京津冀区域人才合作的现实困境与机制重构

申志永，袁素娟，唐 欣，崔曦萍

(1．河北联合大学，河北唐山063009;2．唐山市人力资源和社会保障局，河北唐山063000)

京津冀是中国人才资源聚集的重要基地。近年来，随着区域经济的快速发展，中央政府的关注和积极介入，地方政府的强势作用和政府主导下的人才市场成功实践，为京津冀地区人才合作注入了强大的动力，人力资源整合的不利因素不断得到克服，区域内人才合作的目标日益明确，成效也开始显著。但区域内产业同构、行政分割、法制缺失等不利因素的影响，京津冀区域人才资源禀赋优势无法得以充分发挥，从而影响区域经济的可持续发展。为推进京津冀区域人才合作进程，打破行政壁垒，优化京津冀区域人才合作环境，进一步优化整合人才资源，形成区域合力，有着重要的战略意义。

一、京津冀区域人才合作的现实困境

(一)环境差异造成京津冀三地人力资源分布不均

由于京津冀在人才培养、工资待遇、社会保障、行业发展等方面存在很大差异，使得区域内人力资源分布不均，人才队伍结构性矛盾突出。《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报发布》数据显示，京津冀地区拥有全国7．95%的人口，但专业技术人员仅有97．43万人，占人才总数的5．55%。其中拥有中级职称以上人才有54．82人。北京拥有的高级人才占全市11．88%，天津的高级人才只有15．8%，河北的高级职称人才就更少了。大规模的“技工荒”现象困扰着京津冀区域人才市场。京津冀区域高层次人才、开拓创新人才、经营管理人才数量不足导致了部分行业发展的滞后，特别是部分特色产业开发人才更为紧缺。另外，河北八个城市拥有的人口总数是北京和天津的3到4倍，但人才总量却只有北京的1/5，天津的1/3，河北拥有的专业技术人员将近是天津和北京的1/4。这样的人才缺乏，是河北发展一直落后于北京和天津的重要原因之一。从产业的角度分析，京津冀区域的人才主要集中于第二产业和第三产业，其中第三产业人才资源总量近年来一直持续增加。但对于主要以第二产业为主的天津、河北来说，第二产业人才实际上缺口依然很大。人才大量流向第三产业，必定导致产业间的人才资源分配不均衡，特别是能源产业的人才资源一直供不应求。

(二)体制壁垒是京津冀区域人才合作的最大障碍

因经济、政治地位及功能定位差别较大，京津冀三地出于各自经济利益考量，自2004年签署《廊坊共识》后，京津冀一体化仍在行政体制内打转，未有真正深入推进。区域内分工与合作未得到足够重视，人力资源跨地区的自由流动受限。这些问题的存在终因行政本位作祟。调查表明:京津冀区域存在着严重行政区经济，人才合作实质上是行政区划范围内的合作，其体制根源成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。［2］户籍制度、工资福利、社会保障和子女升学等因素一直是影响人才资源流动的重要因素。比如户籍制度是京津两地限定人口规模的重要手段，阻碍了人才的自由流动，更影响了区域内人才合作发展的步伐;再如社会保障制度，《京津冀区域人才合作框架协议书》虽然提出了建立相互包容的社会保障制度，但基于各行政区的利益考虑，社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程，具体实施办法也未出台。京津两市在经济发展水平、文化条件、科技发展和生活水平等方面明显高于河北，造成对河北的人才的“虹吸”，使河北形成了“低洼槽”现象。河北若要走出人才缺乏困境，必须打破区域内以利益为导向的人才流动惯性。

(三)与区域发展战略相脱节导致人才战略规划方向不清

区域总战略决定着区域发展的方向，决定区域人才合作战略的方向。人才合作战略是为区域战略服务的，必须以区域发展战略为依据，从区域发展总体规划体规划着眼。然而，京津冀区域发展战略和人才合作战略之间存在这各种各样的矛盾。首先，区域发展总战略着眼于经济的合作与发展，为整个区域的发展确定目标，指明方向;而区域人才合作战略着眼于人才的共享与互补，既要依从着区域发展总战略，又必须立足于人才自身基本需求和发展空间。因此，在制定区域人才合作战略时，往往瞻前顾后，顾此失彼，甚至与区域发展总战略背道而驰。［3］另外，京津冀区域行政区划观念过强，行政意识强于市场意识，缺乏统一的高层协调机制和区域经济发展规划，区域解决一体化长期以来主要局限于学术讨论，在一些关键问题上没有实质性进展。人才合作战略是区域发展战略的前提和关键，是促进区域经济一体化的重要举措。区域发展战略和人才战略发展相脱节，使得人才资源很难发挥出经济发展“根本驱动力”的作用。

