中国公务员职位分类管理的回顾与思考

屈群苹

(河海大学，江苏 南京 210098;浙江行政学院，浙江 杭州 311121)

公务员职位分类制度是以马克斯·韦伯的官僚制理论为基础，按职能和职位对权力进行科学分工和分层，以非人格化规则进行管理的现代人事行政制度。［1］对于公务员类型的界定，世界各国普遍遵循政治与行政二分法(伍德罗·威尔逊，1887;弗兰克·古德诺，1900)，将公务员分为政务类(即政务官)与事务类(即事务官)两类，将公务员划分为政务类与事务类是实行公务员职位分类的前提条件，本文回顾中外公务员职位分类管理的现实状况，试图通过借鉴发达国家的经验，提出我国公务员质问分类管理的政策建议。

一、公务员职位的分类

公务员职位分类制度是与公务员制度相伴而生，同时又伴随公务员制度的发展而不断发展的。按照惯常分类公务员职位的分类可分为职位分类(Position Class)和品位分类(Rank Classification)两大类。其中，职位分类是以“事”为中心，通常说法就是就事论事，以事为中心，以达到职责统一，从唯物主义的分析角度去对待，这类分类主要强调的实用。此种分类是对“事”不对“人”，因事设职，因职择人，因而较大程度的克服了管理过程人事培训、工作奖惩、职务升降与绩效评价的主观随意性，当然这种分类法也存在一定的弊端，主要是由于忽视了“人”的因素及专业区分过细等实现问题，往往闲的过于呆板，也容易导致的机构人员的臃肿;而品位分类则是以“人”为中心，重视公务员的资历和出身，其往往以公务员的学历、任职的工龄、任职的经历以及职务的高低及所作出的贡献和获得报酬多少来划分。这种分类虽然在划分时简单易行，也存在便于管理、有利于培养通用性人才等优点，但其缺点也同样鲜明，由于过于的论资排辈，因而对调动公务员主观能动性十分不利，极容易造成人浮于事的局面。”［2］P55可见，品位分类和职位分类各有其优缺点，具有很强的互补性。我国目前的公务员职位分类制度是在借鉴和吸收西方发达国家人事制度科学成分的基础上，结合中国国情而确立的，从根本上讲，只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。［3］不容否认，我国是一个品位等级历史悠久的国家，尽管从理法上讲，我国公务员职位管理是以职位分类原理为基础，吸收品位分类合理因素的职位分类制度。但是，在我国公务员职位管理的过程中，品位等级的重要性仍然十分显著。

二、公务职位分类管理的现有模式与实践

从世界范围看，各国选择什么模式对公务员进行分类管理一般是由本国国情决定的，基本上都是按照职位的性质、特点与管理需要来划分职位类别的。英国是近代世界首开先河划分政务官和事务官的国家，为后世提供比较好的经验。英国在公务员的分类管理方面进行了不同的尝试与探索，最终形成了具有代表性的“品位分类”制度。在英国的影响下，美国、法国、德国等西方发达国家，也开始了公务员制度建设。在美国公务员发展史上，1978年通过的《文官制度改革法》是一个里程碑，因为该法建立了美国高级公务员职务序列，对美国的公务员分类制度与分类管理都有重要的意义。当然，最具有标准里程碑意义的改革要算是美国人事管理办公室于2008年2月公布的《职位分类手册》，其对职位分类既详细规范，又相对科学合理。经过多次改革，美国的公务员职位分类制度不断完善和补充，最终形成了被世界多数国家借鉴和推行的“职位分类”制度。然而，尽管职位分类制为美国等部分西方发达国家国的公务员管理和经济社会的发展做出了巨大的贡献，但这种职位分类制由于过分强调以事为中心，繁琐的规章制度显示了其机械化、程式化的弱点，一定程度上成为了政府机关部门提高行政效率的一道栏杆。近年来，在当代西方各国的公务员职位分类制度改革中，多主张以职位分类为主，兼顾品位分类的方式，以实现两种制度的有机“融合”，比如法国，就是采取了品位、职位分类结合的管理模式。

