完善地方政府间财政转移支付制度的思考

盛 琳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

地方政府间转移支付制度是分税制财政管理体制的重要内容之一，是规范各级地方政府收入分配关系的重要方法。建立与完善地方政府间财政转移支付制度，加强地方政府转移支付管理是完善分税制财政管理体制不可或缺的重要一环。

一、地方政府间转移支付及功能

(一)地方政府间转移支付概念

一般认为，转移支付是政府按照一定方式将一部分财政资金无偿转移给居民、企业和其他受益主体所形成的财政支出。从经济性质上看，转移支付是与政府购买性支出相对应一种财政支出，最基本的特征是无偿性。地方政府间转移支付是指省级及以下各级地方政府之间财政资金的无偿转移流动。各级地方政府使用转移支付方式可以达到对地方政府收入进行重新分配，实现基本公共服务在各地区之间的均等化。

(二)地方政府间转移支付的模式

实践中地方政府间财政转移支付模式主要有三种。

1.纵向模式。其主要方法是上级政府从上到下向下级政府无偿拨付补助资金。而拨付补助的方式又多种多样，概括起来可分为一般补助和专项补助两类。一般补助目的是保证同层次的预算主体都能享受同样或相近水平的公共产品和服务，确保实现最低限度的社会保障、就业、教育、医疗等社会公平的目标。专项补助用途明确，是政府旨在达到特定目标面对某些特定项目实施的，直接反映拨款者的政策意向，重点关注的是效率的目标。

2.横向模式。它是指同一层级政府间财政资金转移流动。现实中常见的是由富裕地区政府财政通过地区之间互助的形式直接对贫困地区无偿提供援助，实现不同地区间财力由横向不均衡向均衡转化。

3.混合模式。纵向模式与横向模式纵横交织在一起混合使用形成混合模式。

(三)地方政府间转移支付类型

地方政府间转移支付按照拨款方式的不同可分为四类。

1.可选择性财政转移支付

它又被称为有条件的、专项转移支付，是指上一级次政府在拨付财政资金时，规定了资金的具体用途和方式，附加了一定条件。作为下级政府必须按照规定的用途和方式使用资金。在这种形式下，上级政府提供一笔固定资金用于特定的公共品供应，指向明确，能够达到使下级政府转移支付全部供应特定公共产品和服务的政策目标，对具有规模效应的公共产品采用可选择性财政转移支付消除其外溢性效果显著。但它的缺陷也是明显的。一是缺乏灵活性，地方政府无法根据地方现实对收到的财政资金统筹安排使用，容易出现财政资金使用不符合现实需求的情形，从而降低了财政资金实际运行效率。二是不利于财政资金的公平性分配，绝大多数有条件的财政转移支付获得方法是采用上下级政府间一对一的谈判，操作中可能存在谈判能力越强，获得的资金越多，资金分配存在不公平现象;配套财政转移支付要求下级政府必须自筹一定比例的资金，才有资格接受上级政府的补助，在实践中就出现这样一种现象，地区经济越发达、财力越雄厚，获得的转移支付资金就可能越多，反映出财政资金分配不公平的问题，因此，可选择性财政转移支付不利于推进基本财力均等化目标的实现。

2.非选择性财政转移支付

它又被称为无条件的、一般性的财政转移支付，是指上级政府将本级财政收入不规定任何用途和要求，无偿转作下级政府收入的补助形式。无条件转移支付实质是对下级政府的整笔补助，下级政府可根据地方实际情况不受任何限制的使用补助。在这种形式下，上级对下级转移支付数量一般由客观因素指标确定，不受下级政府的谈判能力强弱的影响，下级政府对转移资金使用拥有较大的自主权，能根据需要统筹安排资金的使用方向，有助于普遍改善地方居民的福利水平，一定程度上实现各地区财力均等化，兼有灵活性与公平性特点。一般适用于各地区纵向或横向财力不均衡情形。但无条件的财政转移支付对下级政府的资金分配管理与监督能力要求较强，否则容易导致滥用财政资金，不能确保政策目标的实现。

