防止外空武器化:国际空间法的发展困境与前景

毛国辉

(国防科学技术大学，湖南 长沙 410073)

国际法学界公认的外层空间(亦称外空、太空、空间)是指国家管辖范围以内的领空和国家管辖范围以外的公空之外的空间以及天体。［1］外层空间是最能体现人类梦想的领域之一，对茫茫太空的探索和利用一直是全人类共同的追求。近年来，世界各主要国家都相继加强太空开发活动，掀起了探索太空的阵阵热潮。然而，值得关注的是，少数大国正在大力研发、试验和部署新型太空武器，争夺太空军事优势，外空武器化趋势日益现实与紧迫。国际法是平衡与处理国际上各种利益冲突的最好手段。因此，探讨国际空间法在防止外空武器化问题上的发展困境与前景无疑具有重大的理论与现实意义。

一、防止外空武器化:国际空间法的现有规制

1957年当人类第一次走进太空时，就出现了如何规范、公平、和平地利用外层空间资源等一系列法律问题。国际社会曾于20世纪60至70年代达成了一系列旨在控制外空军备竞赛、和平利用外空的国际条约，主要包括《外空条约》、《月球协定》、《登记公约》、《限制反弹道导弹系统条约》、《部分禁止核试验条约》、《禁用改变环境技术公约》等。其中，《外空条约》(全称为《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵循原则的条约》)以国际协议的形式，将世界各国在进行外空活动时所应遵守的各项基本法律原则固定下来，因而被称为“外空宪章”。

1961年12月20日，联合国大会(简称联大)通过了著名的第1721号决议，提出了外空活动的相关原则:第一，国际法，包括联合国宪章，适用于外层空间和天体;第二，外层空间和天体供一切国家按国际法自由控测和利用，任何国家不得据为己有;第三，开发利用外空应为改善人类福利服务。1963年12月13日，又通过了名为《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》的第1962(XVIII)号决议，宣言为人类探索和利用外层空间提出了9条应当遵守的基本法律原则，涉及到与外空活动有关的所有重要方面。1999年12月6日的第54/68号决议核可了《空间千年:关于空间和人的发展的维也纳宣言》，重申全人类对于为和平目的探索及利用外层空间方面的进步所具有的共同利益，并深信有必要将防止外层空间军备竞赛作为促进这方面国际合作的基本前提条件。

上述关于外空活动的条约、原则、宣言一道构成了现行国际空间法的主要内容，用以规范各国的空间活动，调整各国在探测和利用外层空间中的权利义务关系，建立公正合理、有章可循的空间法律秩序。国际空间法关于防止外空武器化的规定主要体现在以下两个方面:

(一)和平利用外空

和平是当代国际法的基本价值和理念之一。和平利用、共谋人类福利是国际空间法的一项基本原则。《外空条约》第3条规定:“各缔约国在进行探索和利用外层空间(包括月球和其他天体)的各种活动方面，应遵守国际法和联合国宪章”。第4条规定:“所有缔约国应专为和平目的使用月球和其他天体。”这些原则规定为促进外空的和平利用发挥了积极作用，对禁止在外空进行某些军事活动也有一定的作用。不过，条约没有说明何为“和平目的”。对此，各国学术界有多种解读:一是“非军事化”利用外空，即禁止在外空从事一切军事活动，不论是进攻性(侵略性)还是防御性的;二是仅限于禁止“侵略性”的军事化利用，允许“非侵略性(防御性)”的军事目的利用外空情形;三是凡有关国际空间法没有禁止的军事活动，都属于为“和平目的”利用外空的范畴，即“法无禁止即为允许”。［2］目前，大部分学者坚持认为，和平利用外空原则的目的并不在于全面禁止外空的军事活动，其根本目的在于减少外空武器的使用，各国承担义务在外空采取措施裁军并限制军事行为。

