中国特色社会组织管理的多元互动网络探析*

姚华平

(武汉轻工大学 马克思主义学院，湖北 武汉430079)

社会组织作为进行社会管理和提供公共服务的制度安排或为实现公共利益或群体利益所组成的行动集团，一方面，有利于弥补政府失灵和市场失灵，提高社会管理的效率和公共产品的供给能力;另一方面，有利于满足人们多样化的利益需求，维护社会稳定，促进社会和谐。改革开放30多年来，社会组织的发展始终伴随着我国体制改革的推行而不断变化。无论是改革开放初的市场经济体制改革，还是伴随市场经济体制改革而出现的政治体制改革，拟或是在新时期提出的社会体制改革，其过程同样也是我国社会组织管理变迁的历程。在我国进入和谐社会建设时期，社会组织的管理越来越受到新形势下社会转型的挑战，对我国和谐社会建设和社会体制改革具有重要的意义。

从我国公民社会的实践来看，我国社会组织管理过程，实际上是一个政府主导下国家与社会互动的过程，是一个政府主动还权于社会的过程。社会组织在社会管理中的主客体双重地位，决定了在社会组织管理中，既要发挥党的领导和政府的主导作用，又要发挥社会组织的自治功能，加强自律机制建设，还要发挥公众的监督功能。社会组织的管理是一个集党的领导、政府规制、组织自律和公众监督四位一体的多元互动网络。

一、党的领导:从垂直到嵌入

马克思主义认为，社会主义社会的社会管理必须体现无产阶级专政的本质，而无产阶级专政的本质则体现为坚持党的领导和坚持人民民主。改革开放前，我们在实践中扭曲了马克思主义关于国家与社会的关系，“由此就产生了对国家以及一切同国家有关的事物的盲目崇拜”，形成了社会管理国家化的管理体制，导致了政党、国家和社会一体化的格局。实践证明，这种党、国家与社会不分的体制已经不适应现代化的要求。要改革这种体制，就要把高度集中的权力分散。分权绝对不是要消弱或放弃党的领导，而是“要使党的领导的政治逻辑从高度集权转向制度建设、即从制度上保证党的领导”。列宁在领导俄国社会建设的过程中曾指出，不仅在革命时期要坚持党的领导，在革命胜利以后的社会建设时期更要坚持党的领导。这为我们在社会组织管理过程中坚持党的领导提供了理论指导。1989 年的政治风波证明，社会组织脱离党的领导，必然会失去正确的发展方向，给党、国家和社会带来巨大的损失。

如何坚持党的领导，成为社会组织管理的关键问题，需要重新定位党在社会组织发展过程中的功能，处理好党的领导和社会组织自治之间的关系。遵循党的执政规律，使党从社会的包办者向社会的发育者转变，从外在于社会向嵌入社会转变，从垂直领导向嵌入式领导转变。

嵌入式领导是指“党员嵌入或加入到群众管理或服务组织，并且已经深入群众组成了集体行动单元，与群众形成了横向、平等、网状式管理服务的党建工作新方式，它是从科层式架构到扁平式组织，从权威式统治到参与式领导，从垂直式管理到嵌入式服务的党建变迁过程，是党建工作方式的根本性转变”。这些分散在社会组织中的党员和党的基层组织，既是党的基层细胞，也是党联系社会的触角，一方面，它们是党的政策的宣传者和执行者，是凝聚社会、动员社会、整合社会的政治核心;另一方面，它们是基层民意的代表，是反映社会成员愿望、要求和呼声的利益代表者。在嵌入式领导之下，党组织、党员和社会组织、组织成员之间的关系发生了很大的变化。首先，党员不再是居高临下的统治者，而是和组织成员地位平等的参与者，是社会组织中的一员。其次，党组织与社会组织不再处于分离的状态，而是融为一体。通过在社会组织中成立党组织或发展党员的做法，把原来处于分离状态的两个组织融合在一起，从原来外在于社会的“行政性组织”变为内嵌于社会的服务性组织，形成你中有我，我中有你的局面，让基层党组织建设和社会组织建设相辅相成，相得益彰。再次，党组织领导社会组织的方式不再是权威模式下的发号施令，而是参与式的行动示范。党是社会建设的参与者和服务者，通过发挥党员的先锋模范作用，来影响社会组织的成员，辐射党的功能，实现党的领导。最后，党对社会组织领导的组织架构，不再是科层式的垂直结构，而是扁平式的横向网络。在这个横向网络中，必须发挥民主的原则，社会组织相对于党组织具有自主性，自愿服从党的领导，党组织不再凌驾于社会组织之上。

