另一方面，政府通过专业化建设公司负责建设，可以降低建设成本、缩短工期、防止腐败。目前政府及水行政主管部门首先要大力培育这个市场，让专业化的项目管理公司充分发挥作用，能够通过承担项目法人或代建单位任务生存并发展壮大。其次在地方建设力量不足的情况下，各级政府和水行政主管部门可通过招标的方式择优选择专业化建设管理公司承担项目法人或代建单位职责。

3.完善项目法人责任制的法律法规和制度

1996年，原国家计委出台《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，主要是针对非经营性项目。后期，虽然国发20号文印发《关于公益性水利建设项目实施项目法人责任制的若干意见》，但并未上升为法律法规的层面。建议考虑将项目法人责任制上升为法律法规，在相关法律法规中明确项目法人的责任；建议水利部制订公益性水利建设实施项目法人制管理办法，明确项目法人必须具备真正的法人地位■

（作者单位：淮河水利委员会233001）