南方集体林地管理中的采伐限额制度问题分析

李焕宏

(中国人民大学环境学院 北京 100872)

为应对当下自然资源耗竭和环境破坏的问题,党中央做出了生态文明建设的战略部署,习近平总书记提出“划定并严守生态红线”,“不能越雷池一步”的要求。森林是生态保护的重点,具有净化空气、调节气候、涵养水源、提供木材等多方面的功能。

集体林是山林权属于集体所有的森林,分为生态林和商业林两类。南方集体林区是我国的主要林区,包括湖南江西、安徽、浙江、福建、广西、贵州等10省(区),占我国约37%的森林面积。南方集体林区凭借家庭经营为主体的自由竞争优势和良好自然条件,逐渐取代东北国有林区成为木材生产的主力,为长三角和珠三角的经济发展提供了强大的资源基础。

1 集体林的采伐限额制度分析

上个世纪80年代林业“三定”初期,刚分到山的林农大面积砍伐林木,导致我国森林蓄积量的严重下降和生态环境的严重恶化。在此背景下,1987年重新修订的《森林法》规定了森林采伐限额制度,规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量,国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额,计划管理的范围由国务院规定。”此后,集体林区采伐林木必须申请采伐许可证。

1.1 采伐限额制度实施程序

各地采伐限额制度虽略有差异,但其主要程序一般为限额分配、发放许可证、伐中监督和伐后验收[1]。首先,全民所有的森林和林木,以国营林业企事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木以县为单位,提出本单位年采伐限额的建议指标,逐级上报,经汇总平衡并审核后,报国务院批准,并抄送林业部。年采伐限额一经批准下达,便成为编制年度木材生产计划和申请采伐的依据。超过限额采伐量,或者滥发许可证,都属违法行为。采伐蓄积一定量以上的山场,当地林业站实行伐中监督。采伐结束后,由当地林业站进行伐后验收。

1.2 采伐限额执行存在的问题

(1)超限额采伐较为普遍。超额砍伐现象的存在使得限制额度采伐的政策并没有起到应有的效果,有的林场更因长期超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。

(2)林业砍伐灰色空间大。采伐指标由地方政府官员分配,具体执行又涉及林业区主管人员,“关系户”得到了政策和监管上的优待;没有指标的林户看着树腐烂都不能砍伐,去申请指标又因为总额限制等原因被林业当局推脱[2]。

(3)山上管理不严,源头消耗失控。采伐林木必须申请采伐许可证,并按规定的地点、面积、树种,数量进行采伐。但基层林业行政管理机构不健全,管理人员少,实际是山上无人管,无证采伐、批少砍多现象十分普遍。

(4)森林资源的建档立案没有落到实处。乡镇一级森林资源档案大多数尚未建立,由于家底不清,导致有资源的无采伐指标,有采伐指标的无树砍,引起采伐证的非法买卖,管理秩序混乱。

1.3 采伐限额造成的经济损失

林木是长期投资,初期投入大,收益慢,限额采伐制度打乱了收获时间。林业经营者不能根据市场的变化去决定自己投资经营的林木的生产,而是由行业主管控制。限额采伐制度的实施,使商品林生产企业的自由采伐权受到限制,经营者缺乏必要的自主权,影响其对木材市场的灵活响应,不能根据市场需求和价格变动来决定采伐的数量和时间,决定是否更新树种,增加了商品林投资回笼的风险,抑制了市场活跃度。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑凤田指出“采伐指标不除,林改难兴。如果说保护,则是保护了林业主管部门的既得利益。”

2 国外林业管理经验介绍

国外林业管理的先进经验的特点是尽量把林业的经营权和所有权下放,使拥有更多信息的群体掌握处置权,如地方林业协会、社区以及生产合作社。包括印度、泰国、菲律宾、加纳等亚洲国家以及非洲、美洲的很多国家都发展起了适应本国林业特点的社区组织[3]。社区成员关系较为紧密,交易成本较小,内部有较强的道德约束力,方便进行统一调度。随着信息技术的发展和全民学习的普及,新时期的社区组织已摆脱了知识技能的局限,逐渐成为基层科学管理的重要力量。此外,日本的森林组合模式也值得借鉴[4]。依照2010年的数据,日本57.92%的森林由私人所有,森林组合是一定区域内森林所有者的集合体。森林所有者按其出资多少获得相匹配的收益,成员一人一票选出管理者。森林组合发挥了指导经营、购买经营材料、销售林产品、帮助融资等多方面的功能。日本森林组合解决了小规模林主难以解决的运输、病虫害防治等问题,进行市场预判和经销指导,推动了林业商品供销链条,用规模效应减少了成本和风险。

3 建议

国家设定生态红线、森林红线是促进生态环境的可持续发展,不能单方面理解为“禁止开发”。“采访限额”制度是计划经济思想的遗留,且有一定的风险沦为林业管理部门行使不正当权力的手段。限额采伐管理导致需求与供应的不对应、超伐偷伐、管理成本过高等问题也促使我们思考林业管理的新思路。基于中国现有问题,借鉴国外先进经验,本文建议:①建立多级森林档案尽快建立多级森林资源档案,注明林权单位、承包户主、林种、林龄、地点、面积或株数、蓄积、采伐时间、采伐面积和造林更新等情况。②建立地方联合组织,基于村民自治和合作社等既有组织,实行“群防群治”,解决当前林木采伐现场无人监督检查的问题。③稳定承包责任制,使群众消除政策变动造成经济损失的顾虑,自觉地爱林、护林。④统一采伐时间,为方面监管,每周固定两天的伐木期,其余时间禁止上山,以便护林员集中时间上山检查监督。

[1]徐秀英,马天乐,刘俊昌.南方集体林区林权制度改革研究[J].林业科学,2006(08):121-129.

[2]郑宇.浅议林农参与市场的几个障碍[J].中国市场,2008(44):19-20.

[3]杨从明.关于社区林业在中国发展的再认识[J].林业与社会,2004(02):1-7.

[4]张於倩,王玉芳.日本民有林政策对我国发展非公有制林业的启示[J].绿色中国,2004(08):49-51.