论转型期保障机会平等的政府责任*

2014-08-15刘宏斌

湖南行政学院学报 2014年1期

刘宏斌

(湖南大学，湖南长沙 410006)

一、机会平等的维度与政府责任

机会平等观念是资产阶级大革命的产物。1789年法国大革命通过的《人权与公民权宣言》宣称:在法律面前，所有的公民都是平等的，他们都能平等地按其能力担任一切官职、公共职位和职务，除德行和才能上的差别外不得有其他差别。这一宣言颠覆了封建特权思想，它第一次最鲜明地表达了现代社会的政治信条，即法律面前人人平等。正是从这一原则出发，产生了机会平等思想最基本的两个维度。

第一个维度是通常所说的起点平等，即起点的资格平等和无歧视对待。广义上而言，凡一切涉及到社会利益与负担分配的制度性安排都会产生机会平等的问题。如此，机会平等所指范围就包括了竞争性机会和非竞争性机会。非竞争性机会的分配在现代社会一般是以公民资格(或某种更广泛的基准)为尺度均等化分配的结果。如，1948年联合国通过的《世界人权宣言》第二条规定:“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”且强调还不因国家、地域或行政管辖的不同而不同。［1］P405这里所阐明的权利平等原则，实质是以普遍的“个人”社会规定性来无差别均等分配的。狭义上，我们通常将机会平等理解为只适用于竞争领域的分配正义原则。当米尔顿·弗里德曼和罗斯·弗里德曼声称，机会平等的真正含义就是:前程为人才开放的时候，他们所设想的其实就是市场竞争的经济体系。市场竞争只对效率保持敏感，而个人技能和能力是市场最为敏感的生产力因素。只有当每一个社会成员以平等主体资格进入市场竞争的时候，人们彼此之间的分配差异才会由个人的努力程度和才能的差异决定。只有充分保证竞争个体的资格平等和无歧视对待，市场配置资源的效率才有保障。可见，不管我们如何理解机会平等的范围，它都包含着资格平等和起点处的无歧视对待原则。

机会平等的第二维度就是竞争中的程序平等。同等规则的适用和无歧视性对待则是机会平等的一个核心特征。即通常所说的规则面前人人平等。程序平等意味着竞争者双方在竞争过程中都必须遵循同一规则，任何一方不存在同一规则之外的优先权、特权和豁免权，分配结果应该是双方遵循同一规则来自由发挥竞争的结果。罗尔斯强调纯粹的程序正义的巨大实践优点就是:在满足正义的要求时，它不再追溯无数的特殊环境和个人在不断改变着的相对地位。程序平等排除了任何一种偶然的、个人的、历史的因素，且要求竞争规则和程序独立于任何一方的意愿和目的，其分配结果才能说是公平的。这体现了程序和规则的中立性与独立价值。

机会平等还有第三个维度是风险平等。机会平等前两个维度高度重视对竞争起点处和过程中的无歧视平等对待。但很明显，这两个维度对社会历史因素和个人的自然禀赋无法起作用。正是因为这一点，传统的机会平等观念遭到现代分配正义理论的严重质疑，罗尔斯批评传统的机会平等概念仅仅只关注形式正义，忽视自然资质、社会地位等因素对分配正义的影响。罗尔斯在其正义论中提出机会平等应该关注实质正义，强调机会平等应接受“差别原则”的约束，社会应优先考虑弱势群体的利益。奥尼森则提出了福利的机会平等理论，但福利机会平等理论最大的问题是如何精确定义福利概念以及每个人“应得”的份额。美国左翼经济学家罗默(John.E.Roemer)则建构了一种旨在强调“同等水平竞技场”(level-playing-field)的机会平等方案。罗默认为，机会平等的关键是应该使同等努力获取同等分配。我们可以使用一系列环境指数(如性别、种族、年龄、职业等)区分不同水平的竞争领域，按照每个人所属同一水平竞争领域来判断个人所付出的努力，这样，起点和环境的平等保证了分配完全是个人努力的结果。［2］P4但罗默的机会平等理论存在一个重大缺陷，即如何将个人因素与环境因素完全区分开，否则，个人可以将竞争失败的原因全归为环境因素，这很难让人接受。

