跨区域行政合作：类型、困境与合力机制研究

文 张玉强（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

随着经济全球化的发展和城市化、工业化进程的推进，区域经济一体化的格局日益明显，并呈现出势不可挡的历史潮流。“可以说，当今世界已是一个全球化和地区化并行发展、全球主义和区域主义共同崛起的时代。”［1］区域经济一体化发展不仅促进了生产要素的流动，更促进了资源的有效配置和公共福利的显著提高。而我国行政区域的条块设置和地方利益分权化特征，却阻碍了区域经济一体化的步伐。一方面，在政治竞争和经济增长双重压力下，行政区政府致力于建构本区域经济圈，市场封锁、产品保护、产业同构等行为不断加剧了地方政府利益的冲突，从而制约区域经济一体化所需的资源共享、产品流动、地域分工等要素的形成；另一方面，行政区政府固有的职能和作用边界，对跨区域的公共事务问题力不从心，“政府的作用是在一定行政区域范围内的，根据一定的行政规范和有限的权力完成的。其合法和作用力只在特定的行政区域范围内有效。”［2］因此，行政区政府单凭一己之力无法解决伴随着区域经济一体化，大量产生的诸如跨区域的环境治理、区际法律冲突、突发性公共危机等跨区域的公共事务问题。因此，条块分割的行政区管理和逐渐融合的经济区形成了冲突，严重制约了区域经济一体化步伐和区域社会的协调发展。为解决这一矛盾，需要实现跨区域的行政合作。所谓跨区域行政合作，是指某一区域内的各地方政府为适应区域经济发展的要求，而进行的府际关系重构和行为的调整，以突破传统内生、静态和分割的行政管理体制，对社会资源进行跨地区配置，并对公共事务进行跨地区治理的一种新型府际合作模式。该模式通过增加行政区的张力，从而寻求与区域一体化市场的协调和跨区域公共事务治理的对策，更是地方政府实现良性竞争的区域性制度安排。在此背景下，诸如“泛珠三角合作”、“长三角合作”、“环渤海经济圈合作”等大规模跨区域行政合作的格局逐渐形成，并显示出其独特的魅力和优势。然而，跨区域行政合作涉及到区域内外诸多因素的影响，一方面需要根据区域内资源状况和地方政府合作能力，不断创新合作的方式和机制；另一方面，需要明确制约跨区域行政合作的因素，并不断探索推进跨区域行政合作的策略。这样，才能形成跨区域行政合作的长效机制，从而更有效解决跨区域公共事务问题和推进区域经济一体化的进程。

一、跨区域行政合作的类型

（一）“资源整合、利益共享”

“资源整合、利益共享”型的合作，主要针对区域内各行政区资源的同质和分散开发现状，围绕着如何提高资源规模效益和降低成本分摊的目标，从而通过资源整合和利益共享，增进合作各方共同福利的合作。如东北三省在经济结构、市场体系和管理基础等方面比较相似，这为区域内行政立法资源的统一奠定了基础。因此，2006年东北三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，从而进一步整合三省立法资源，降低立法成本，提高立法质量和效率。又如，广州、佛山两市2009年签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，探索广佛跨行政区域城乡规划的合作方式，以“区域同城、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”为目标，确定两市同城化发展的策略和空间布局，实现区域内资源优化配置，促进两市经济社会更紧密融合。但一般而言，这种合作类型中往往由于地方政府政绩竞赛心理的影响，而有意垄断行政信息或设置合作障碍，合作共识和协调关系不易达成，而且由于资源的相近性，合作过程中也容易受到“搭便车”心理的影响，从而陷入集体行动的困境。因此，需要通过充分的协商、谈判和信息沟通，明确主体间的权力归属、利益分享和责任承担方式，并建立起完善的监督和激励机制。必要时，也需要上级政府通过政策诱导、资金支持和政绩激励等方式发挥引导功能。

（二）“互通有无、优势互补”

