把权力关进制度笼子里的理性思考

周 佳

(大兴安岭地区社会主义学院，黑龙江 加格达奇165000)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”[1]22强化对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，是完善社会主义纪检体制，深化政治体制改革的重要任务，是习近平总书记制度反腐理论的重要组成部分，体现了党顺应党心民意，推进自身改革，自我限权，强化自我监督的理性清醒与历史自觉。我们只有强化制度建设，把权力关进制度的笼子，用制度管事管权管人，才能取得反腐工作的胜利，实现干部清正、政府清廉、政治清明。

一、领导干部要从内心敬畏权力信仰制度

腐败的实质是权力的腐败，是权力主体的堕落。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委十八次全会的讲话中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这说明反腐倡廉就要深化政治体制改革，创新纪检体制，把权力关进制度的笼子里。从现实看，对权力严格的规范和约束有多种办法，最重要、最关键的是用“制度的笼子”关住权力。对此，邓小平曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]333构建制度笼子是对公权力的自我约束和限制、监督，是《决定》所指出的党的建设制度改革的重要组成部分。对执政的中国共产党而言，关键是要正确理解和对待权力，摆正权力、制度与人三者之间的关系，这也是对每个领导干部的考验。

权力意味着责任和担子。权力是把双刃剑，它既可以发挥积极的正向功能，也会产生消极的负面效应。权力天然地具有扩张性、侵蚀性、强制性，必须用完善的制度规范和约束权力及权力主体，使之最大限度地发挥其正向效应。在当今社会，一些领导干部手中的权力实际上沿着两个对立的轨迹运行，一个是表面上的制度轨迹，另一个是实际上的权力至上轨迹。一旦领导干部手中的公权力运行偏移，离开正确的轨道，其必然会导致社会对公权力产生不信任感，使公权异化和腐败并危及掌权者即领导干部本身。如，党的十八大后，截止2014年的4月底，在省部级领导干部中就查处20多名腐败分子。除了这些大“老虎”，还有许多“苍蝇”，他们侵蚀了党的纯洁性和先进性，极大地影响了党和政府的公信力，阻碍了经济社会的健康发展。所以，我们从积极角度看待打造制度笼子，制度笼子具有多重功能，它既能对党员领导干部起到保护作用，让党员领导干部做到自我约束，接受监督，他们多些“不舒服”，群众就会“舒服”多些，生产力发展就会快些，也会提升党员的纯洁性和先进性。同时，又能有效约束权力，使权力在正确的轨道上运行，发挥权力积极作用。如果一个领导干部不受制度约束，就会害人害己又害国。

俄罗斯总统普京在苏共亡党亡国16年后说：“腐败是苏联亡党亡国的重要原因。搞垮苏联的主要力量不是党内的反对派，而是党内的腐败分子。”腐败是因苏共没有用制度关住权力。现实中以海南省前副省长冀文林为代表，“你懂的”的秘书帮，胡作非为，天马行空独往独来。习近平总书记对秘书有严格的要求，他说，“(秘书)不能认为‘机关牌子大、领导靠山硬’而有所依仗、有恃无恐，更不允许滥用领导和办公室的名义谋取个人私利。”“要克服优越感，坚决防止对基层干部群众盛气凌人、态度傲慢、颐指气使、发号施令的现象。”对这些话，冀文林等“秘书帮”如早听到，早领会，何至于有今天的悲剧下场，走到党和人民的对立面。

制度当成为信仰和保障。从北欧一些国家及新加坡的实际看，他们清廉指数高，社会风气正，经济社会发展健康，既是其制度建设完备的结果，也是人们特别是执政党对制度的信仰和遵守。《决定》强调要把权力关进制度的笼子里，从我国的现实看，其难点既在于制度不健全不完备，更在于人们特别是大权在握的领导干部对制度不尊重、不遵守、不服从，缺乏对制度必要的敬畏和尊重，使制度成为一种摆设。如刚被判为死缓的内蒙古呼和浩特铁路局原副局长马俊飞，任职22个月就贪腐高达1.6亿元，在呼和浩特、北京等地都有多处房子，空的房子里摆满了赃物。马俊飞在法庭上说，铁路上有许多规定，我根本没有放在眼里，还是我行我素，一心为了个人抓钱。这说明，制度再好要靠人来执行和落实。我们各级领导干部要树立制度至上的观念和意识，形成对社会主义制度、党规党纪和国家法律高度尊重和执行的理性自觉，还要内化为领导干部自身的信念、信仰，并转化到行动上，形成行动自觉。这样，制度就不是写在纸上、挂在墙上的摆设，而是成为各级领导干部心中的基本定律和行为规则，是绝不能碰触的红线、高压线，让每一个权力主体都自觉地在规则里工作和生活，确保权力健康运行，以保证中国特色社会主义建设的胜利。