在这些理论之后，我们其实应该转而思考，究竟在什么程度和约束条件下，我们能够接受机会平等的分配差异。在这一点上，我们可以借用加拿大学者莱斯·A·雅各布(Lesley A·Jacobs)提出的风险公平理论。雅各布认为，一种恰当的机会平等理论不应该对实质平等承诺过多，但也不应该完全抛弃对实质平等的关注。它可以借助风险公平的维度来完成这一任务。风险公平应该是机会平等不可或缺的重要维度。风险公平核心思想包括两个大的方面。“第一，关注在一场确定的竞争中风险有多大;第二，关注限制一场竞争对另一场竞争的影响。至于风险公平的第二个方面，其基本思想是:在公民社会里赢得或失掉一个竞争机会不应影响一个人竞争另一个机会的前景。例如，支付能力或任何其他类似的东西不应该影响一个人所享有的教育机会”。［3］P38显然，机会平等的风险公平维度认识到竞争中赢者通吃的不平等分配。他认为风险公平在劳动力就业市场、职业福利、财产分割等方面大量存在。风险公平实质是主张应该实行某种有底线约束的、有保障的竞争，而不应是赢者通吃的丛林竞争。它要求考虑各种偶然性因素对于双方的影响和作用。它蕴含着对弱势者的风险底线保障，而不至于让竞争者在竞争中完全丧生其他机会和资源。

根据所论机会平等的三个维度，不难看出，在保障机会平等问题上政府负有重要责任。

首先，机会平等是反封建社会特权和制度的产物。起点平等和程序平等体现了现代政府的法治原则。现代政治的合法性基础就是根据人民主权原则保证每一个公民的基本权利和平等权。德沃金说它是统治者的美德正源于此。

其次，根据现代政府理论，现代政府还是市场经济秩序的监管者和引导者，政府对市场竞争规则的制定和执行，都会对社会分配正义产生重大影响，政府只有充分保证市场竞争过程的公平性和程序公平，才能保证市场经济成为真正意义上的法治经济，确保市场经济效率。因此，保证竞争过程中的程序平等也是现代政府主要的法律职能和行政责任。

最后，现代国家和政府实际上还是整个社会风险的调节者和矫正者，甚至是最后的承担者。一方面，现代政府有责任通过一系列经济制度、市场机制安排来保证市场竞争中公平分担竞争风险和收益等，另一方面，现代政府还承担着对全体共同体成员社会保障的政治责任和道德义务。在社会各种竞争过程中因不同条件、差异或偶然性因素所导致的竞争失败者，构成社会的弱势群体。现代政府要保障其享有最起码的社会尊严、生活水平与生活条件。这既是现代政府的社会经济责任，也是现代政府的政治责任和道德义务。

二、社会转型期的机会不平等:类型与成因

本文无意全面评估和探讨当前整个社会的机会不平等现状和类型。仅根据所论机会平等的三个维度，选取若干指标来考察一下目前社会转型时期机会不平等的情况。

1.政府偏重市场机制形成竞争的起点不平等

机会平等首先要求起点条件和资格的平等，在这一维度上，政府应该创造条件使每一个竞争者的初始条件和环境达到同一水平线上，它实质是包括环境和制度资源层面的平等分配和对待。一般认为从社会宏观层面看，财富分配、教育机会和卫生健康服务三个方面是十分重要的环境指数和重要指标。我们可以借助这三个方面的数据概述之。