“互通有无、优势互补”型的合作，主要针对区域内各行政区资源的异质和自身资源不足的现状，围绕着如何形成互通有无和优势互补的目标，进而提高区域内资源依存度和合作效应的合作。以苏渝间地方政府合作为例，秉承“不求所在、但求所有”和“不求所有、但求所得”的发展理念，致力于两地政府之间“优势互补、互利互惠、长期合作、共同发展”的合作格局，积极开展产业、科技、旅游、物流等方面的合作，鼓励江苏企业到重庆投资兴业，同时促进重庆企业到江苏开展多种形式的合作，实现了资源互补和共同发展。一般而言，该合作中，在优势互补的特征下，合作双方地位相对平等，而且资源相互依赖，合作共识更容易达成。因此，这种合作方式是较常见和较容易实现的类型之一。但要避免地方政府借助自身资源优势，而无视其他地方政府资源特点的现实，或在合作中过分追求主导地位和绝对利益，而影响合作的长效发展。因此，也需要通过协商、谈判，建立起互惠合作的关系，明确主体间的利益获得和责任承担方式是这一合作顺利推行的关键。

（三）“吸纳辐射、强弱共进”

“吸纳辐射、强弱共进”型的合作，是针对区域内政府发展阶段的不同和实力强弱的差异，为了实现区域协调发展和整体竞争力提高，通过发挥实力较强一方的带动功能和实力较弱一方的辅助功能，实现合作主体间相互促进的合作。上海都市圈建设可以视为这种合作方式的典型代表，上海作为长江三角洲中最具吸引力的城市，在其城市圈发展中起到辐射和带动功能，周边城市则在获得辐射和带动效应的同时，对上海起到辅助功能。如现在上海重点发展第三产业、高科技产业和先进制造业，那些没有比较优势的制造业正在往江苏和浙江转移，很多跨国公司把总部设在上海，却把制造基地设在苏州、无锡等周边城市，也就是说，苏州、无锡等城市在被上海辐射带动的同时，也对上海发挥着支持效应。这种合作的最终目的是通过整合实力强弱不相当的主体，从而提高公共产品和公共服务的供给效率和降低相应成本，同时通过产业布局的调整，提升区域的整体竞争实力。这一合作中，由于主体间属于单向依赖关系，中心城市和周边城市间可能存在信息不对称的现象，应注意保障周边城市的合理利益诉求，并要避免基础设施、产业布局的重复建设。同时，由于行政区划的限制，合作难度较大。如上海都市圈所包含的15座城市分属江苏、上海、浙江三个省级行政区划，光靠上海自身的力量，很难打破行政利益分割。因此，必须在国家层面上，进行统一协调。

（四）“责任分担、利益补偿”

“责任分担、利益补偿”型的合作，是针对在解决区域发展共同问题过程中，部分行政区做出了让步和牺牲，部分行政区获取了利益收益和满足，为了平衡利益关系，共担公共责任，通过利益转移和补充的方式，顾及最少受惠者或利益受损者利益诉求的一种合作。江苏太湖污染补偿中的地方政府间合作就是这种合作类型的典型案例，为解决太湖水污染和跨行政区域河流交界断面水质长期严重超标问题，江苏省政府相继出台了《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》和《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》等文件，明确了各市、县政府在流域环境污染中的责任及对流域下游地方的赔偿机制。从案例中可以看出，该合作主要目的是为了协调既得利益区域与利益受损区域之间的矛盾，但由于责任界限模糊和涉及到利益重新分配，以及受到参与者之间力量悬殊或信息不对称的影响，公平的博弈格局往往不容易自发形成，且博弈过程的成本较高。因此，发挥上级政府的引导、规划、协调和强制力量，明确合作过程中主体间利益获得和责任承当方式是“责任分担、利益补偿”合作实现的关键。

（五）“区域压力、共同回应”

“区域压力、共同回应”型的合作，是指当区域内政府共同面临着跨区域的环境生态治理、综合治安、重大疫情和传染性疾病等公共难题时，通过地方政府间合作的方式，以集聚公共资源，增强回应能力的合作。以珠江流域治理中的地方政府间合作为例，跨流域、跨地区的重大环境问题，是珠江流域治理的热点和难点。为此，在泛珠三角各省的推动下，泛珠三角区域内九个省（自治区）加上香港，澳门特别行政区达成了《泛珠三角环境保护协议》、《泛珠三角区域水利发展协作倡议书》、《泛珠三角环境产业合作协议》等多项环境治理协议，明确了区域环保合作的目的和意义，确定了环保合作的重点领域和内容。同时，建立区域内各省区水环境安全保障和预警机制以及跨行政区污染事故应急协调处理机制，从而协调解决跨地区、跨流域的重大环境问题。然而，由于治理成本较高、边界模糊性和“搭便车”心理，这一合作中地方政府间合作行为多具有被动性、局部性和任务性特征，整个合作过程往往经历相当长时期的博弈和反复磋商，甚至必须经由上级政府、媒体等第三方力量施加影响才得以实现。因此，明确目标任务和责任主体是建立“区域压力、共同回应”型合作中较为关键的环节。

