西部民族地区水电开发负外部性及其补偿策略——以四川甘孜藏族自治州为例

文/杜明义（四川民族学院，四川康定 626001）

我国西部民族地区水能资源丰富，水电开发一方面为西部民族地区经济社会发展提供了清洁能源，增加了地方财政收入，对水量调节、防洪也起到一定作用，另一方面也带来较多外部性问题，四川甘孜藏族自治州就是西部民族一个典型地区。本文试通过负外部性视角，以甘孜州为例探析西部民族地区水电开发对经济、社会、文化和生态产生的明显的负外部性问题，并提出相关补偿的外部性内部化策略。

一、负外部性及其补偿的内部化方式

对于外部性概念，具有典型意义的是萨缪尔森和诺德豪斯提出的，他们认为：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”［1］前者实际给他人带来了负效应，称为负外部性；后者带来了正效应，称为正外部性。与正外部性相比，负外部性的存在范围要大得多。负外部性是经济主体在获得某种收益所支付的成本小于实际发生的成本，让他人或社会受损而无须承担成本。负外部性降低了他人的效用水平，偏离了社会所要求的效率目标。

产生负外部性的原因较多。一是市场失灵。庇古认为现实中市场机制很难实现资源的最优配置来达到帕累托最优，人们的私人边际成本和私人边际收益常常不等于社会边际成本和社会边际收益，人们的经济活动中常对其他主体产生负外部性的影响。二是产权不明。巴泽尔认为外部性是在产权界定不清楚，尤其是所有权模糊下，资源权益会被置入一种“公共领域”，发生不同经济主体的争夺，产生不必要的成本和应有资源价值的损耗，出现“租值消散”，使资源产权主体等利益受损，从而产生负外部性。科斯1960年发表的《社会成本问题》一文中认为负外部性是产权等原因使经济主体行为对外形成的一种侵害。对于负外部性问题应通过补偿等内部化方式解决，补偿主要表现为经济利益补偿。市场失灵导致外部性，为此，应由政府出面，要求对承担成本的对象进行经济利益补偿。马歇尔曾主张政府对存在负外部性的经济主体征税以减少外部性，而庇古更主张政府在征税时应对承担成本的对象进行经济利益补偿，对产生正外部型的经济主体进行补贴，从而消减私人边际成本与社会边际成本之间的差异，促进资源配置趋向帕累托最优状态。

当前，西部民族地区水电开发经营存在市场失灵。这些外部性主要表现为对经济、社会、文化、生态方面的负外部性，须根据这些方面的负外部性进行相应补偿，促进经济、社会、文化、生态科学和谐发展。

二、西部民族地区水电开发负外部性表现

1.经济负外部性。西部民族地区水电开发对经济发展带来较多负外部性。一是对生产资源的剥夺。如甘孜州大渡河梯级水电开发拦坝形成大面积的库区，使甘孜州许多优质的主要粮食与蔬菜种植基地被淹没，许多农民失去了农地生产资料，需要重新就业；也影响了甘孜州粮食与蔬菜供给，影响当地粮食与蔬菜的价格。同时淹没了库区内一些养殖基地，种苗种子基地、加工企业，导致这些资源的报废，只有另外选址新建，实际造成了经济资源的浪费。二是农民房屋毁坏和劳动力资源的浪费。水电开发后淹没了农民的房屋等，农民的财产利益受到损害；而农民的土地等生产资料被占用，农民常不易再就业而闲耍，实际导致了劳动力资源的浪费。

2.社会负外部性。甘孜州水电开发后农民失去了土地等生产资料、失去了房屋等生活场所，对人们的社会关系、居住问题、身体健康、教育等社会问题形成的外部性。一是影响社会关系的稳定。水电开发后涉及到农民经济补偿问题，常按户口和人头等标准进行，滋生出较多大家庭分户，小家庭假离婚或忙着生孩子等社会现象；水电开发后许多农民没有再就业，居无定所，流浪徘徊在开发区附近或城镇，滋生出赌博、斗殴等不良现象；这些都在一定程度上影响社会稳定和谐。二是影响教育。水库的修建淹没了开发区的小学，迫使农民孩子的教育中断，农民在居无定所情况下，只有在附近的学校寻找继续教育方式，有些农民干脆不让孩子上学，影响民族地区基础教育和农民子女人力资本的获取。三是形成心理恐慌。由于甘孜州是生态脆弱区，能进行生产生活的用地稀少，水电开发导致优质的生产土地和居住地被淹，新规划安置点常存在滑坡、泥石流等高危的生态威胁；同时，甘孜州是地震高发区，一些安置点房屋结构设计没有达到预防震级，存在隐性威胁，这些导致人们心存惶恐，不能安心定居。