我国改革开放以来，长期坚持“效率优先，兼顾公平”口号，而实际上地方政府往往将其演变为“一切向钱看”，完全以市场机制为导向，使得政府职责“缺位”和“欠帐”，而本该由政府进行提供的公共产品和公共服务却长期供给不足。试以教育投入和医疗卫生公共服务为例。世界各国目前大都以公共教育经费占GDP的比例作为衡量一个国家政府对教育的重视程度。根据世界银行《1994年世界发展报告》统计数据，教育经费占GDP的比重世界平均为3.6%，发达国家为5.7%，中等发达国家为4.4%，不发达国家为5.5%。我国在90年代初期一度呈下滑趋势，从1997年始开始，教育经费占GDP的比例开始逐步提高，［4］P28-30尽管如此，多年来我国政府对教育的投入仍然没有达到4%的目标。

同一时期，我国政府也忽视了对农村公共卫生和医疗服务的投入。有学者研究指出，在基本公共卫生服务方面，我国医疗资源分布也是城乡二元不均衡的，优势公共卫生医疗资源集约分布在城镇，而乡村则呈现“空心化”——医疗人才流失严重、医疗卫生服务相对较差，2000年以前，城乡之间的卫生费用差距不明显，但之后两者的差距开始逐渐拉大。2000年，城市卫生费用是农村卫生费用的1.33倍;到2006年，这个数字变为2.01，农村在基本医疗卫生服务方面与城市之间的差距扩大化趋势明显。到目前为止，这一趋势没有得到根本改善。与此同时，我国政府对于公共医疗卫生的投入还呈现下降的趋势。如我国卫生总费用和财政支出总额分别由1980年的143.2亿元和1，122.09亿元增至2006年的9，843.3亿元和40，422.73亿元，增长了 68倍和 36倍;同期政府和社会投入比例由 78.8%下降到50.7% 。［5］P44-48照理，社会发展规律会使社会性支出也因此而增长，但数据表明国家财政对于医疗卫生支出的比重实际上呈现下降趋势，国家在医疗卫生制度建设过程中所承担的义务和责任大大缺位和下降。

作为衡量社会贫富分化的重要经济性指标，基尼系数是观察当代中国社会贫富分化的一个良好参照点。毋庸讳言，单纯从数字指标来看，自改革开放以来的所造成的社会阶层分化已经超过了经济学意义上的社会两极分化。有研究者指出，中国的城乡实际收入差别一度雄居全世界之首。［6］P36而根据国家统计局2012年公布的数据，我们国家的基尼系数确实的处于两极分化的0.45标准线之上，而且近十年来一直在高位运行。［7］清华大学教授孙立平教授甚至断言，当代中国社会实质上已经陷入到一个断裂的社会。两极分化状态严重。考虑到两极分化所必然造成的连锁反应，那么可以肯定的是，这必将造成其他社会资源(如社会地位、声誉、名誉、信息资源、文化消费能力等)的分配不平等，危害到社会其他方面的机会不平等。

2.体制与公共政策差异造成程序规则不平等

制度和程序的“双轨制”是社会转型期所必须面对的问题。政府的责任应该尽量减少或消除这种双轨制的不公平程度，不能放任这种制度性差别对待，更不能主动制造制度性差别对待。当前中国社会因原有体制和规则的滞后，往往表现为一种制度性差别对待，甚至是歧视性差别对待。从而使得社会的规则不平等和程序不平等歧视十分突出。

这其中最明显者就是户籍管理制度，它显然违反了我国宪法规定中有关公民基本权利的基本精神和宗旨。严格说，这一制度性安排带有政治性、法律性歧视。损害了我国公民的法律平等。而据媒体报道，附加在户籍制度之上存在着60多种社会福利的城乡差别。

在经济上，以户籍制度为核心存在着针对农村劳动力的雇佣歧视，政府甚至直接动用行政权力来限制农民工的工作流动。表现为政策性雇佣歧视。一是直接动用行政权力限制农民工进城;二是在行业和工种上限制进入等。［8］P210这使得农民工进入劳动力市场的成本升高，同时还使得农民工被排挤在次级劳动力市场上就业，由此导致农民工从事的都是劳动强度高的次级劳动力市场上。且劳动力报酬严重不足和低劣。