可见，嵌入式领导包括两种形式:一是党组织的嵌入，即在符合条件的社会组织中建立党组织，通过组织嵌入的方式来实现党的工作的全覆盖;二是党组织成员的嵌入，即通过发挥社会组织中既有党员的示范作用，来实现党的工作的渗透。所以，要全面理解党的嵌入式领导，不能以在社会组织中成立党组织作为唯一手段，关键是党的工作的全覆盖，关键是在多大程度上实现了对社会组织的影响力和渗透力，实现了整合社会，巩固执政基础的目标。

二、政府规制:从管制到服务

马克思主义经典作家认为，国家具有阶级统治和社会管理的职能，在资产阶级社会中，一切社会管理职能都是为阶级统治职能服务，都附属于国家政治职能;到了共产主义社会，国家和阶级消失，将由代表广大人民利益的“自由人的联合体”来承担管理的职能，社会管理权力最终回归社会。这一思想对我们现阶段转变政府职能，构建“公共服务型政府”有着重要的启示。

政府职能转变的过程实际上是一个权力和功能回归的过程。从权力回归的角度看，原来集中在政府手中的权力通过政企分开、政事分开、政社分开回到市场组织和社会组织手中;从功能回归的角度看，原来由政府独揽的事务在权力回归的引导下，逐步由政府组织、市场组织和社会组织来共同承担。政府则在这个转变过程中由“划桨”转向“掌舵”。因此，在社会组织的管理过程中，政府更多的应扮演宏观制度的供给者，而不是微观领域的干预者。

对社会组织的规制，是指政府依据一定的法律法规对社会组织的活动进行引导和规范。从我国公民社会的实践来看，社会组织已经作为一个重要的部分嵌入到我们的社会生活。但是，社会组织在各方面都还显得不是很成熟，对它进行相应的规制，成为政府部门所必须面对的问题。目前，政府对社会组织的管理管制色彩较浓，主要体现在:首先，目前法律法规多侧重于政府如何对社会组织进行监管，对社会组织的独立地位和合法权益的保障重视不够，缺乏相应的规范。立法指导思想的偏差直接导致了政府的短期、偏离法律轨道的非理性的监管行为。1990 年和1997 年对社会团体的两次清理整顿就是最典型的例子。其次，管理登记门槛高，制约了社会组织的发展。自由结社是宪法赋予每个公民的权利，但是政府从行政管理的角度出发，对社会组织的成立设置了种种门槛，不仅在注册人数和资金方面严格控制，对特定人群成立社会组织也有严格限制，有的地方还实行计划指标制，从数量上控制社会组织的发展。再次，社会组织管理的主观随意性较强，政府干预较多，这也是“人治”和“管制”的一个重要体现。双重管理体制赋予业务主管单位很大的自由裁量权，在审批过程中，其主观意图对社会组织能否通过审核有决定性影响。登记机关要求社会组织实行重大活动审批制度，有些业务主管单位还介入社会组织的日常活动，按照行政命令的方式组织和安排社会组织的活动，导致了社会组织缺乏应有的独立性和主动性。

长期以来，这种社会整合过度、控制过强的局面，极大地压制了社会组织的独立性，也严重遏制了其发展活力，严重影响了社会组织的发展。政府对社会组织的管制是全能型政府行为逻辑的体现。政府把不属于自己范围的事情，全部包揽下来，“划桨”与“掌舵”不分，导致政府管理效率低下。正如，社会管理大师彼得·德鲁克在《不连续的时代》中指出:“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”