3.分类财政转移支付

分类财政转移支付是介于可选择性转移支付和非选择性转移支付之间的类型，它与不可选择性财政转移支付比较是可选择的，因为它规定了各类不同转移支付资金的用途方向;它与可选择性转移支付比较又是不可选择的，因为它没有具体规定拨付的不同财政资金的细目与具体用途。它是一种使用范围较宽泛的可选择性的财政转移支付。在实际中主要使用的条件是某些领域中地方偏好突出，必须由各地方政府自主决定本地区财政资金分配的具体内容，但上一级政府又要从本地区全局利益角度考虑需要重点解决。

4.税式转移支付

它又被称为税式支出，是指上级政府为均衡不同区域经济发展差距，采取税收减免或扣除等方式，给予下级政府各种税收优惠待遇，减少其税负，相应增加其收入的一种转移支付方式。比如对地方政府发行的债券利息免税，对特定地区、特定纳税对象的税收减免或扣除优惠等。实践中，税式支出通过对不同地区实行特殊的的税收政策与法规，可以给欠发达地区发展创造一些特殊有利的经济环境，调整地区产业布局，促进区域经济协调发展。

(四)地方政府间财政转移的功能

地方政府财政转移支付基本功能有以下几个方面:

1.解决各级政府之间财政纵向不均衡

财政纵向不均衡是指在分税制财政体制下，各级政府之间收入初次划分后所形成的财政收入与其所承担的责任需要的支出不匹配情形。反映在现实中就是上级政府收入在初次分配中所占比重高于在支出中所占的比重形成财力剩余;而下级地方政府收入在初次分配中所占比重低于其应该承担的责任需要的支出比重，产生财力缺口。这种不匹配的根源在于政府间事权与收入划分客观上不一致。这种不一致决定了上级政府是收大于支，而下级政府尤其是基层政府支大于收是一种常态。这就需要政府利用转移支付制度安排弥补地方政府在支出责任和收入能力上的缺口，保证地方政府有效履行职能。

2.解决各地区之间财政横向不均衡

财政横向不均衡就是各地方政府之间在收入能力、支出需求及公共服务能力上所产生的差异。财政横向不均衡是必然的、客观的。为了在一定程度上消除这种不均衡，使具有不同收入能力的各地方政府均能为本地区居民提供最低标准的公共服务，实现地区间财政能力均等化，政府必须实行转移支付方式制度安排。

3.确保特定政策目标的实现

财政转移支付是政府调节经济的一种重要工具。中央政府可以利用财政转移支付对某些市场失灵的领域进行直接干预，比如对一些大型公共开支项目或国民经济主干工程投资，由于要求投资额高且风险太大，地方政府无力承担或缺乏投资兴趣，全部由中央政府直接投资又不经济，这种情况下需要中央政府对项目建设所需资金给予一部分或全部支持，形成特定政策目标的转移支付;当下级政府财力不足求助于上级政府时，上级政府可以在提供转移支付时附加某些条件，要求下级政府贯彻上级政府意图，确保特定政策目标实现。