我国对公务员的分类管理一直在不断探索之中，由于公务员制度的实施与运作所依赖的社会基础比较薄弱，建国后一段时间，我国的人事管理并没有根据工作性质和工作特点以及人员成长的规律，分门别类地实施不同的管理制度和管理方法，而是采用高度统一模式，去管理所有的国家干部，这一模式给职位管理造成了极大混乱。中国国家公务员制度正式形成是1993年8月所颁布的《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)，它标志着我国干部人事管理的一次重大改革。《条例》规定:“国家行政机关实行职位分类制度。”(第8条)，“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。”(第9条)，“国家公务员的级别分为1-15级。”(第10条)。《条例》规定的公务员分类制度是极具中国特色的分类模式，该模式是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变需要的一种制度安排，对于提高公务员服务社会的积极性以及政府办事的高效性都有着积极的作用。但是，这种没有按照公务员职位的性质和特点进行分类管理的办法，无疑忽略了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异，是难以适应管理需要的。［4］2001年1月开始，我国中组部和人事部牵头成立了“国家公务员法”起草领导小组，经过四年十四次修改，2005年4月，全国人大常委会第十五次会议通过《中国华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》，2006年1月1日执行)，标志着我国公务员队伍建设进入了一个崭新的时期。《公务员法》指出，我国公务员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据《公务员法》第十四条、十五条、十六条和第十九条的规定，我国目前的公务员的分类模式是一种将职位分类(细分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三种)、职务分类(细分为领导职务和非领导职务)、级别分类(分为1-15级)三种分类方法结合的混合物，这种分类是以公务员职务为基础和以管理需要为目的的，是在吸收原来分类制度合理成分的基础上，在职位类别的划分、职务系列设置以及具体职位设置方面，都有改革创新，使公务员分类制度得到了极大地丰富与完善。在法规的第十四条还规定我国公务员职位类别并不是一成不变的，还可根据管理的实际需要增加或删减，这为进一步完善我国公务员职位分类制度预留了一定的优化与改进空间。但是，该法规划分的我国公务员职位分类制度仍存在若干不足。首先，根据《公务员法》，我国公务员只分领导职务和非领导职务，划分的依据是工作性质，这与根据职务的不同特点而采用不同的管理办法的人事分类管理的初衷不一，不能完全达到分类管理的目的。而且，在推行的过程中易加重“官本位”思想，有待进一步改进。其次，《公务员法》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，这与职位分类的要求与目的相去甚远。再者，《公务员法》是依照职位性质、特点和具体需要对公务员进行分类，对于何种类别的职位在总职位所占比重、所适用领域未予规定，导致职位设置随意性较强，存在功能失调以及与制度设计初衷的背离的情况。不可否认的是，在公务员法的实施过程中，我国的公务员分类制度还有很多不尽人意之处，较之西方发达国家相对成熟的公务员职位分类、职位管理制度仍有很大的差距，因此我们借鉴并吸取西方发达国家公务员职位分类、职位管理制度的合理因素和发展经验是十分有必要的。

三、改进我国公务员职位分类管理的思考

国情与环境的差异决定了我国的公务员制度的发展与西方文官制度改革的目标、步骤及具体措施上有所不同。根据我国公务员职位分类制度的理论与实践分析，吸取西方发达国家公务员职位分类管理的优秀经验，结合我国国情，本文提出以下几点建议。

首先，我们应该统一认识，明确未来公务员职位分类管理改革重点和方向。由于目前的《公务员法》既并没有具体可以实践的指导经验和配套法规，这使得我国专业技术类和行政执法类公务员的晋升通道十分狭窄，而且由于在实践过程中又没能很好的兼顾地方与中央政府，以及各个地区的差异，所有公务员职位分类管理难以实现高效。即使是最完善的制度也需要一定的配套措施作为依托和补充。早在2010年国家公务员局表示，今后将把推进公务员分类管理作为深入实施《公务员法》的重点，加大力度、加快进度，系统总结试点经验，制定专业技术类、行政执法类比较完善的公务员管理措施，探索建立科学的公务员分类管理制度。一个廉洁高效、负责任的现代政府的建立，必将大大改善公务员制度实施的政治环境，从而达到留住人才、储备人才的效果。

