“三公消费”的生成机制及其治理——基于“软预算约束”理论的分析<br/>

“三公消费”的生成机制及其治理——基于“软预算约束”理论的分析

2014-08-15珠海城市职业技术学院广东珠海519000

四川行政学院学报 2014年2期

文程宇（珠海城市职业技术学院，广东珠海 519000）

一、问题的提出

所谓“三公消费”是指政府部门或公共机关通过使用国家拨付的经费或自有资金来维系自身正常运转及公众利益的需要而进行消费的行为，主要包括因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费中产生的消费。据2013年4月财政部公布，2013年中央本级“三公经费”财政拨款预算79.69亿元。其中，因公出国（境）费21.36亿元，公务用车购置及运行费43.99亿元，公务接待费14.34亿元。虽然“三公消费”是行政成本的一部分，但作为一种直接的政府消费支出，“三公消费”支出必然会占用一部分财政资源，如果对其缺乏有效的监管与控制，任其膨胀，不仅会直接导致政府行政成本的过快上升，还必然会挤占政府在其他领域的有效支出，从而造成政府财政支出的失衡。而更为严重的是，“三公”消费隐藏着严重的腐败问题，如公款吃喝、以公谋私等行为。以公车为例，据国家发改委调研报告显示，公车使用存在三个“三分之一”，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一，对政府的形象造成了严重的损坏。由此可见，“三公消费”的治理已成为维持社会秩序稳定、政权巩固、重塑政府形象和合法性的迫切问题。

二、文献综述

有关“三公消费”的研究，学者们基于不同的视角对其进行了相关的分析和讨论。有学者认为，“三公消费”是行政成本的一部分，基于行政成本理论的视角，分析了我国“三公消费”的社会和管制现状，并阐述了“三公消费”制度漏洞等［1］。总结起来，有关“三公消费”的讨论主要围绕其形成的原因、治理路径这两个方面展开。

（一）关于“三公消费”形成原因的分析

有关“三公消费”形成原因的分析，饶松、周理从预算监督的视角出发，从人大监督职能的缺位、相关法律的不健全、预算信息不公开、政府部门的预算理念问题等几个方面分析了导致“三公消费”畸高的主要因素，并在此基础上提出，加强预算管理，实现“三公消费”有效治理的路径［2］。叶勇、刘敏则从消费主义盛行、“官本位”思想作祟、财政预算透明度低、监督力度薄弱、问责乏力、缺乏相关法律法规制约等6个方面分析了三公消费产生的原因，并从构建合理的三公消费价值观、重视职业伦理教育、强化财政预算约束、加强社会监督和通过法律法规加大问责力度等五个方面探讨了治理我国非合理性三公消费的对策［3］。梁丽芝、鲁毅则认为，制度约束不力、消费信息不透明、公私界定模糊和行政道德失范等是公务人员职务消费的原因［4］。

（二）关于“三公消费”治理对策的讨论

基于不同的原因分析，学者们从不同的角度提出了相应的治理对策。例如，戴建华从公共预算制度改革入手，提出从加强“三公经费”预算编制、预算执行和预算监督的科学性和有效性等几个方面来治理“三公消费”的问题［5］。不仅如此，还要把所有的职务消费都纳入严格的财政预算管理［6］，积极推进政府预算公开，特别是“三公经费”公开，功能分类要公开到“项”［7］。具体来讲，张福新从加强法制建设、加大问责力度，提高对“三公消费”违规行为的惩戒力度；增加绩效内容，发挥考核作用，控制“三公经费”增加；加强制度建设，完善“三公经费”内控机制；加强预算改革，完善“三公经费”公开制度；强化审计监督，确保“三公经费”使用效益最大化等五个方面提出了加强“三公经费”监督管理的对策［8］。

除此之外，在“三公经费”公开上还需要领导人有更大的决心，在公务差旅报销上实行“包干制”，推行职务消费制度和薪酬制度改革［9］。从理论上讲，公开是控制“三公消费”的良好举措，也是对其进行监督的重要前提。要畅通“三公消费”的社会监督渠道，包括报纸、电视台、网络和微博等［10］。由此，杜治洲从网络监督是控制“三公消费”的有效途径，并具体从建立网民参与“三公经费”预算的长效机制、纪检监察机关牵头构建“三公消费”网络监控平台、以“提成”等方式鼓励网民举报显性和隐性的“三公消费”，以及落实网络监督的法制化和制度化等四个方面来建立和完善“三公消费”的网络监督体系［11］。