二、地方政府财政转移支付制度存在的主要问题

1994年分税制财政体制改革后建立并逐步完善了转移支付制度，在平衡地区之间财力方面发挥了重要作用，但实践中转移支付制度存在的问题也非常突出。

(一)转移支付制度实际执行与政策目标发生矛盾

为了保证分税制财政管理体制改革的顺利推行，1994年建立转移支付制度框架时，保留了维持各地既得利益的体制性支付，中央实施的政策是“存量不动，增量调整”，具体办法就是首先计算出1993年各地方净上划给中央财政的收入总数;然后以此为基数，计算出以后年度地方收入超过基数的增长部分，按照“两税”的增长率以1:0.3的系数测算出税收返还额。这样做的目的是让中央财政能在收入中稳定地拿到增量，以此提高中央财政收入占全部财政收入的比重。但实际运作中随意性较大，两税返还与税收收入增长直接挂钩起到的是逆向调节作用，不利于地区间差距缩小，与财力均等化目标相矛盾。从近年执行情况看，即使在近几年我国加大了对转移方式改革力度，税收返还在全部转移支付资金中所占比重有所降低，但2011年税收返数仍有5078.38亿元，占全部转移支付的比重达12.73%，那么，中央财政从各个地区“两税”增量中集中的财力越来越多，中央财政收入占全部财政收入的比重确实得到迅速提升，而带来的问题也是非常突出，县乡财政就越来越困难。税收返还这种转移支付形式采取是按照收入来源对资金进行分配，越是富裕的地区，地方“两税”增长就越快，获得中央返还的税收越多。受经济发展水平的影响，越是经济不发达的地区，税收返还就越少。转移支付制度执行的实际结果与政策目标显然有矛盾。

(二)转移支付形式过多，结构不合理

1994年分税制改革开始形成的财政转移支付形式过多，包括体制性补助与体制上解、税收返还、专项补助、年终结算补助、增量返还等。2009年，中央对地方的财政转移支付形式进行了新的调整与归并，包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中一般性转移支付由原财力性转移支付更名而来，原一般性转移改为均衡性转移支付，作为一般性转移支付的一个种类。在诸多的转移形式中，诸如税收返还、体制性补助、结算补助等都不具备基本公共服务均等化功能，真正属于均等化的转移支付形式在全部转移支付中所占比重非常低。2011年一般性转移支付为18299.93亿元，占全部转移支付的比重45.86%，专项转移支付为16521.65亿元，占全部转移支付的比41.41%。可以看出专项转移支付所占比重过大，尽管专项转移支付具有使用方向确定、便于监督的优点，有利于保障与引导地方贯彻中央特定宏观政策、发挥中央财政调控作用、引导资源在各地区之间合理配置等。但实际运作时，由于专项资金分配办法不科学、分配过程与结果不透明，暗箱操作，很多时候这种资金分配变成了一种权力寻租和上级政府与下级政府之间的博弈行为。不仅仅这样，作为专项转移支付资金地方政府不能统筹安排使用，影响了地方政府职能的完整性的履行，从而降低了资金的使用效率，且专项转移支付通常情况下需要地方政府自筹一定比例资金来配套，经济发达地区配套能力强，更容易达到配套条件获得专项转移资金;而经济落后地区往往不能满足专项转移支付的配套要求，直接制约了地方可支配财力困难地区，反而加重了其财政负担。

(三)省以下转移支付制度建设滞后

迄今为止，我国对省以下转移支付还没有形成公式化的制度框架，其制度建设滞后于整个国家财政转移支付制度。因为我国省以下转移支付制度确定需要在在中央与地方体制整体框架下作出，只有当国家财政体制宏观环境已定的条件下，省级地方政府才可以据此安排对下级政府的体制。自从1994年实行分税制财政管理体制以来，虽然没有从根本上改变中央与地方整体分配格局，但实际运行中的一些具体项目的财权上划下划、分享比例、上解及补助数额、税收减免政策等方面我们年年进行了了一点调整。由于中央频繁的调整，使省以下转移支付无法制定长远的规划，只能被动地跟着中央体制的变动。在这种不稳定的宏观财政体制条件下，地方不得不根据中央政策的变化频繁调整体制，省以下转移支付制度很能难稳定。一些省市区层层从下级财政向上级财政集中财力，它在很大程度上加剧了基层财政的困难。

(四)地方财政转移支付制度缺乏法律根据

对财政转移支付进行立法，在发达国家已成为惯例。我国在有关财经方面的法律、法规中还没有对地方政府财政转移支付制度作出明确的规定，这样导致地方政府财政转移支付制度在实际执行中随意性大，缺乏规范性、可操作性与透明度，缺乏法律形式的约束。