(二)限制军事化利用

国际社会至今没有一项专门防止外空武器化的国际法律文书，但包括《外空条约》在内的国际空间法都试图限制外空的军事化利用。《外空条约》第4条规定，缔约国不得在绕地球轨道上、天体上及外层空间放置、安装任何载有核武器或任何其他种类的大规模毁灭性武器的物体。禁止在天体建立军事基地和设施，禁止在天体试验任何类型的武器和进行军事演习。《部分禁止核试验条约》则禁止各国在外层空间进行核爆炸的试验，其目的在于避免在外层空间发生军备竞赛。这些内容是目前国际空间法中最主要的限制外空武器的规定。不过，何谓“大规模毁灭性武器”?在外空能否放置或使用常规武器?外空条约则没有规定。根据1979年12月11日联合国大会“全面彻底裁军”决议(联大第 A/RES/34/87A号决议)，大规模毁灭性武器包括原子爆炸武器、放射性物质武器、毒性化学和生物武器以及任何将来研制的具有相当于原子弹或上述其他武器的破坏力特点的武器。实际上，在外层空间高速运行的任何物体，都有可能成为武器，无须携带爆炸装置，单靠撞击就可以产生巨大的破坏力。据报道，美国已开始研制包括“上帝之杖”在内的多种太空武器。这类武器能对地球上任何地区的目标进行打击，产生的动能撞击可以比拟核武器。那么，它是否属于“大规模毁灭性武器”呢?目前还存有争议。可见，现行国际空间法只是在一定程度上限制某些太空武器和军事活动，它体现的是20世纪80年代以前武器装备的发展水平，对于新型的大杀伤力武器缺乏界定，未提及弹道导弹、火箭、军用卫星、激光武器等各种新型武器，也未涉及从地球(包括陆地、海洋及大气层)对处于外空的物体使用武力或威胁使用武力等问题。随着空间技术的不断发展，国际空间法不仅难以防止太空武器化和军备竞赛，也间接导致当前外空武器化趋势日益严重，国际和平与安全面临着新的威胁。

二、防止外空武器化:国际空间法面临的发展困境

除了国际空间法自身的不足与缺陷外，各国在空间科技发展上的严重不均衡，空间探索水平的巨大差异造成外空实际上由航天大国把持，以及各国对待外空和平利用与安全问题的不同立场和现实利益需求等，都导致国际空间法在防止外空武器化方面面临诸多发展困境。

(一)空间强国主导着国际空间立法及法律解释的话语权，为发展太空武器留有余地

国际空间立法任务目前主要是由联合国框架下承担防止外空武器化职能的国际机构来完成。其中，成立于1959年的联合国和平利用外层空间委员会(简称外空委)是主要立法机构，其宗旨就是制定和平利用外空的原则和规章，促进各国在和平利用外空领域的合作，研究探索和利用外空有关的科技问题和可能产生的法律问题，从而为促进和平使用空间科学和技术，为实现经济、社会和科学的发展提供法律保障。［3］

日内瓦裁军谈判会议(简称裁谈会)则是世界上多边军控与裁军领域唯一的立法机构。［4］P159由于防止外空武器化的法律制度与国际裁军问题紧密相关，防止外空军备竞赛议题在1982年就被列为裁谈会议程项目。1983年联大第38届会议通过第38/80号决议，责成外空委与裁谈会开展协调工作，优先审议外空非军事化问题，要求刻不容缓地在外空武器的发展达到无法约束之前，对相关问题达成协议。1985-1994年连续十年裁谈会就此议程项目设立了外空特设委员会来具体研究防止外空武器化、防止外空军备竞赛的议题，以期缔结一项或多项全面防止外空军备竞赛的协议。另外，自1982年以来，联大每年都会通过一个“防止外层空间的军备竞赛”决议。不过，美国对联大有关决议始终持消极甚至是反对的态度。