三、“三公消费”的生成机制：基于“软预算约束”理论的解释

“软预算约束”是科尔奈在《短缺经济学》一书中分析社会主义经济时所提出的一个概念。它是指社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产，国家和政府会出于自身利益的考虑，并不坚持原先的商业约定，常常通过追加投资、减税或者提供补贴等各种优惠政策的方式，让这些亏损或面临破产的国有企业生存下去，而国有企业也会预料到国家和政府会对他们提供财政支持［12］。因此，科尔奈就把这种现象称为“软预算约束”。之后，这一概念也被引入到财政分权的理论分析框架中，用以考察年度的预算安排能否对政府（尤其是地方政府）形成强有力的制约等问题。如果预算安排不足以制约地方政府的行为时，则称之为政府的“软预算约束”。在财政分权的实践中，地方政府的预算软约束几乎是每个转轨经济体都面临的严重问题之一。我国地方政府也不例外。在计划经济时期，各级地方政府就已经表现出“突破已有预算限制、实现规模与权力扩张，且通过游说上级部门以图获得预算外资源”的行为、预期和冲动［13］。随着财政分权化改革的推进，地方政府预算约束非但没有硬化，反而随着经济转型的深化愈发严重。因此，本文将沿着这一思路，对“三公消费”的现象进行分析和解释。

（一）“不完全信息”的存在：为地方政府的“三公消费”提供了可能

上下级政府之间、政府与公众之间往往会因为“不完全信息”的存在，使得上级政府无法对下级政府、公众无法对政府部门进行有效的监督。在政府部门的“三公消费”这个问题上也是如此。政府部门因为其处于财政预算实施的“一线”位置，对于预算信息的掌握通常都要比拥有监督权的人大或公众要多很多，人大要行使监督权所获取的预算信息主要是通过各政府部门的上报，公众要知晓政府在“三公消费”上的支出，也是通过各级政府的信息公开才能了解。由此，政府部门能否及时、准确与全面地提供预算信息和“三公消费”的信息，直接影响着人大和公众对政府部门的预算监督能力。但根据尼斯坎南模型的分析，政府官员都是理性人，有着追求利益最大化的动机，因此，官僚总是会追求总预算规模最大化［14］。这样，对于政府部门而言，不及时、不准确与不全面地或者不向人大或公众提供预算信息和“三公消费”的信息，对其追求预算规模最大化来说是最有利的。因此，政府部门可能只是部分地将其所拥有的预算信息提供给拥有监督权的人大或民众。这也是最近几年来，虽然中央要求各级政府公开“三公消费”支出，但各级政府要么选择不公开，要么所公开的“三公消费”支出很模糊，无法让人大和公众充分知晓各级政府到底把“三公消费”用在了哪些地方，具体数目有多少。

（二）“预算外收入”：为地方政府的“三公消费”提供了资金来源

历次的财政体制改革以及分税制改革，中央和地方政府之间的财政收入分配都不涉及到预算外资金的这一部分，这不仅造成了地方政府预算外资金的膨胀，也为地方政府利用不断膨胀的预算外资金来解决财政缺口和“三公消费”提供了激励。而更为严重的是，各地方政府、各政府部门将通过各种渠道获得的预算外资金看作是自有资金，而非国家财政资金。因此，各级地方政府和政府部门就将积极寻求预算外资金作为自己财政增长的重点，并将之看作为弥补财政缺口和地方政府行政管理支出的重要资金来源。只要有源源不断的预算外资金，即使中央规定的预算管理有多么的严格，这部分资金上级政府都无从知晓，也无法管理，那么，地方政府就可以任意地、自由地支配这部分资金，甚至用于“三公消费”，使得遏制“三公消费”支出变得更加艰难。正如平新乔所认为的那样，预算外财政是地方行政管理支出膨胀的基础［15］。

近年来，预算外资金占财政收入的比重在50-65%。这部分预算外资金主要用于以下两个方面：一方面是为了弥补不匹配的支出和收入的财政缺口；另一方面是为地方政府兴建基础设施筹措资金。但因为这部分资金并不纳入预算管理，地方政府对预算外资金的支配权很大，因此，在如何支配这部分资金上有很大的主观性，地方政府往往会出于个人利益最大化等因素的考虑，扭曲预算外资金的使用情况，用以弥补财政缺口和包括“三公消费”在内的行政管理支出，使得软预算约束成为可能。

（三）软预算约束：地方政府“三公消费”居高不下的重要原因

根据科尔奈“软预算约束”理论的分析，对经济转轨制国家来说，软预算约束是一个普遍存在的现象。中国的软预算约束问题主要表现为：政府预算先执行后审批；预留政府预算外资金；随意调剂使用或者截留、挤占、挪用预算外资金；大量财政性资金不纳入政府预算，任意突破政府预算约束等［16］。正是这些问题的存在，致使地方政府的“三公消费”居高不下，地方政府可以利用存在着软预算约束的预算外资金用于“三公消费”的支出。