(四)国外智力资源不足，招贤引智欠缺力度

在经济全球化的大背景下，各种经济力量的相互作用，全球性产业结构快速调整，就业结构也发生了深刻变化，引智强国已成为各国采用的有效发展战略。据《2010北京蓝皮书北京社会发展报告》［4］，调查显示:在京工作的外国人有一半人从事租赁或商业服务、制造业、计算机服务及软件产业这三个行业。所有外国在京就业人口中，有90%都接受过大学本科以上教育，国外人才对于都市圈来说是一笔不小的财富资源。以海外人才吸引力最大的北京为例，北京市外国人口已经超过20万人。外国人数占全北京市人口总数的比例为1．1%，国际大都市的这一比例在10%以上，其中纽约的外籍人口比例有20%，中国香港也达到了7．6%。由此可见，北京对于国外人才资源的引进力度离国外平均水平还有很大差距。除此之外，北京高层次国外专家引进程度不高，国外留学人员回京工作和创业的数量也不多，国外人才资源引进的问题是人才资源共享体系的一大缺口。［5］

二、京津冀区域人才合作的机制重构

京津冀区域人才资源具有不可比拟的优势，但是京津冀三地地区之间、行业之间、产业之间存在层层壁垒与分割，人们关心的人事管理、工资福利、社会保障、子女升学等问题，阻隔了人才资源的自由流动与合理配置，影响了区域人才合作的进程。因此，为实现京津冀区域内才的共享、共育、共引、共用，最大程度提高人才资源利用效率，应该在以下几个方面寻求突破。

(一)理顺人才合作政策体系，加快制度协调和政策衔接

目前，京津冀区域人才合作中存在严重的制度不完善和落实不到位现象。主要表现是:三地各政府部门和相关组织之间缺乏有效的沟通和协调，所制定的人才合作与人才开发的政策措施缺乏整体观念、全局观念和系统性;另外，会议开完、协议签订之后，所形成的文字便被束之高阁，没有相应的与之配套的具体措施方案去落实会议的精神和协议内容。因此，有必要建立统一、平等、法制的人才政策体系扫清人才合作的障碍。首先，逐步统一区域内人才培养、人才流动和人才引进政策，在人才评价、户籍管理、资格认定、劳动报酬等上互通互容，消除各地之间的差异和壁垒，为人才跨地区从事智力服务、科研合作、投资创业提供宽松的环境;其次，联手进行区域性人才市场监管，共同构建公平竞争的人才法制环境和人才生态环境;第三，建立区域人才预测、预报机制。充分发挥政府市场监管和为市场主体提供服务的职能，由省人力资源和社会保障厅在北京、天津设立人才工作站，负责人才需求调查及数据汇总，编制《京津冀紧缺人才开发目录》，发布人才需求预测信息，为各类人才就业创业提供及时有效的服务。

(二)健全人才合作组织体系，成立常设机构

目前，京津冀三地人才合作机制主要体现为“联席会议”，但整体规格偏低，仅仅是人力资源部门间的合作，多部门统一协调和配合不够深入。［6］仅靠人力资源部门自身，很难有效协调人才开发合作涉及到的诸多问题。如户籍迁移、人才合作培养、学历认证、人才一体化长期规划等问题，就需要公安部门、教育部门、发改委等多部门的支持与参与。美国田纳西经验亦表明:建立区域行政组织是有效促进区域内合作与发展的关键。因此，区域人才开发合作必然需要一个强有力的协调机构来组织实施。这类组织机构，应该既包含综合性协调机构，又包含专业性协调机构;既有政府主导的，又有行业协会、中介组织等参与的广泛的人才合作事务处理机构，从而形成囊括人才合作各个领域、纵向到底、横向到边的组织体系，负责全区域的规划、重大发展战略，以及整合中的其他重大问题。通过有组织、有计划地梳理和整合，健全组织机构，完善组织功能，解决区域内人才合作中的急难问题，实现人才合作的有序推进。