后冷战时期，美国凭借雄厚的太空实力，在有关讨论禁止太空武器化场所拥有绝对发言权，主导着外空委议程设定。由于外空委、裁谈会都采取一票否决制表决方式，美国总是利用这一议事规则，行使其否决权，掌握着会议能否达成协议的主导权，致使有关限制太空武器化方面的会谈始终陷于僵局，修改太空法律机制的愿望落空，充分展现出其大国主导的真谛，“愈是需要大国主导建立未来的规范，大国愈是裹足不前;愈是需要达成一致的未来规范，共识愈是遥不可及，关键在于，大国主导的态势在一致决议的存在与否就更显得至关重要了。”［5］这就导致防止外空武器化新规则的立法进展迟缓。

即使是已于1984年生效的《月球协定》，目前批准的国家也是少之又少:到2012年1月1日只有13个国家批准，还有4个国家签字尚待批准之中，而且任何一个航天大国都没有批准。虽然该协定规定，禁止在月球和其他天体上“建立军事基地、军事设施与工事，试验任何类型的武器和进行军事演习”，这项规定本来对于限制太空军竞赛备具有重要意义，可是一纸空文的条约使得其作用大打折扣，而现行的国际法体系却无应对良策。

2011年2月4日，美国国防部网站发布了《国家安全空间战略》的公开精简版。报告称，美国未来致力于在国际社会中建立有关空间资产行动和卫星发射的“准则”，以规范各国在空间的“行为”，即由美国主导建立所谓的“空间国际法”。这意味着美国要开始再一次充当国际规则的制定者。新规则必定以美国及其盟国的空间利益为先，同时限制其他国家发展空间能力。同时，航天强国还利用其外空优势操控了对国际空间法的解释，他们根据自己技术水平的发展将条约任意解释为对其更为有利的意义。例如，对“和平目的”的解释，最初被限制性地解释为“非军事化”，这是因为当时美国正热衷于卫星侦察能力的发展，而苏联虽然发射技术比较高超，但卫星技术却相对落后于美国。苏联认为美国在外空利用卫星对地面进行侦察是侵犯一国主权的，是“非和平的”、“军事化”的。后来苏联有了卫星侦察能力，尝到这种技术的甜头以后，立即接受了美国关于“和平目的”的解释，认可“和平利用”包括“被动的(防御性的)军事手段”，这就意味着“和平目的”被解释为“禁止侵略”，即允许在外空为自卫的目的被动地使用武力，这当然是外空强国所钟爱的制度。在这种解释下，航天大国以保护其民用空间设施为理由发展外空武器就有了冠冕堂皇的借口和依据，而真正的“和平利用”外空也就成为了一句空话。［6］在此理论支持下，美国等西方空间强国纷纷制定各自的空间武器发展计划。

无法否认，当前的外空武器化实际上是由美国主导的。美国为了保持已经形成的外空军事优势，继续开展独立的外空探索与利用活动，避免外空立法束缚其手脚，明确反对制定防止外空武器化的任何法律文书，其退出《反导条约》就是明证。正如有的学者指出的:“人类空间活动越来越多，相关的立法却几乎停滞不前。这是一个巨大的反差，究其原因就在于空间大国对于外空的控制权越来越大，不愿意有过多的法律约束，尤其是防止外太空军事化方面。”［7］由于经济、科技等因素制约，尤其是技术上已经形成的强大壁垒，致使一些国家在相当长时期内根本就没有能力进入太空，直接导致在太空立法上话语权与空间大国的巨大差别，更无力监督、约束空间大国的外空军事活动。

(二)“外空非武器化”共识难以达成，制定全面而统一的国际条约遥不可及

“外空非武器化”是实现外空和平利用、维护外空安全的必要措施，它维护的是国际社会整体利益。从实践来看，解决外空武器化问题的最佳途径就是制定、签署包括禁止任何外空武器的新太空条约。不过，国际社会能否达成一项有关外空非武器化的条约，最终取决于各国是否能够对外空非武器化问题达成政治共识。有学者曾乐观地指出，制定新的控制外空军备竞赛的国际法律文书的条件日益成熟。［8］但现实情况是，围绕现有的外空法律机制，尤其是防止外空军备竞赛问题，国际社会已展开了长期的争论，统一立场与意志变得非常困难。以“21国集团”为代表的发展中国家认为，现存的多边条约和双边协议有很多漏洞，没有全面禁止在外空部署各种武器，并认为防止外空军备竞赛问题日益紧迫，必须立即就此展开行动。中国和俄罗斯是近年来裁谈会上防止外空武器化的积极倡导者和推动者，建议尽快在裁军谈判会议上谈判制定关于防止外空武器化的国际法律文书。2008年2月，俄罗斯联邦外交部长谢尔盖·拉夫罗夫代表俄罗斯联邦和中国向裁谈会正式提交了《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力的条约草案》。