随着财政分权改革的深入，中央与地方之间从制度上划定了自己的财权与事权，但由于这样的划分，使得地方政府的财权与事权并不匹配，因此，预算外资金从一开始就成了地方政府收入的一个主要来源。而从某种程度上来讲，地方政府所获得的这部分预算外收入是中央政府默许的。改革初期，为了弥补政府部门的经费不足和改善其福利，中央政府允许地方政府部门出台行政收费项目和兴办盈利性的事业单位，从而使其获得了取得预算外资金的权力。但出于政府部门追求自身利益最大化的动机，更主要是由于这种权力缺乏制约和监督，这些预算外资金的规模开始急剧膨胀。甚至是，许多政府部门的人员经费和行政管理开支也不再局限于预算内的财政拨款，其支出越来越依赖于预算外资金，形成了对非正式财政收入的“路径依赖”，这反过来又进一步地刺激了地方政府不断扩大非预算资金规模的动机。

按照目前预算体制的安排，地方政府有大量的财政性资金并不纳入到政府预算中，因此，政府预算无法起到约束各级政府及其部门预算外行政行为的作用。并且，正如前面的分析，1994年的分税制改革之后，财政体制不仅使得地方政府的财政增长方式发生了转变，而且还刺激着地方政府不断地扩大预算外资金的规模。因此，在这种情况下，所谓的预算硬约束也就无从谈起，因为很多的收入和支出是在预算之外进行的，地方政府的层级越低，越是如此。大量财政性资金没有纳入政府预算，游离于预算控制之外，这就必然会削弱政府预算的约束力，导致地方政府可以突破预算约束的控制，不断扩大“三公消费”支出。

四、硬化预算约束：治理“三公消费”的路径选择

（一）加强预算改革，完善预算管理体系

威尔逊在《美国官僚政府》一书中指出：“精明的政府管理人员会把每一明细分类中的每一份钱都花掉，不管他们是否需要，这说明政府机构为什么变得如此臃肿。原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府人员浪费钱财”［17］。因此，要使得政府“三公消费”的问题得到有效治理，就必须从完善预算管理体系入手。

完善预算管理体系，就必须将财政资金和预算外收入两种管理体制统一起来，将政府的全部收支都纳入预算管理，并且要求地方政府公开“三公消费”的预算和决算，禁止地方政府及其部门私自设立“小金库”，从根本上杜绝资金在预算外运行。因为，从目前的情况来看，财政收入并不完全等于政府收入，至少还不能全面地反映政府的收支行为。因此，应该逐步取消政府的预算外资金，将政府所有的收入都纳入到预算管理中，使得政府的收支行为得到规范的管理，减少官员对预算外资金自由支配的可能性。

虽然目前有很多政府部门都公开了“三公消费”支出，但由于所公布的支出项目太粗略，没有具体列出预算收入来源和各预算单位和项目的预算支出数额，从而无法有效地约束政府及其部门的行为，也使得各级人大和公众无法对政府的“三公消费”支出进行有效的监督。因此，在加强预算改革时，还应该进一步细化财政预算。将预算指标细化到部门和具体支出项目，尤其对政府“三公消费”中的支出项目、标准和数额更要做到详尽和细致，使得各级人大和公众对政府的“三公消费”能起到真正的监督作用，而不是流于形式。

（二）加强人大的预算监督权，让公众参与预算监督

从古到今，任何一个国家要想实现其职能都需要财政的支持，可以说“财政是庶政之母”。可以说，控制了政府的财政收支就等于扼住了权力机制的“咽喉”［18］。因此，按照“公共财政理论的逻辑终点必然是由专门的、强有力的机构来代替社会公众随时关注他们的公共需求是否得到有效保证”［19］。根据目前我国人大的机构设置，内设有财经委员会和预算工作委员会，负责对政府预算进行审查，但由于这两个委员会的专业化与职业化水平都不高，很难真正地对政府财政预算审核起到有效的监督作用。为了让各级人大真正地发挥财政预算的监督职能，可以成立一个专门由具有较高预算知识水平的专家组成的预算委员会行使人大的预算监督权。

从某种程度上来讲，“三公消费”是一种特权腐败，是腐败的一种形式。“三公消费”始终居高不下，这会对政府形象造成很大的损害。因此，各级政府不仅要公开“三公消费”支出，还应该让公众参与到预算监督中。通过“三公消费”的预算和决算，让公众了解政府汲取了多少收入，又将这些收入花费在了哪些地方，是否这些支出是合理合法、有效的。从政府预算的监督方面入手，把好地方政府财政支出的“总闸门”，使地方政府公开“三公消费”不流于形式。