二、跨区域行政合作面临的困境

（一）跨区域行政合作难逃集体行动逻辑的困境

关于合作中集体行动的困境，理论家们早已进行了广泛的讨论，其中尤以“搭便车”行为和“囚徒困境”博弈最为代表。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”［3］因而，在集体行动过程中，当动力刺激不足或缺乏外在强制时，就会有人采取“搭便车”行为，并且随着合作规模的扩大，“搭便车”行为越发难以控制。这一逻辑表明，即使是在相容性利益集团中，人们也有可能缺乏合作的动力和难以统一行动。而“囚徒困境”博弈，则突出了个人理性与达成合作之间的悖论。在给定的条件下，博弈的结果总是不管对方怎样选择，一方选择背叛总比选择合作能够得到较高收益；但双方背叛行为导致的最终结果却是双方收益都远远低于合作收益。［4］因而，这一理论表明了即使认识到共同利益的情况下，由于信息不对称、沟通障碍、缺乏信任等基础，合作仍会面临困境。跨行政区域合作，对于区域内政府而言，同样是一种集体行动和相互博弈的过程，难免由于利益短视和缺乏信任而出现搭便车行为和非理性的博弈选择。

（二）跨区域行政合作难以突破政府体制的障碍

我国当前的政府体制是以层级设置和专业分工为代表的典型官僚体制，一方面，在纵向体制中，政府组织自上而下的制度设计和运行规范，可能影响下级政府之间跨区域行动的自由度。同时，随着层级向下，政府可控的资源也随之降低，“从省到地区再到县乡，行政层级越高，可供支配的资源越多，行政层级越低，可供支配的资源越少。”［5］因而，在没有上级政府受命或推动下，下级政府是难以实现自主、灵活的合作创新行为的。这也是当前很多跨区域行政合作表现出较强的上级政府依赖性的原因所在。另一方面，横向体制中不同地方、不同部门的管理体制和行为标准存在较大差异，可能影响合作行动中目标和行为规范的一致性。“不同体制各有其独特运作的逻辑，而不同逻辑的体制难以相互协调，加重了结构的混乱。”［6］因而，突破体制瓶颈既是跨区域政府合作旨在实现的目标，也同时是实现过程中政府必须面对的现实问题。更为关键的是在这种条块分割的行政体制下，导致了各地地方政府官员习惯于用唯上的思路和封闭的眼光来管理本地事务，而在处理同其他各级政府的关系上，严格遵循“下级服从上级、地方服从中央”的政治原则，而较少地主动思考如何通过建立一种平等的合作机制，通过信息、资源的共享互取其长、互补其短，达到双赢的局面。

（三）跨区域行政合作面临着严峻的信任考验

信任是合作和协调行动的前提和基础，没有信任，良好的合作关系和有效的协同管理无从谈起。“以信任为支撑的协同管理，在协同者之间能够产生安全感和确定感，从而达成协作意愿，这是协同治理的保证。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”［7］对于跨区域行政合作而言，建立政府之间的信任关系是非常重要和必要的。这是因为，在跨区域行政合作过程中，一方政府最担心的就是自己采取合作行动，而另一方政府却不采取合作行动，产生“搭便车”行为或有意垄断行政资源，从而损害自身利益或整体利益。因而，在跨区域行政合作中由于缺乏信任而导致无法合作和合作失败的现象较为普遍。而导致跨区域政府合作面临信任困境的根源在于政府间的信息不对称。良好的信任必须以充分的了解为前提，这又有赖于双方信息的沟通和共享，但在跨区域行政合作中，由于部门利益和封闭性管理习惯，地方政府总是想方设法垄断信息，阻碍信息的公开和正常流通。同时，在技术层面，各个地区的数据库，由于数据采集渠道和标准不尽相同，又实行独立建设和自我维护，从而导致地方政府之间信息共享的困难。正是由于地方政府之间的信息不对称，进而导致了双方难以建立彼此信任的关系，也最终影响了共同合作行为的实现。