以美国为首的西方国家则认为，现有的多边军控法律制度足以防止外空军备竞赛的发生，只要维持现状即可，无需缔结新的外空条约。不过西方各国所关注的侧重点也有所不同。从美国长期以来建立导弹防御计划的实践看，美国在太空追求绝对安全和绝对霸权，甚至提出，必要时可以拒止别的国家进入太空。并认为，“外空非武器化”虽然以外空的和平利用为目标，但非武器化只是一种乌托邦式的空想，只有保持绝对的军事优势，才能有效维护美国的国家利益，进而能够使美国在全球范围内承担起维护国际安全的世界警察的角色。因此，美国的安全观与中、俄倡导的外空非武器化是完全对立的。美国单边太空政策的结果是在国家之间产生互相不信任，使各国陷入“安全困境”的怪圈。［9］

欧盟作为一个超国家的国际组织，也非常关注外空活动。在禁止外层空间军备竞赛方面，欧盟的立场与俄、中没有根本分歧。不过，欧盟认为，国际法确立的外空和平利用原则的重心，正在从传统意义上强调对军事利用、武器化的限制逐步转向对外空秩序与环境安全的维护。欧盟于2008年12月通过的《外空活动行为准则草案》，意在通过加强透明度和建立信任的措施，通过相应的机制，保障外空活动的安全。［10］

国际条约是国家间意志协调的产物。各国从自身的国家利益出发，在达成国际协议的过程中相互妥协和斗争。外空委成立之初只有18个成员国，而且阵线分明，容易达成协议。目前外空委已有71个成员国及若干个观察员，随着围绕着外层空间战略、安全、经济、资源利益等展开的政治和法律斗争愈来愈激烈，加上外层空间活动引发的法律问题日趋复杂，继续采用“协商一致”的决策程序达成协议的难度不断加大，使得国际空间立法进程停滞不前。这也意味着，防止太空武器化固然是世界人民和绝大多数国家的共同愿望，但以全面禁止一切外空武器，即以禁止试验、生产、安放、部署和使用一切外空武器并销毁现有的外空武器为主要内容的国际空间条约的达成，将是一项复杂而艰巨的任务。

(三)国际空间法缺乏强有力的实施机制，导致执行力非常有限

与国内法不同的是，国际法作为国家间的法律，出于对他国主权的尊重，一国有权自主决定加入和退出，对非协约国也不产生法律效应。有的国家虽然签署了部分条约，但是当条约不再有利于自己时，就有可能将条约扔在一边。比如1972年美苏签订了《反导条约》，承诺不在太空研制、实验、部署反弹道导弹系统。但美国为了发展太空武器，于2002年单方面退出了该条约，《反导条约》因此失效。

同时，国际空间法多为原则性文件，虽然容易获得更多国家的认同和参加，但也导致条约的实施性不强。宣言更是仅具有建议的性质，并不确立任何法律上的权利和义务。另外，国际空间法的部分内容是从条约演变而来的，本身并没有建立拥有强制力的争端解决机构，没有规定解决争端的程序性内容，也没有提出对违约国的具体制裁措施，更没有完全意义上的监督、检查和解决争端问题的机制，其真正的约束力并不大。因此，虽然国际法对太空的和平利用已经有了规定，但在现行的国际法体系约束下，仍然很难得到有效的实施，通过国际空间法防止外空武器化可谓步履维艰。