三、完善地方政府财政转移支付制度的政策建议

(一)要明晰各级地方政府事权与支出责任

地方各级政府之间财政转移支付制度建立的前提条件是明确其财政支出责任。要科学地划分各级地方政府的财政支出责任，明确规定各级政府之间具体的事权项目，使各级政府财力与事权相匹配。

1.明确各级政府财政支出责任划分的基础地位

确定转移支付制度的前提条件是以事权为基础的各级政府的支出责任的划分。但我国现实情况是在国家财政体制中，各级政府财政支出责任划分处于从属的地位，对各级政府的支出责任只是进行了原则性的大致的规定。这种原则性的、粗略支出责任体系划分虽然简单容易，能够短期内绕过不同层级政府间的收支矛盾，比较快速地推进财政改革，但时间一长，容易出现各种财政支出的缺位、越位和错位现象，结果不仅会使财政资金的整体配置效率降低，还会妨碍各级政府对其该承担的公共服务职能的有效地履行。因此首先要明确各级地方政府支出责任的基础性地位，构建财力与事权相匹配的财政体制。

2.对基层一般性公共服务支出责任要以所辖区域行政隶属关系为主确定

各级地方政府的基本职能包括管理其辖区内行政事务和为本辖区居民提供一般性公共服务。一般性公共服务支出是地方政府财政支出的基本责任，应该在法律上明确地方政府有义务承担其应该承担的支出的责任，上级政府可以给予一定补助，且这种补助应该使用一般性转移支付形式，以最低财力保障制度托底来保障基层政府基本的支出能力，而不应该采用专项补助形式，避免形成支出责任错位的现象。

3.对基层经济性支出责任要以政府与市场的合理边界确定

在市场经济条件下，很多地方公共产品都存在效用外溢现象，具有经济性。对于经济性支出责任应该按照市场经济条件下政府与市场关系重新界定，对于其支出责任要适当地向上一级政府转移，中央与省等上级政府应该承担更多责任;而县乡等基层政府支出责任主要在于具体实施中央与省的政策，改善供给环境。比如农林水事务包括大型农林水电基础设施建设、农业资源保护等，事关国民经济发展全局，中央、省等县以上政府对其支出责无旁贷，而县乡基层政府则因为事权相对小，只能承担与之相配套的小型农业生产性基础设施建设、技术推广、农村公益事业等项目。由于我国现行行政管理体制是在基层政府设有大量的农林水事务执行机构，为此，需要中央和省等上一级政府通过专项转移支付方式承担大部分支出责任，而县乡基层政府只承担具体的管理责任。

4.对基层社会性支出责任要以公共服务需求层次来确定

社会性支出责任由社会公共需求决定。社会公共需求一般可以分为同质性需求与异质性需求，具有多层次性。在社会性支出中，有很多支出都具有这样的特点，同一项支出中既表现为同质性需求又可表现为异质性需求，比如同样是养老支出，既有针对全国而言的基本养老需求，又有针对不同地区人群不同需求的特色养老需求等。对于同质的社会养老需求应该由中央政府统一承担支出责任，保证全国统一性、均等性与普遍性;对于异质性需求则应该由各个地方根据本地区实际需要来确定。实际运行中要从基本公共服务均等化角度出发，对于社会性支出，应根据支出项目中同质和异质性需求的比重来明确规定不同层级政府支出责任。

(二)在收支计算方面用“因素法”替代“基数法”

采取基数法确定各级地方政府的财政收支数额，虽然简单容易，但缺陷也是非常明显的，抛弃基数法，运用发达国家通用的“因素法”是转移支付制度有效发挥作用的前提条件。因素法选取了一些不受人主观意志控制的、能反映各地区收入能力与支出需要的客观因素，如人均GDP、城市化程度、人口数量、人口密度等指标，据此确定各地区的转移支付数额。一是可以减少各地方政府对中央、省等上一级政府的讨价还价的成本;二是能够提高转移支付政策的透明度、可预见性、客观公正性，有利规范各级地方政府的财政关系，提高财政管理的科学程度。