这种制度性差异还造成了更严重的代际不公平——教育机会平等问题。从农民工子女入学到高等教育入学录取，研究表明，存在着制度性地区差别对待和实质上的地域歧视。根据吴德刚的研究，我国在80年代开始，在义务教育阶段，小学升初中，初中升高中，城乡学生的比例就相差40个百分点。［9］P175而在高等教育方面，对北京大学等5所北京著名高校的学生的家庭背景调查表明，按照1982年人口统计，占72.2%农民人口的子女在上述高校中占比例只有20.2%，而占总人口数只有27.98%的城市人口的子女比例却达到79.8%［10］P133在高等教育入学机会方面用也存在着明显的地域差异。根据媒体统计，2008年北京高考报名人数为10.4万人，全国500多所高校计划在京招生7.7万人，其中北京高校在京招生 6.1 万人，占总数的 79.1%;［11］P188绝大部分得到录取的北京考生为北京本地高校所吸收，只有20%的北京考生到外地求学。而以2009年的数据分析，北京大学在北京市投放的招生指标是每万名考生66.8名，而全国平均是2.2名，而在山东与河南分别为1。1名和1名［12］P1而且这种现象在上海、江苏、浙江等高等教育资源集中的省市都不同程度上存在着。这种在教育领域存在的制度性歧视和地域性歧视严重损害了公民的平等权，同时，它的一大恶果就是重新造成了社会成员的城乡的代际分化，引发新的机会不平等问题，长此以往“寒门难再出贵子”。

3.制度隐性歧视导致风险负担不平等

社会转型期，制度和政策的空白地带和缺位会产生制度和公共政策的隐性歧视，如果政府在这一过程中不施加恰当的政策性调控和制度干预，就会造成风险分配的不平等。

以劳动力市场为例，农民工的劳动报酬分配相较城市劳动力就严重不足且低廉。农民工与城市员工干同样的工作，有同样的工作绩效，但获得的却是不对等的工资收入，农民工与城市户口员工的工资比较发现“只有24%能够被个人特征的差异所解释，而剩余的76%是被歧视解释的部分。这说明，农村劳动力迁移到城市后，其工资收入受到城市的歧视性政策的较大影响。”［13］P224这种歧视时至今日没有得到根本好转。这说明，隐性歧视直接导致了竞争中收入分配的不平等，农村劳动力与城市劳动力竞争的风险分配是极为不平等的。

从劳动保障体制方面分析，工业化、城镇化也使农民工成为转型期承受巨大职业风险的群体。我国遭受职业伤害的群体的扩张表现在职业伤害由传统产业工人向非产业工人的发展，而且后果和危害从城市向农村的蔓延，并且这种蔓延是长期的。［14］P107根据第五次人口普查资料表明，我国农民工占第二产业从业人员的58%，占第三产业从业人员的52%，占加工制造业从业人员的68%，占建筑业从业人员的80%。因此，农民工已成为我国产业工人的主要组成部分。［15］P7而在全国每年有因工伤致残的70多万人中，农民工占大多数。据广东省总工会的调查显示，农民工发生的工伤事故占伤亡总数的80%以上。［17］P203由于得不到较好的治疗和康复，许多伤残农民工回乡后完全丧失劳动能力。这使农村社会不得不承担着职业伤害的沉重后果。中国职业伤害的群体已经由传统的产业工人扩张至所有劳动者、由城市劳动人口蔓延至农村劳动力。因为产业结构和社会市场经济体制的变化，当代中国的职业伤害风险正由传统的产业工人向农村人口转移。这种职业风险分担的不公平直接导致了中国城乡之间新的不平等。