二、制度建设要科学化、系统化、具体化

《决定》指出：“加强反腐体制机制创新和制度保障。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”[1]23《决定》突出强调制度建设，体现了习近平总书记制度反腐的科学理念，也反映了现实社会上一种客观现象，即一方面是约束权力的制度供给林林总总，另一方面，实际上能真正管得住权力的制度并不多，具体化、操作化不够。对此江西省原副省长胡长清就说过，我们制度体制对他们这个级别干部的监督就如牛栏关猫，来去自由。要解决监督失位、失败的难题，就要全面深化政治体制改革，创新纪检体制，完善我国的制度体系，在制度设计、制定和完善上下功夫，使制度与体制有效衔接，做到科学化、具体化、操作化。

制度建设要解决现行制度碎片化问题，由碎片化转向体系化。制度建设不是单一某一项具体的制度体制，是指由一系列严密的体制规定和政策安排及执行保障组成的制度体系。以碎片化的体制政策安排，起不到制度体制的监督和约束作用，起不到能关住权力的制度笼子的功能。如，我们党在用人上有明确而严格的用人规定，现实中却经常被人钻空子，甚至被利用。这表明我们的制度并没有系统化、科学化，自然也没有权威化。所以，现实中出现了诸多边腐败边带病上岗的问题。这给我们的制度建设提出了严峻的课题。

《决定》指出：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系。”[1]22只有这两个制度体系共同发挥作用，同步运转，相互配合，才能发挥制度体系的积极作用，以建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。制度体系包括制度和体制，两者之间应相互衔接、相互匹配、相互作用、相互适应，使制度笼子的“焊点”严密而科学、牢固而无缝，制度与体制各司其职、各负其责，制度笼子的“构件”严实又协调、可行又具体、适用又简便，进而成为具有中国特色社会主义政治体制。

制度建设要使制度由空心化转向具体化、操作化。现有制度确实不少，但存在着规定空洞、操作空泛、落实空转等问题。如山东省泰安市原市委书记胡建学就说，官当到我们这一级，就无法监督了。制度管不住人，还不如没有。制度既是原则的，又是具体的。制度具体，可操作性就强；凡是原则规定多，而没有具体的操作办法，制度的自由空间就大，被人们利用和钻空子机会就多，制度功能和约束力必然就小。因此，在政治体制改革中要改革原有体制，实现体制创新，切实发挥制度笼子的作用。目前，北欧一些清廉国家防治腐败制度设计和政策安排的最大特色，就是制度与体制的配套，并有具体量化的标准，使每个公职人员都无空可钻、无处可变。我们出台的制度规定空心化严重，可操作性不够。制度最忌空心化、空洞化，面面俱到，胡子眉毛一把抓，大而化之并不能发挥应有作用。制度建设要坚持问题意识、问题导向，做到急用先立、立则可用，把制度建设目标设置得低一点、准一点，具体易行，由浅入深，由易到难，形成具有科学性、可行性、方便性的制度体系。

制度建设要不断完善，与时俱进。现行有些制度是计划经济体制下的产物，有些制度深深打着部门利益的印迹，是着眼于保护部门利益和既得利益而为其提供的制度保护和合法性依据。这就内在要求我们深化政治体制改革，破除旧的体制，建立与发展市场经济相适应的体制并不断进行改革和完善。同时，还要在实践中建立制度性评估的长效机制，经过实践的检验，改掉不廉洁、不公正、不完善的制度，防止制度“带病上岗”及部门化的弊端，使制度能够维护人民群众及公共利益。一个科学管用、适用的制度，在运行中要与时俱进、不断完善，需要我们做好制度实施的评估，对制度执行情况进行跟踪检验和综合评价，据此对制度进行完善和校正，彻底克服只管制度制定和出台，不管执行效果和终身免检的问题。总之，我们要认真落实《决定》精神，深化改革，根据实践要求和呼唤，清理和废止不合理、已过时，乃至不完善的制度，把那些不适应、不管用的制度加以淘汰，构建新的制度，让制度笼子“纯度”、“精度”更高，更有公信力，更符合经济基础和生产力的发展要求，以制度的正作用保证全面深化改革任务的完成。