(三)加大教育投资，建立健全人才培养机制

纽约都市圈是世界六大都市圈之首，其制造业产值占全美的30%以上，被视为美国经济的中心。纽约都市圈人才合作是的重要城市中都有著名高校，这些学校是纽约都市圈的智力中心，吸引着全世界最优秀的人才聚集于此，为纽约都市圈的发展提供了卓越的科研、人才等软实力方面的支持。北京和天津拥有丰富的教育资源，如何利用这一优势为人才合作服务，使这些高校成为人才“加工厂”?笔者认为，应以高端引领、内外结合为原则，着眼于提高区域内人才自主创新能力和核心竞争力，加大各类高端人才引进和培养开发力度，加快培养造就一批高层次创新型科技人才、创业型领军人才，统筹带动各支人才队伍建设;建立现代人才教育培训体系，创新人才培养开发平台和项目，提升区内人才的自主创新能力;实施急需紧缺人才引进工程，坚持产业聚才、项目引才，建立一系列吸引国外人才资源的政策，努力吸引国外优秀专家，拥有海外工作经验的外籍人士和留学生资源，定期选送一批优秀人才赴国外留学工作，培养国际复合型人才。

(四)完善人才服务体系，创新人才服务方式

首先，打破地域分割、人员分类的传统管理体制，整合区域内现有人才市场、劳动力市场和毕业生就业市场，建立统一、规范、开放、互通的人力资源市场体系;大力发展人力资源服务产业，积极引进专业“猎头”公司等中高端人才资源服务中介机构，全力推进人力资源服务行业市场化、产业化、品牌化建设。其次，加强人才服务信息化建设，在坚持每年定期召开现场招聘会的基础上，积极探索和创新人才招聘方式，加强人才网络市场的建设，整合区域人才信息资源，尽快搭京津冀三地网上信息交互平台，打破各自为政、彼此信息封锁的状态，建立信息共享和联合发布机制。第三，搭建高层次人才服务平台，建设高层次人才信息数据库，通过建立京津冀高端人才联络站以及海外留学人员同学会等，加强与高层次人才的联系与服务;第四，拓宽人才服务领域，提高人才服务社会化水平。及时为其提供人才招聘、职称评定、人事代理等社会化服务，有效解决了引进人才普遍关心的档案管理、职称申报、社会保险等问题，解除各类人才就业的后顾之忧。

三、结 语

目前，京津冀地区仍是一个典型的国资主导型经济区域。区域内市场的自由性、开放性、统一性，与珠三角、长三角相比仍有较大差距。作为政府整合和配置区域内的人才资源的平台的人才市场也不例外，计划性的特点仍很明显。实施京津冀区域人才合作推进工程，需要坚持“政府引导，市场运作，服务发展，互惠共赢”的原则，最大限度地发挥京津冀三省市的区位优势和人才优势，着力创新人才管理理念、完善人才政策措施、优化人才结构、打造优良载体、健全服务体系、优化创业环境，促进三省市人才资源合理配置与人才有序流动，实现优势互补、资源共享，不断提升区域整体人才竞争力，推动区域经济协调快速发展。

［1］ 张慧芝，冯石岗．京师·口岸·腹地:京津冀一体化的历史地理学解读［J］．河北学刊，2013(1)．

［2］ 郭丹云，赵红染．京津冀区域人才合作的法制构建探讨［J］．法制与社会，2013(7)．

［3］ 毕晓煜．京津冀地区区域人才合作的问题与建议［J］．商场现代化，2013(22)．

［4］ 戴建中．2010北京蓝皮书北京社会发展报告［M］．北京:社会科学文献出版社，2010．

［5］ 吴歆昕．京津冀都市圈人才资源共享问题与对策研究［D］．北京:首都经济贸易大学，2012．

［6］ 赵砚雯．区域人才合作主体职能缺位现象分析及对策选择——以京津冀为例［J］．经济论坛，2010(11)．