3.文化负外部性。文化的负外部性具体表现为：一是毁灭原生态藏文化宗教建筑、宗教文化活动场地；如甘孜州两河口水电站建立就淹没了宗教设施272座(个)，其中寺庙6座、转经房40座、佛塔171座、嘛呢堆 55个。［2］还常淹没当地藏民族认为的具有宗教意义的“神山、圣水、神树、土神”；二是淹没居民古老的村落栖息地，生产活动场地，如古老的水磨坊、古老的索道、古老的“牛皮船”渡口，古老的水葬台等。三是淹没一些历史悠久的文化古迹、人类文化遗址等。四是带来文化冲突与变迁。一旦水库蓄水，许多这些藏民族生产生活的文化物与藏民发生分离，一定程度导致原有文化的解体，即使在新的环境下建立村落也很难恢复过去古朴苍劲的原生态文化韵味。

4.生态负外部性。一是对动植物的影响。水电开发后淹没大量的森林、草地和野生动植物栖息地，使原本依存于流域的物种构成、生态环境发生重大变化；江河被分割成不连续的河道，生存环境破碎化和水库的淹没，必然导致一些动植物，尤其是水生动植物减少甚至于消亡，影响生物多样性保护。二是水电开发影响气候变化。据国外科学家研究，水库淹没大量的森林和草地，植物等腐烂形成大量二氧化碳和甲烷释放出来，产生的温室效应比同等电力的燃煤电厂还要多出20%。三是水电开发蓄水形成水体污染。水坝的隔断引起上下游水流缓慢，尤其是库区的水更加缓慢，使水流的自净力大大降低，导致水质下降；四是引发库区地质灾害频繁，引起库岸滑坡，进一步改变地质环境，影响两岸的动植物环境，也改变了地下水结构。

三、西部民族地区水电开发补偿策略

水电开发对西部民族地区经济、社会、文化、生态形成较多的负外部性，必须以补偿方式进行外部性内部化，促进资源利用的帕累托推进。根据“谁开发，谁受益，谁破坏，谁补偿”的原则以及开发者保护、破坏者恢复的原则，水电开发中开发者及电力部门应该作为主要补偿主体，同时，当地政府在批准进行开发后也要部分承担开发形成的外部性责任，并支付部分补偿。补偿的对象应该为开发区的农民等相关的生产者与居民。补偿的方式主要表现为：一是金钱或资金补偿。开发者通过金钱方式对受到外部影响者补偿，如土地、房屋等财产损失补偿，经营性资产损失补偿，基础设施损失补偿。政府还应通过财政转移支付、补贴、减免税收、退税、信用担保贷款、财政贴息等资金方式帮助水电开发下生态保护等项目建设，移民安置点建设，促进人们安居乐业。二是实物补偿。水电开发者和政府运用物质，如提供设备、进行基础设施建设，提供土地或土地置换等为生态保护和建设者、库区居民、移民解决部分生产和生活要素，维持并能提高他们的生产生活水平。三是技术补偿。水电开发后政府和开发者应提供一批管理人才、科技人才进行无偿技术咨询和指导，帮助地区生产生活恢复，生态的恢复。政府应对水电开发者等进行指导，督促与受到负外部影响的对象签订相关利益契约，进行有序补偿。对产权明晰的损失要严格补偿，对农地、草场、森林等产权还不明晰的，应尽量明晰产权，提高补偿标准；对自然环境等公共产权下产生的外部性也必须通过向开发者征税方式进行补偿，从而实现外部性内部化。这些补偿要在水电开发中和开发后的经济、社会、文化和生态等方面体现出来。

1.经济补偿。一是对生产资料等损失进行补偿。根据国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”。而甘孜州水电开发区许多耕地使用效率偏低，平均产值也就低，实际所获得的赔偿金就更低，人们因此不愿放弃农地。可采用收益还原法补偿农民耕地经济价值，通过将耕地未来各期正常年份单位面积总收益扣除单位面积总费用之后得到耕地纯收益，以适当的耕地还原率还原，从而估算出单位面积耕地的经济收益价值。可采用影子价格法来核算耕地的社会保障价值。该价值是农村移民每年生活保障成本，从而使农民获得足够的发展资本转移到城镇。二是对民房等财产进行补偿。按照相关规定房屋赔偿按照砖混或框架结构房屋的赔偿价是市场房价四分之一或五分之一，而砖瓦等结构房屋赔偿价将再次减半，且房屋基地连同房子一并征收了，农民财产利益受到了损害。对此，应让房屋赔偿价参考市场价格调整，同时，让农民的宅基地与其它集体的建设用地一样形成十八大提出的与国有土地“同权同价”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”，有效增加农民土地收益。三是农民再就业补偿。对于那些没有了耕地等生产资料的农民应尽力进行就业指导，通过多形式、多渠道为其寻找就业途径，让农民获得再就业的收益。同时，农民耕地可通过集体经济组织将土地入股的方式参与营利性的水电开发，使农民获得长期稳定的收益。