（四）跨区域行政合作受到内部官员政绩博弈的制约

从经济人假设的自利性出发，官员既是地方、部门和公众利益的代理人，同时又具有自身利益的追求。在政治领域中，对政绩和升迁的追求是官员较为关注的利益。目前，政府体制主要通过以经济考核和政绩测评的方式，考核下级政府和政府领导的工作，这种考核又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较，但却在体制内创造了相互竞争的氛围，形成了官员政绩博弈的格局。“同一行政级别的地方官员，都处于一种政治锦标赛之中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一人获得提升将直接降低另一人获得提升的机会，一人所得构成另一人所失，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。”［8］因此，这种政绩的竞争和博弈，是不利于形成相互合作的意愿的。同时，也必然导致地方行政区领导强化资源配置本地化倾向和保护本地市场的行为，形成“诸侯经济”，加剧 “地方保护主义”，从而只顾短期行为和眼前利益，追求孤立发展和自身的局部效应，对于区域公共事务却缺乏应有关注和解决动力。

（五）跨区域行政合作缺乏有效的监督奖惩机制的保障

良性的制度和有效的实施需要健全的监督奖惩机制作保障，因为制度如果缺乏监督，就容易被滥用，出现制度异化，也会由于缺乏评价而得不到修正完善。同时，没有监督就不会对偷懒或者破坏制度的人进行惩罚，也不会对遵守规则的人进行激励，所以必然会使得制度实施陷入困境。因而，在跨区域行政合作中，合作制度的实施，监督奖惩机制是必要的。但一方面监督奖惩机制是需要成本的，作为监督的主体不仅要付出时间的代价，而且监督的公正性和有效性也会受到质疑，但监督和惩罚带来的利益又可能被全体合作参与者所占有。因而，当地方政府认为不惩罚不遵守制度者比惩罚更有利和低成本时，他们会对监督和惩罚持消极态度。另一方面，监督奖惩机制的实施需要明确合作参与主体各自的责任。但由于区域公共责任的共担和政府部门分割的矛盾，却难以明确合作各方的责任，这也是长期以来，造成区域内各地方政府行政冲突和纠纷的症结所在，这在同一流域的共同治理中表现的尤为突出，例如山东、江苏之间的南四湖流域，江苏、浙江之间的太湖流域，湖北、湖南的洞庭湖水域等，在行政区域横跨自然地理的区域，都存在以邻为壑或共同治理困难的问题。正因为跨区域行政合作中，监督奖惩的高成本和存在责任认定的难题，致使监督奖惩机制效力的缺乏，从而导致跨区域行政合作的随意性和违规行为不受制约等问题的广泛存在。

三、突破跨区域行政合作困境的合力机制研究

（一）中央政府对跨区域行政合作的主导机制

1.加快区域合作制度的建设。在法律层面，积极研究制定《政府间关系协调法》或《政府间合作法》这样的法律，以规范地方政府跨区域合作中的权力、义务和利益关系。在政策层面，需要全面清理存在地方保护和市场封锁的地方性法规和政策，创造公平竞争的市场环境。同时，在产业结构调整、基础设施建设、信息公开、环境治理、人才交流、转移支付等方面出台和完善推动地方政府跨区域合作的政策措施。

2.扩大地方政府自治能力。我国之所以由中央握有区域政府合作的主导权，其中一个重要原因就是地方政府缺乏自主性和自治能力，从而导致地方政府缺乏足够的资源和能力与其他地方政府建立自主、稳定的合作关系。因此，需要中央政府通过宪政改革从宪法和法律上合理界定政府事权，划清各级政府的公共责任，在此基础上赋予地方政府与其所承担责任相适应的权力和资源。这样，地方政府才有能力充分利用自己所拥有的资源开展跨区域的行政合作。

3.建立合理的官员政绩考核体系。有利于区域合作的考核体系不能仅仅局限于一味强调发展经济，而是应该从全面、协调、可持续发展的角度来衡量一个地区的整体水平，而且应该立足于公共利益而非本地区的狭隘利益，将行政区之间的合作行为和共同治理效应纳入政绩考核范围。这样才能促使地方政府官员不仅只关注地方利益，也会随时关注与本地区相关联的区域公共事务，并致力于与相邻政府间建立良好的互动和信息沟通，并尝试为治理区域公共事务建立科学的合作制度。