三、防止外空武器化:国际空间法的前景展望

尽管国际空间法的发展面临如此艰难的困境，但我们应当看到:在严酷的外空武器化现实风险和挑战面前，国际社会阻止美国独霸太空、防止外空武器化的努力并未停止，对限制外空军事化的立法努力还在进行，同时更加注重运用法律机制应对外空安全问题。我们相信，国际公法仍然是未来空间活动的必要框架，国际社会会有更多样化的法律形式规范外空活动，并继续推进外空安全机制的成长。

(一)寻求制定双边协定或建立地区外空安全机制改善外空安全环境

随着空间科技和人类空间活动的不断发展，空间科技竞争的事实使得航天大国不可避免地要求制定法律规则，以维护其既得利益。其他还没有参与空间探索的国家也越来越意识到航天大国对空间探索的努力，可能会严重损害他们的权利和利益，对制订新的国际条约产生了愈发迫切的要求。在制定全面统一的法律文书的谈判陷入僵局之际，寻求制定双边协定或建立地区外空安全机制，谋求其他可能和可行的对外空武器加以某些限制的办法和措施，或许是一种比较现实的选择。“一些双边协定在很大程度上可能在整个国际社会中形成多边协定或成为空间习惯法。”［11］

比如，为了致力于建立欧洲的集体太空安全机制，欧盟理事会于2008年12月通过了《外层空间活动行为准则》。该准则目前不具备法律约束力，欧盟呼吁各国在自愿基础上遵守准则。欧盟走的路径是，先将草案提交给参与太空活动的国家，而不是提交给联合国裁军会议讨论;准备在获得足够多国家支持的基础上，再将准则拿到裁军谈判会议上讨论，［12］向国际社会推广。一个值得关注的动向是，奥巴马政府已表示同意进行外空问题的国际谈判。2010年4月8日，美俄两国还签署了新的核裁军条约，这似乎表明相关的国际实践开始朝着积极的方向发展，并在一定程度上改善了外空立法环境。

(二)建立有效的外空合作与信任机制是国际空间法的发展方向

沟通合作能有效降低对他国军事活动产生错误判断和评估的风险，因而是化解疑虑、实现和平的重要途径。在防止外空军备竞赛问题上，基于各国(集团)都是“命运共同体”，建立沟通与合作机制，加强空间军事领域国际合作，不失为一条共同抵制太空武器化的重要路径。国际合作原则是以《联合国宪章》和《友好关系和合作宣言》为基础的国际习惯法。在现有的国际法体系中，外空是一个“特殊”的领域，即外空“非主权化”，这就决定了国际社会就外空合作具备广泛的基础。当前，各国在反对外空武器化的问题上已经有了共识，对于外空安全具有更为突出的共同利益与需求，这有助于促使在主要空间国家之间形成共同的政治意愿，建立有效的国际合作机制，使国际裁军实践在外空非武器化方面的各种障碍逐步得到化解，促进外空非武器化的目标以渐进和务实的方式实现，共同构建一个和平、发展、合作与法治的外空。

相互信任是合作的前提，也是达成一切条约与协议的重要纽带。建设透明与信任机制一直是国际社会所关注的问题。这一点尤其在联大第45/55B号、第47/51号和第48/74B号决议中得到体现。决议重申了“建立信任措施作为有助于实现防止外空军备竞赛目标的手段的重要性”。每年联大通过的防止外空军备竞赛决议都确认“建立信任措施的实质性建议可成为防止外空军备竞赛国际协定的组成部分”。第60届联大通过的有关“外空活动透明和建立信任措施”的决议(第60/66号)再次提出了透明和建立信任措施问题。在美国等国反对禁止太空武器化谈判之际，俄罗斯于2005年向联合国提交建立太空活动的透明与信任建设措施。此后，俄罗斯单独或者联合中国等国家一道向联合国提交此类建议。2006年，中、俄、白俄罗斯等国向联大提交议案《太空活动的透明与信任建设措施》，呼吁在太空建立透明与信任机制，防止太空武器化，这一议案在联合国得到多数国家的赞成，这也意味着将其纳入国际空间法框架的可能性正在不断增加。