2.社会补偿。一是增加生活补助。国家规定应先安置后开发，但甘孜州水电开发一般为先开发后安置，农民在过渡期只获得人均几百元的租房和生活补助。目前农民的土地是可以继承的，这直接关系到还没有出身的后代的生产和生活保障，在现有的补偿中却没有考虑到。二是进行健康补偿。在水电开发中应为空气污染和水体污染造成农民等身体健康危害进行补偿。甘孜州有些水电开发进行了健康补偿，但补偿偏低，还需适当提高；没有进行补偿的政府应督促进行补偿。三是完善移民补偿。水电开发后农民失去家园，需要安置。应该选择生态威胁相对较少的地方建设安置点，结合新农村建设要求，进行合理规划，进行防震设计，对安置点周边进行生态威胁排查，修建防泥石流的沟墙，加固局部滑坡、崩塌等设施，增加安置点安全性。要对安置农民建房进行补偿，如果农民房屋按市场价赔偿，实际就可不需要或可降低补助。但现实中农民房屋淹没后赔偿偏低，远远不能满足在安置点按统一规划再建房之需，因此，应该对农民安置点建房增加补贴。同时，应结合新型城镇化建设要求，将部分水库移民迁入城镇，进行户口和相关的社会保障配置，为农民进行更多优惠政策实施就业，从而不仅进行了水电开发，也促进了二元结构经济结构调整。

3.文化补偿。甘孜州水电开发形成了原生态藏文化的负外部性，应该对其进行补偿。一是宗教文化补偿。对淹没的寺庙等宗教设施要在安置定居点进行适当的恢复重建。在搬迁和重建中，应请有关专家对寺庙、佛塔、转经房、嘛呢堆等宗教设施进行鉴定评估，应按照宗教仪轨，结合旅游开发和方便信众参加宗教活动选址搬迁，不能搬迁的应选址重建，保障居民正常的宗教文化生活；同时，对淹没了的文化遗址等进行整体搬迁到适当的地方进行保护，对破坏了而难以搬迁、恢复的文化产物应该进行一定物质和金钱的补偿。二是民俗文化补偿。进行安置点建设的建筑结构，布局尽量考虑民族地区的传统风俗。安置点若失去了传统文化风格，农民移民后会感受到巨大的文化落差或断裂，难以接受安置点并离开这里，导致安置点空壳化。三是文化提升补偿。在安置点建设中考虑传统文化需求，还应融入现代文化元素，让民居有传统文化气息，又有现代特色。同时在安置点建设配套的新农村公共设施，包括学校、卫生所、农技站等等。通过有效的文化等补偿，达到新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

4.生态补偿。一是生物保护补偿。针对鱼类等生态的负外部性，应该采取环境保护、人工增殖放流和过鱼设施建设、鱼类科学研究和监测等多种措施组合的综合保护补偿方式。同时对传统捕鱼户进行一定补偿让其转变职业，通过发展养殖渔业等代替自然捕鱼产业，促进生态保护。加强流域的退耕还林和还草补偿工作，保护好水库区周边的生态环境；同时积极进行造林种草，转变被破坏掉的周边生态环境，或改变其本身就较差的生态环境，提高生态资本水平，尽量恢复生物多样性生存环境。二是开发区环境补偿。要对水电开发区进行周边环境破坏的地方进行人工加固，对易于发生泥石流的地方进行泥流通道保留，并在附近进行种草种树，减少泥石流发生几率；对易于崩塌的地方进行加固，减少崩塌、滑坡的几率。对库区的严重污染问题，水电开发经济主体应该设置专门的污染治理机构，增强水体自净力，保障水质稳定；并对库区周边局部气候变化，对河流断流区域，因环境改变导致局部气候变化，以及增加灌溉、饮水成本的居民进行补偿。此外，对引水式开发的水电导致环境破坏也应该进行相应的补偿。从而通过系统、科学、合理的补偿，在一定程度上实现生态平衡，促进人与社会、人与自然的和谐共处。

［1］萨缪尔森，诺德豪斯.经济学［M］.北京:华夏出版社，1999:263.

［2］庄万禄,张友,贾兴元.藏区水电工程移民安置工作调查与思考——以四川甘孜州两河口电站为例［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2007（01）.