其次，按照两官分途的思路，完善公务员分类管理制度。［5］所谓“两官分途”，是指由于政务官与事务官在政府中所起的作用不同，因而需要采用不同的法定制度的管理方法。实践证明，“两官分途”适应西方多党执政的现实需要，极大程度的保证了多党执政国家政务管理的连续性和稳定性。随着我国改革开放的不断深化，我国实行“政事分类”和“两官分途”的改革条件实际上已经成熟。［6］当然具体的实施过程，仍可能面临很多问题，我们可以在结合中国国情的基础上，借鉴西方公务员的管理经验，统筹兼顾，既实行党政分开，又积极探索适合我国的政务类公务员与事务类公务员分类管理的经验，在社会实践中让政务官不断丰富政治经验，让事务类公务员更加专业化。

最后，我们应该进一步的推进我国公务员聘任制的研究与试点工作，创新公务员职位管理规则，解决好过去由职位分类原则所造成的单一刻板管理模式问题，力求激发政府人事管理潜力，提高行政效率。具体来看，可以考虑取消公务员任职的永久制，实行竞争淘汰制。美国、英国等国的经验值得借鉴，它们通过合同制，大大的提高了公务员效率。当然，对于我国来说，竞争淘汰制的实施需要完善的法律体系来予以保障。

在中国，公务员聘任制是对政府雇员制加以改进并力图制度化的政府人事管理制度。［7］所谓“公务员聘任制”是指通过契约对公务员进行招聘和管理的公共人事制度，它不同于政府雇佣制的地方在于被雇用者位列公务员队伍，成为公职人员的一部分。政府雇员制在中国推行始于2002年6月《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，吉林成为国内首个“吃螃蟹”的地区。2003年底，吉林省政府与首批政府雇员签订聘用合同。随后全国很多地方，如深圳、上海、武汉、无锡、长沙、珠海、扬州、青岛、成都、深圳、北京等地也纷纷开始尝试政府雇员制，力图开创地方政府公务员改革新模式，建立更为灵活的机构模式。从人力资源优化来看，雇员制的管理模式有利于我国政府机构的精简与公务员办事效率的提高。然而，我国在公务员雇员制的发展过程中可能存在编制未减，总成本失控以致雇员制的整体优势无法发挥等问题。欣喜的是，《公务员法》第十六章明确规定了职位聘任制的基本要求，明确了聘任制与选任制、委任制的异同，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。总之，公务员聘任制的实施是对政府雇员制的肯定和尝试，“体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变，弥补了公务员制度的缺陷”［8］。总之，如何适应形势变化建立兼具灵活性和稳定性的公务员流动机制，建设透明、高效的政府，是我国公务员创新管理的根本目标。因此，我们在一些非常设性或辅助性的事务领域中，可以理性地增加聘任制公务员的数量和规模。

［1］卫清.公务员制度备览［M］.书刊文献出版社，1994.

［2］徐银华，石佑启，杨勇萍.公务员要论［M］.北京:北京大学出版社，2003.

［3］唐皇凤.公务员制度的变异与控制［J］.国家行政学院学报，2003，(1).

［4］刘剑，曹健.对改进我国公务员分类制度的若干建议［J］.云南行政学院学报，2003，(1).

［5］屈群苹.政治与行政二分法的理性审视［J］.社会科学家，2008，(9).

［6］于常有.关于创新中国公务员分类管理制度的思考［DE/OL］.中国论文下载中心，2006-09-25.

［7］李汉卿，李呈阳.政府雇员制与公务员聘任制之比较［J］.湖北社会科学，2008，(6).

［8］郑迎春.政府雇员制:中国公务员制度改革的新尝试［J］.社会主义研究，2006，(6).