另一种极为常见的风险分担的不平等就是性别歧视。根据2000年中国社会调查数据显示，与1990年相比，我国城镇男女两性的在业率均有下降，但与男性相比，女性的下降幅度更大。其中城镇18至49岁的中青年女性就业率比1990年降低了16.2个百分点。而再就业率女性比男性低21个百分点。而根据《2003年中国劳动统计年鉴》显示:从1997年起，城镇妇女单位就业人数逐年下降，占就业总人口的比例也逐年下降。2002年，妇女占就业总人口的37.8%，比男性低 24。4 个百分点。［16］P48不仅如此，调查还显示，女性在就业过程中还遭遇到如同工不同酬、退休年龄及退休待遇也存在显著的性别差异。此外，女性在就业过程中还存在着所谓“孕期歧视”现象等。这些性别歧视在现实中造成了女性在就业过程中相比男性，承担了更多的职业发展风险和负担，显然是一种风险分担的不平等。这些分析都还没有计算女性在传统家庭中所负责的家庭劳务等因素。这说明，中国妇女在职业发展过程中要比男性分担和承受更多的额外代价和职业发展风险，是一种典型的职业发展风险的不平等。而在西方许多国家，如荷兰、加拿大、德国等国，为避免职业发展的风险不公平，对于女性的就业制定了许多优惠政策和法律规定等，以减轻女性在就业中的竞争风险和负担。［17］P79

风险分配的不平等在当前的中国社会是一个远未引起充分重视的问题。政府履行自己应尽的责任还有很大的空间。

三、保障机会平等的政府责任

对于转型期的中国政府而言，充分履行保障公民机会平等的政府责任已经刻不容缓。

1.完善保障机会平等的法律体系

从世界各国的经验看，政府履行保障机会平等的职责，最重要的一条经验就是将机会平等问题纳入到宪法或法律规定的法律体系中来解决。如美国宪法第十四条修正案就特别确立了“平等法律保护”的原则，以及后来通过的一系列权利法案等，法律成为美国公民争取平等权利的有力武器。针对明显带有歧视性的政府公共政策和制度性差别对待，美国还通过了针对特定群体或少数人的法律来消除社会歧视和公权力歧视，如上世纪六十年代开始的肯定性行动计划(Affirmative Action)，就旨在矫正以前在美国社会因种族和性别等原因遭受歧视的群体(如黑人、印第安人、拉丁语裔人、妇女等)所受到的不平等对待，确保这类群体在同等条件下有资格优先享受政府政策的福利。这些社会福利包括就业、入学、获得政府合同、享受政府补贴、争取奖学金等。［18］P555瑞典早在1980年就出台了《机会平等法案》，还颁布有保障残疾人平等权利的《禁止歧视法》等;印度则通过宪法的合宪性调适来针对种姓或特定群体的的歧视性对待和差别对待，以确保各群体成员的机会平等。［19］P84-88

就我国的法律规定而言，在保障个人的机会平等方面，我国的许多法律和法律规定还不完整和健全，不够系统和健全。如在雇佣歧视方面，法律有关雇佣歧视的规定还很粗略，除了宪法第33条第2款，第42条第1款，第48条之外，我国《劳动法》的第12条规定之外，我们没有更具体的专门的法律规定。总体看，我国有关雇佣歧视的法律规定适用过窄;另外，缺乏明确的法律救济途径或法律规定缺少可操作性。我们对于雇佣歧视和就业歧视还缺少明确的法律标准。更遑论通过司法救济来捍卫机会平等权利了。因此，我国政府迫切需要完善立法和健全法律机制，以确保公民个人的平等权利得到良好的司法保障和救济。