三、强化治理并提升制度的执行度

任何制度都取决于社会主体的执行度。一个成熟社会的标志，除了制度规则，一切皆是零；反之，一切制度规则是零。所以说，制度的执行比制度构建还难，还要重。把权力关进制度的笼子里，关键是执行制度，让社会主体学会在制度规则下生存发展。

我们在调查中发现，制度在执行中变样、扭曲、变通有多种情况，突出的是有些领域、有些部门都有某些潜规则，因此就用潜规则替代、冲击现行制度规则。所以，在执行制度时要用明规则改变潜规则。现实社会中潜规则依附正式制度之上，潜行正式制度之中，尽管看不到、摸不到，但对社会主体影响很大，危害很深。目前社会中频发、多发、高发的权力腐败，究其深层原因，都有潜规则在作怪和影响。我们要在全社会大力宣传和倡导按照规则办事的风气，让人放弃潜规则，改变对潜规则的认同及同流合污。现在，一些潜规则大行其道，并不在于潜规则的合理性，而在于制度规则的不完善及执纪执法不严格，执行力度不够。因此我们在不断完善制度的同时，还要坚定执行制度规则，使潜规则没有市场，逐步树立制度的权威，真正让完善的制度笼子管住权力，由此构建清正和谐的社会。

提升制度的执行度还要用制度公正性战胜特权。社会中腐败现象不断滋生，一个重要原因是特权在替代、冲击制度，特别是有些领导干部在制度面前成为特殊人，把自己凌架在制度之上。贪腐分子均是如此。如铁道部原部长刘志军就如此，个人一句话就否定了已有的制度规定，他说的话就是法律，他能不腐败吗?因此说，领导干部特权是制度执行不力的重要原因，有些领导干部则是践行特权的主体。现在在一些单位和个人的眼里，已形成一种潜规则，只听领导的“指示”和“批示”，不管合不合制度规定，都是一路“绿灯”，把制度规定丢在一旁，忘在脑后。其实质是自己不干净，或为贪腐辨解，以自己的特权与制度较量。中纪委书记王岐山同志说：“要加强反腐败工作的统一领导，坚决查处那些不收敛不收手、群众反映强烈的领导干部，形成有力震慑，遏制腐败蔓延势头。”告诫某些贪腐分子不要触碰制度红线。还有有些领导干部违反了制度规定，本应严厉处理，但却以“下不为例”来网开一面，要么轻描淡写地处理，要么来一个口头批评，结果导致制度成为“稻草人”和摆设，制度被领导人的特权所打败。所以，要强化对各级领导干部遵章守纪教育，形成对制度的信仰和敬重，决不能在制度执行上搞“双重标准”。领导干部要带头执行制度，不论什么人、地位多高，在制度面前都要公正、公平，做到在制度面前人人平等，制度约束没有例外，制度执行没有特权，显示制度的正作用和威力。

提升制度的执行度要用“热炉法则”代替“破窗效应”。所谓的“破窗效应”，就是好的制度被人破坏，并没有执行，如果没有得到及时解决，就会误导更多的人去践踏、破坏、违背制度，使制度无效。要避免“破窗效应”，就要坚守“热炉法则”。所谓的“热炉法则”，是指火炉烧得通红，人人都知其烫人，自然心存畏惧，产生“必定性”；如果碰上就被烫坏，就产生“即时性”。所以，“热炉法则”对增强制度执行度有深刻的启示：要求我们提高破坏、违背制度惩治的及时性，使制度“硬起来”，“除恶务快”是重要一环，必须抓快抓早，避免“法不责众”局面的出现，以免付出更大的执行成本。我们有关部门对湖南省衡阳市大面积的贿选案的处理就很及时，克服了法不责众的潜规则，强化了制度威力。我们还要增强惩治违背制度的严厉性，提高违法成本，使领导干部因畏惧惩处而不敢越轨用权，抛弃侥幸心理，让各级领导干部手中的权力在法律的框架内运行，切实做到把权力关进制度的笼子里，防止权力的异化和腐败，发挥权力的正作用。

[1]党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.

[2]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1983.