(三)运用灵活有效的“软法”形式摆脱立法困境

如前所述，目前各国对是否以及如何发展国际空间法存在严重分歧。在这种困境中，很多国家更倾向于接受非条约义务，因而国际空间法将更多以灵活有效的“软法”形式出现。国际法中的软法指不具有法律约束力但又有一定法律效果的国际文件，如国际组织或国际会议的决议、决定、宣言、建议或标准等。软法具有一系列明显的优势，它没有成文形式的法律原则，具有高度灵活性，不需要国家批准，能够对形势变化做出及时反应，促成国际习惯和条约的形成等。［13］因此其作用越来越受重视，发展势头不容小觑。其明显表现是联大以快速灵活方式填补法律真空的决议，在一定程度上代表了国际社会对特定问题的法律理念，代表了空间法的发展趋势，虽不具有严格意义上的法律拘束力，却能以法律的功能运行，是最终形成法律规范的重要基础。从1998年到2006年，联大共通过了100多项关于空间活动的决议，涉及关于卫星广播电视、遥感和核动力源问题的法律原则等内容，并解释了一些基本概念。如1996年《国际合作宣言》明确《外空条约》第一条“共同利益原则”的涵义;2004年《适用发射国概念的决议》明确了对空间物体和发射国概念的理解。大多数国家通常会认真地对待联大备忘录、决议、宣言、技术标准等非条约文件规定的义务，各国在国内、双边和多边国际文件中通常会引用这些原则作为权威性根据，这对外层空间实践及空间立法活动均起着重大的指导作用。

(四)通过国际法院的司法机制不断完善和发展现行的国际空间法

国际法院是联合国的主要司法机关，有权裁决当事国提交的法律争端。在解决相关的空间活动争端中，积极发挥国际法院司法判决的作用，能为现行国际空间法的完善提供条件;同时，国际法院有权就有关空间法律问题作出咨询意见，虽然这种咨询意见没有法律拘束力，但对于有关问题的解决以及国际空间法的发展具有重要影响。如联合国大会可就外层空间的“和平目的利用”问题请求国际法院发表咨询意见，通过国际法院的咨询意见来对现行国际空间立法中的“和平目的利用”、“大规模杀伤性武器”等问题进行澄清。另外，2011年12月6日，常设仲裁法院(PCA)通过《有关外太空活动争端的可选仲裁规则》，首次建立了正式机制解决有关太空的国际争端。在解决相关的争端中，通过国际司法裁决，能为现行国际空间法的完善提供条件。

总之，鉴于目前的现实，在外空实现完全非军事化并不具备足够的法律基础，制定内容具体明确的国际空间法、建立完善的外空安全机制，遏制外空武器化也将是一个漫长过程。面对外空武器化对人类的威胁，各国对外空霸权与空间威慑的共同抵制使得国际社会各方在该问题上拥有一系列共同的愿望和要求，这就形成了加强国际空间立法、防止外空武器化的根本动力。

［1］左晓宇.空间法的发展与焦点问题研究［J］.山西财经大学大学学报，2010，(4).

［2］赵秀敏.论外层空间法对空军发展战略的影响［J］.西安政治学院学报，2009，(5).

［3］聂资鲁.联合国和平利用外层空间委员会(COPUOS)与国际法［J］.法学杂志，2008，(6).

［4］李寿平，赵云.外层空间法专论［M］.北京:光明日报出版社，2009.

［5］何奇松.约束太空武器化法律机制的困境及其出路［J］.北京理工大学学报(社会科学版)，2012，(5).

［6］赵秀敏.论外层空间法对空军发展战略的影响［J］.西安政治学院学报，2009，(5).

［7］李寿平.太空立法:看起来很美［N］.第一财经日报，2009-04-01.

［8］聂资鲁.外层空间军备控制与国际法［J］.甘肃政法学院学报，2007，(7).

［9］楼春豪.关于太空军事化的若干思考［J］.亚非纵横，2008，(6).

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［12］何奇松.太空安全问题及其多边主义博弈［J］.现代国际关系，2012，(5).

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