4.发挥宏观的利益协调作用。强调中央政府的宏观利益协调作用，是因为中央政府可以做出超脱于地方政府利益争端的公证裁判，从而在地方政府的博弈结果中充当信息沟通与冲突裁判的作用。［9］因而，中央政府通过对地方政府重大利益冲突的权威调控和平衡，从而实现地方政府间利益关系的合法性和有序性。而中央政府利益协调既可以依托现有的宏观部门在其职能内进行调控，也可以在合作区域派驻利益协调机构，如设立区域经济管理局等方式加以实现。

（二）地方政府自身的内驱机制

1.树立“互利增效”的原则。为保证跨区域行政合作的可持续性，必须建立“互利增效”原则。该原则要求，首先，合作要建立在平等互利的基础之上，只有坚持自愿、平等的合作，合作才有内在的动力和稳定性，并易于利益共享和合作创新，而只有坚持互惠、互利的合作，合作才有外在的保障和持久性，并易于优势互补和相互推动。其次，合作必须以共赢增效为归宿。合作效应是区域政府的出发点和归宿，无论选择合作伙伴、确定合作方案的过程，还是合作行动的具体实践，都应以共赢为目的，以增效为结果，这样跨区域行政合作才有合理性和生命力。

2.加强组织结构的创新。在区域合作背景下，地方政府组织结构创新主要体现在各地方政府内部设立新的组织机构和成立区域协调机构两个方面，前者如在各地发改委中设立交流合作处，后者如市长联席会议、区域合作日常工作办公室等。在实践中，部分地方政府的经验可资借鉴，如乌鲁木齐市和昌吉回族自治州成立联合党委——乌昌党委，并在其推动下又先后成立了乌昌财政局、发改委、招商局、规划局和旅游局等政府部门。在不改变行政区划的情况下，以党的力量推动区域合作，实现相关领域的一体化。同时，在一定程度上破解了区域一体化过程中原有干部的安排难题和行政协调问题。［10］

3.提高合作共赢的能力。合作状态和效应的实现不仅取决于合作者的意愿，同时取决于合作者的能力。跨区域行政合作的视野下，地方政府应不断加强地方政府间的学习考察、推动不同区域合作组织间的交流互访、完善干部交流任职等制度，进而提高地方政府领导干部的战略思维、系统思维和创新思维以及协调能力、项目合作能力和危机管理能力，从而深入认识合作和集体行动的形成与演化规律，准确把握合作时机，并采取审慎的态度和准确的合作方式确保跨区域行政合作的安全性与持续性。

（三）跨区域行政合作的保障机制

1.信息交流机制。信息沟通机制目的是使各地方政府能够充分表达自己的利益和愿望，及时获得其他地方的行为选择信息，促成协作共识的达成。包括两个层面的建设，一是信息资源共享机制建设。区域地方政府信息资源共享机制是指建立合作关系的区域地方政府在一定的政策体制、信息媒介和安全保障的基础上共同分享信息资源的一种机制。如《泛珠三角合作信息网合作共建框架协议》的制定，就是要通过泛珠三角合作信息网的建设、维护、形象宣传和运营等各个环节开展合作，来实现区域内信息的共享。二是，信息交流沟通机制建设。这需要构建地方政府间对话、谈判、协商的平台和场所，通过召集会议、互递文件、轮流编制工作简报以及非正式的接触（电话或电子邮件）等形式，及时通报各行政区公共管理和行政合作的举措和动态，从而使地方政府可以自行协调而无需经过中央政府作为沟通的桥梁。

2.利益协调机制。利益共识是区域政府合作的源动力，利益相容性是达成利益共识的基础。为了避免利益冲突，形成利益相容的格局，必须建立利益协调机制。一是，健全利益协调的平台，如可由各参与部门共同组建“区域合作委员会”或“区域合作协调小组”等机构，对跨区域公共事务和利益分配进行统一协调。二是，建立地方政府之间的利益分享和补偿制度。因为，跨区域行政合作，必然有合作收益或因合作而利益受损的风险，为此，各参与主体面对合作收益，需要有公平、公开的利益分享机制，同时要通过利益横向转移支付、异地开发等利益补偿制度，重视最小受惠者或利益受损者的利益补偿需求，才能实现求同存异和地区间公共服务水平的均衡。