2.建立专门的政府机构或公共组织，确保机会平等

为反对各种歧视，保障社会成员的机会平等，很多国家在上世纪七八十年代纷纷建立专门的政府机构，还包括准司法机构、非政府组织。如美国的公平就业委员会就是一个准司法机构。公平就业委员会可受理劳动者有关就业歧视的投诉，它可以在查证后进行调解，敦促各方达成和解。如果失败，则诉诸于司法程序［20］P41世界其他各国都了类似机构，如英国平等机会委员会，澳大利亚人权与平等机会委员会，美国一些州还有自己的平等机会委员会等。我国香港特别行政区也成立有平等机会委员会(Equal Opportunities ommission of Hong Kong)，委员会负责消除任何人因性别、婚姻状况、家庭状况、怀孕或残疾而被歧视、骚扰或中伤［21］P41-52这种专门的政府机构和公共组织，可以发挥协商、调解作用、同时也具有行政监督和行政救济职能，它能够捍卫社会个人的机会平等权益。实践证明，这种制度设计是行之有效的保障公民机会平等的措施。

3.完善社会保障机制，确保社会转型期风险分担的平等

政府对于社会转型期间所产生的社会竞争风险应该承担责任。理论上，对于弱势群体的保护可以视之为是一种风险分担的原则，政府则对此负有义不容辞的政府责任。这包括各种社会保障分配职能和机制。如养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、农民保障问题、大学生就业保障机制等，因此，应该健全和充分完善政府的社会保障机制，贯彻公平、公开、透明的原则来进行良好的制度安排。让社会各群体在合理范围内承受社会转型的风险和代价，以降低社会动荡和社会冲突的风险。如前文所论，我国政府在这一方面还面临大量艰巨的任务和挑战。

4.塑造尊重多维机会平等的文化价值观

亨廷顿在研究了比较和研究了韩国与加纳的经济发展过程之后，惊讶地发现两国发展道路及发展速度的差异后发现，文化价值观念的差别是其发展速度和道路差异的一个重要原因。因此，一个国家或政府必须适应时代和情势来调整和塑造与经济体制相适应的文化形态和文明价值观念。对于转型期的当代中国社会而言，塑造和传播一种尊重机会平等的文化价值观念将会极好地推动和加速全社会的进步。

政府应塑造和引导一种全新的机会平等价值观，一种恰当理解的机会平等观，包括起点平等和程序公平、风险公平三个维度。特别是风险公平的维度，它体现了某种实质性平等要求，它要求政府应该充分照顾到弱势群体的利益;应该努力防止赢者通吃的原则在全社会盛行和流行。在社会转型期，突出多维度的机会平等价值观，具有特别重要的意义，这也是政府理所应当的一种文化和道义责任。

［1］杨成铭.人权法学［M］.北京:中国方正出版社，2004.

［2］John E.Roemer，Equality of Opportunity［M］.Harvard University Press，Cambridge，Massachusetts.London，England.1998.

［3］Lesley A.Jacobs，Pursuing Equal Opportunities，［M］.CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS，2004 .(杰科布提出，完整的机会平等理论应该包括背景公平、程序公平和风险公平的三个维度。)

［4］《中国统计年鉴》2003年资料，转引自廘丽.对我国财政性教育投入的分析与思考.统计研究［J］.2005，(2).

［5］罗明令，储德银.基本公共卫生医疗服务均等化的约束条件及公共财政支出［J］.当代经济管理，2009，(8).

［6］李实，岳希明.中国城乡收入差距调查［J］.财经，2004，(3，4).

［7］中国官方首次颁布2003至2012年基尼系数:http://news.163.com/13/0118/11/8LGH1BBF00014J B6.html

［8］赵耀.中国劳动力市场雇佣歧视研究［M］.北京:首都经济贸易大学出版社，2007.

［9］吴德刚.中国全民教育研究［M］.北京:教育科学出版社，2011.

［10］刘慧珍.教育社会学［M］.沈阳:辽宁教育出版社，1988.

［11］张千帆.权利平等与地方差异［M］.北京:中国民主法制出版社，2011.

［12］张千帆.大学招生与宪法平等［M］］.南京:译林出版社，2011.