(三)优化各级地方政府财政转移支付结构

近年来，随着中央、省对市以下地方转移支付总体规模不断增加，转移支付结构问题受到了广泛关注。

1.要分阶段、分步骤取消税收返还

税收返还是我国1994年分税制财政体制改革后比较长的一段时期内财政转移支付的主要形式。税收返还维护了各地区既得利益，是旧体制的延续，明显地存在不公平，它不符合基本公共服务均等化的目标，我们不能把它作为规范的转移支付制度框架内的一个独立要素长期保持并固定化。要学习借鉴发达国家经验，按照规范的分税制要求，在中央与地方各级政府之间确定一个相对合理的分享比例，并规定一个过渡期，分阶段、分步骤逐年降低比例直到最终取消税收返还，保证各地区公平竞争的市场环境。

2.合理配置一般性转移支付与专项转移支付的比例

一般转移支付与专项转移支付功能各异，需要合理配置使用。一般转移支付能够发挥各级地方政府尤其是基层政府了解本地区居民公共服务实际需求的优势，有利于地方政府因地制宜地统筹安排支出和落实管理责任;专项转移支付则能更好地反映上级政府的意图。今后，要进一步优化转移支付结构，在全部转移支付中增加安排一般性转移支付规模和比例，适当降低专项转移支付规模和比例，加大对经济欠发达地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设和基本公共服务均等化。一是要按照不同地区现有的公共服务水平，与主体功能区的划分要求相适应，尽快将基本公共服务项目标准制定出来，以此为基础确定不同地区现有的公共服务水平等级，然后据此制定不同地区的公共服务等级目标;按照这一目标综合考虑支付规模和力度，计算确定支付方式及数额。二是要深化地方各级财政转移支付分配方式改革，归并与整合复杂多样的转移支付形式，可以把除结算补助以外的财力性转移支付归并到一般性转移支付之中。三是要对不同类型的专项转移支付形式进行规范，从监管制度、技术操作层面等方面入手进一步提高资金使用效率。

(四)强化地方政府财政转移支付法制化建设

各级地方政府财政转移支付是国家财政体制的重要组成部分，其健康运行必须建立在法制化基础上。

1.加快对财政转移支付的基础法立法

在发达的市场经济国家普遍建立了完备的财政转移支付制度，国家立法对转移支付的种类、标准、计算方法、运作程序等，都作出明确的规定。为规范各级地方政府财政转移支付行为创造了良好的制度环境。各级地方政府财政转移支付制度是我国整个公共财政制度的重要内容之一，由于财政转移支付在调节、约束各级地方政府间财政关系中的重要地位，需要加快推进其基础法的立法进程。而我国现实是各个省对财政转移支付没有立法权不可能单独立法，只有全国人大及常委会加快对各级政府间财政转移支付关系相关立法，才能使各个地方在国家基本法律规范的前提下制定适合本地区的规章制度，解决具体操作中有章可循的问题。

2.严格执法

增强依法理财观念，严格按照法律、法规规定的种类、标准、方式实施政府间转移支付，减少支付资金分配的随意性，增加各级地方政府财政转移支付的透明度，提高各级地方政府财政转移支付制度运行的科学性与规范性，尽可能避免盲目性。

3.强化财政监督

随着我国政府职能的转变，各级地方政府财政转移支付更多地向民生领域倾斜，明显地增强了财政行为的社会公共性，与这相适应要求强化财政监督，使各级地方政府财政转移支付制度真正符合阳光财政的要求。一是要公开透明。按照“全面、及时、有效”原则，将所有转移支付资金活动过程全面纳入财政监督范围;二是要建立切实可行的问责机制。对各项转移支付资金进行跟综、监督检查，及时发现问题、解决问题;三是要强化外部监督。主动接受审计、监察部门等专业监督以及人大、政协与社会各界监督。

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