（三）将“三公消费”纳入政府的考核机制，加大问责力度

要使得地方政府“三公消费”问题得到有效的治理，那么，“三公消费”支出决不能止于公开，必须要与审计、问责联系在一起，对各级政府实行严格的问责制，加大问责力度，强化责任追究。因此，应该改变目前各级政府绩效评估过多注重行政结果，而忽视行政成本耗费的倾向，将“三公消费”这一行政成本的耗费纳入到政府绩效考核中。不仅如此，还应该尽快修订完善《预算法》，设立“三公消费”科目，规定政府有公开“三公消费”的义务，对于非因法定事由拒不公开或者不正确公开“三公消费”使用情况的，要按照《政府信息公开条例》和其他有关规定，追究相关直接责任人员的责任。并在政府绩效考核中，增加“三公消费”公开这一工作指标，并设计一定的权重，使之对地方政府“三公消费”公开行为产生导向作用。

为此，在具体的操作过程中，可以对超标进行“三公消费”的官员，给予严重惩戒，让超标“三公消费”变得高风险、高成本，从而对各级政府（官员）的行为产生有效的约束作用；同时，对逾期未公开或未按标准公开“三公消费”的政府部门应实行问责，特别是对那些拒绝公开信息，或者以虚假数字糊弄公众的政府部门，应该严惩。对“三公消费”使用违反规定、挥霍浪费、拒绝公开或公开信息虚假等行为，追究直接责任人和主要领导责任，违规费用由直接责任人和主要领导承担，对违反财政法律法规的，对领导和直接责任人视情节给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，追究刑事责任，从而使得各级政府（官员）在“三公消费”支出上有所顾忌，不敢肆无忌惮，任意妄为。

五、结论

对于各级政府而言，必要的行政成本支出，包括“三公消费”是必需的，但是这些支出应该控制在合理的范围之内，而不能借此成为腐败的源头，从而损害政府的形象，使得公众对政府的信任大打折扣。在党的十八大提出进一步加大反腐倡廉的力度、加强财政资金管理之后，对“三公消费”的治理问题再次成为公众关注的热点，也成为各级政府部门亟需解决的重点问题之一。因此，在这样的背景下，我们有必要对各级政府普遍存在的“三公消费”居高不下的问题进行重新的审视和分析，在此基础上提出有效的治理之道。

目前有关政府“三公消费”问题的相关研究，并未揭示这一顽疾久治难愈的制度性根源。为此，本文基于科尔奈“软预算约束”理论的思路，对这一现象进行了分析和解释，认为，不完全信息和大量预算外资金的存在，为地方政府“三公消费”支出提供了可能和资金来源，再加上目前我国的预算体系并不完善，使得地方政府“三公消费”的预算呈现软预算约束的趋势。只有采取完善预算管理体系，加强人大和公众的预算监督，以及将“三公消费”纳入政府的考核机制，加大问责力度等硬化预算约束的措施，才能使得各级政府“三公消费”居高不下的问题得到有效的治理。

［1］姜秀敏、秦龙.制度建设：“三公消费”治理的路径选择——基于行政成本理论的视角［J］.行政改革，2013（3）.

［2］饶松、周理.预算监督视角下的“三公消费”畸高原因及其治理［J］.辽宁行政学院学报，2013（3）.

［3］叶勇、刘敏.我国非合理性三公消费产生的原因及治理对策［J］.廉政文化研究，2013（2）.

［4］梁丽芝、鲁毅.公务人员职务消费存在的问题及其完善［J］.理论探讨，2013（3）.

［5］戴建华.公共预算视角下“三公”经费管理［J］.行政管理改革，2012（6）.

［6］高培勇.严格政府预算管理、规范职务消费行为［J］.中国党政干部论坛，2011（11）.

［7］苟燕楠、贾康.我国公共部门基本支出定额研究［J］.中国行政管理，2012（9）.

［8］张福新.公共预算视角下“三公经费”监督管理问题研究［J］.行政与法，2013（7）.

［9］任建明.“三公”经费问题及其治理［J］.理论视野，2012（1）.

［10］马占稳.深化治理三公消费的几点思考［J］.理论视野，2012（1）.

［11］杜治洲.网络监督：控制“三公消费”的有效途径［J］.北京航空航天大学学报（社会科学版），2013（5）.

［12］科尔奈.短缺经济学（中文版）［M］.北京：经济科学出版社，1986.