3.监督奖惩机制。要建立和完善跨行政区合作的内部和外部监督制度和方式，有效监督跨区域行政合作中各参与主体的行为，并将其对相邻区域造成的正负外部效应，全面纳入监督的范围之中，进而避免集体行动的困境和变相的地方保护。为此，必须在监督基础上，健全有针对性的奖惩措施，对那些关注区域整体利益，没有对相邻区域造成负面影响的地方政府给与物质性奖励；同时，对相邻区域造成负面影响的地方政府，对地方保护主义、封锁市场及环境污染严重、绿色GNP指标不合格等行为实施惩罚，从而杜绝政府官员产生单纯追求经济发展和短期利益的想法，使地方政府一些急功近利的行为得到有效地遏制。

4.信用培育机制。建立区域合作的信用培育机制，目的是构建跨区域合作的非正式规则，以减少正式规则的不确定性。一是，要加强对地方政府诚信建设重要性的认识。要使地方政府认识到地方政府诚信建设，不仅关系到政府形象，而且关系到政府治理的合法性基础。更为关键的是，没有诚信的政府，是难以得到其他政府的信赖和真诚合作。二是，要加强区域信用体系的建设。目前，我国一些区域已经开始了区域信用体系建设并取得了一些成效。如长三角地区的16个城市共同签署了中国第一份区域政府间“信用宣言”——《共建信用长三角宣言》，成立沪苏浙区域信用体系建设专题组，并签署了《沪苏浙信用体系建设区域合作推进方案》等。［11］这些都为推进区域信用体系建设及地方政府合作积累了可贵的经验。

（四）社会力量对跨区域行政合作的推动机制

1.加强非政府组织的推动作用。以非政府组织推动跨区域公共事务治理，成本低、见效快，可以突破行政区划的限制，有利于区域各类市场资源的连接和整合。这需要充分发挥区域内各行业协会，特别是跨地区的行业联盟的作用，如区域工商协会、区域物流协会、区域招商联盟等，通过他们的交流合作，打破行政区域的刚性界限，促进政府对口部门之间、半官方机构之间的交流与合作。同时，充分发挥区域内专业研究部门、智囊机构和学术团体的咨询和顾问的作用，从而在实现非政府组织跨区域信息交流与合作的同时，为跨区域行政合作提供智力支持和决策咨询。

2.发挥跨地区企业集团的作用。就像跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式一样，跨地区的企业集团是打破区域封闭格局最好的方式。为了打破地方保护，优化资源配置，增强综合竞争力，要倡导组建各地相互参股的跨地区的企业集团。当然，这种跨区域企业集团不是政府力量强行组建的结果，而是遵循市场规律由企业自身通过各种商业途径而形成的，在这个过程中，政府可以从税收、财政、金融等方面给予引导和激励，从而有效推动跨地区企业集团的健康发展。

3.加强民间力量的支持和约束作用。面对区域公共问题，最直接感知和最先作出反应的往往是受到影响的区域内的民众和民间组织，而且他们具有关于如何解决公共问题的长期思考和实践知识。同时，如果在地方政府获得了足够的权力和激励进行合作的情况下，没有对地方有效的约束机制，地方政府将有可能滥用自己的权力。基于这样的前提，引入民间资源，一方面企业、社会组织和普通民众所形成的区域合作以及一些民间的“智库”力量可以为跨区域行政合作提供带动力、助推力和技术支持。另一方面，可以通过市场和社会的力量，以及新闻舆论和公众监督力量对合作行为产生有效约束和控制，从而使地方政府跨区域行政合作置于最广泛的监督约束之下。

［1］陈瑞莲.区域公共管理研究的若干问题述评［J］.新华文摘，2004，（10）.

［2］李荣娟.行政区与经济区的冲突与张力整合——区域公共治理的视角［J］.国家行政学院学报，2007（03）.

［3］（美）埃莉诺 奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.余迅达、陈旭东译.上海:上海三联书店，2000.

［4］孙柏英.当代地方治理:面向 21 世纪的挑战［M］.北京:人民大学出版社，2004.

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［6］俞可平.治理与善治［C］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［7］欧黎明，朱秦.社会协同治理:信任关系与平台建设［J］.中国行政管理，2009（05）.

［8］周黎安.晋升博弈中的政府官员的激励与合作［J］.经济研究，2004（06）.

［9］谢庆奎.中国地方政府体制概论［M］.北京:中国广播电视出版社，1998.

［10］杨龙，郑春勇.地方政府合作中的政府创新初探［J］.天津社会科学，2011（03）.

［11］吴光芸，李建华.跨区域公共事务治理中的地方政府合作研究［J］.云南行政学院学报，2011（05）.