从管制到服务，是公共服务型政府构建的要求，它标志着政府治理理念的转变。政府的职能就是制定完善的“比赛规则”，当好公正无私的“裁判”。政府要站在公共治理的角度，把社会组织看成合作治理的伙伴，给予资金上的支持和政策上的引导。在社会组织建设和管理中，政府的职责体现在两个方面:一是从微观干预转向宏观指导。政府通过制定完善的制度规范，引导和约束社会组织的发展。政府不再是社会组织微观活动领域的干预者，而是宏观政策的制定者。二是通过积极财政政策培育和扶持社会组织的发展。对于符合减、免税的社会组织，政府要给予政策的优惠，并适时加大优惠幅度，通过政府购买公共服务的方式鼓励、支持社会组织竞争，引导社会组织良性发展。

三、组织自律:从无序到有序

志愿机制失灵，在很大程度上与我们在社会组织的管理过程中，偏重政府监管而忽视组织自身建设有关。按照马克思主义的内外因关系原理，政府监管只是外部条件，组织自身建设才是决定其良性发展的内部决定性因素。加强社会组织的自律机制建设，确保社会组织参与的正当性，以建立一个高效的、普遍的、可持续的社会组织供给体系，是防止社会组织失范，保证社会组织有序发展的关键。自律是一种自我约束机制，是社会组织能力建设的重要内容，能够帮助提高社会组织的公信力。在很多情况下，社会组织的自律比政府和外界的他律更为有效。“建立社会组织的自律机制，就是在法律法规的规范下，建立社会组织自我约束、自我控制的保障体制，形成自我管理、自我发展、自我约束的可持续发展态势。”

按照自律机制的不同层次，我们可以把它分为三个方面:一是建立社会组织内部自律机制。组织内部自律就是通过完善社会组织的内部治理结构，建立健全内部规章制度，来约束组织成员的行为，防止组织权力的滥用和组织成员行为的失当。二是建立社会组织行业自律机制。行业自律就是某一领域的社会组织联合制定本领域共同遵守的行为和道德标准及实施监督和约束的制度和方法，从而形成同类性质的社会组织共同的价值标准和行为规范。三是建立社会组织专业自律机制。专业自律就是通过建立民间专业的监督组织，来对整个社会组织进行监督，这些组织的主要工作就是监督社会组织的活动，通过舆论、评估等手段敦促社会组织遵守法律规范和相关规则。专业自律的优势在于自律的专业化和常态化，可以说是社会组织他律或互律的一种形式，但从整个社会组织的角度讲，通过组织规范组织，也是一种更广泛意义上的自律。

社会组织自律机制建设是社会组织实现自主管理和自我发展的必要条件。通过建立自律机制，有利于实现社会组织的自我管理、自我监督，可以缓解社会组织管理资源匮乏的局面，降低政府的管理成本。政府可以把对社会组织的一些管理性事务交给行业组织和专业组织来实行，从社会组织的微观管理领域退出，更多地转向宏观管理，实现管理观念转变，职能转变，赋予社会组织自主性，更多地发挥自律机制在社会组织管理中的规范作用。我们期待，在政府和社会组织的共同努力下，自律机制将成为规范社会组织发展的重要制度安排。

四、公众监督:从边缘到常态

马克思主义认为，人民拥有对社会管理者的监督权，社会管理必须置于公众的监督之下，才能实现有效的管理。公众监督是民主政治发展的必然要求。由于我国公民社会发育还不完全，政府规制机制、社会组织自律机制还没有完全建立起来，社会组织的失范现象时有发生，主要表现为非营利组织的营利化、非政府组织的行政化、合法组织的非法化等。社会组织的失范，需要政府加强宏观制度建设，也需要社会组织加强内部管理和能力建设，更需要来自公众的外部监督。然而，在社会组织的管理过程中，我们过分强调政府的责任，而忽视了公众的监督，公众监督社会组织的自觉性和主动性不高，处于边缘化状态。对社会组织的监督，成为一个现实的问题摆在我们面前。

公众监督的边缘化，一方面表现为监督意识的缺乏，另一方面表现为监督行为的非持续性。公众监督，公民意识的培育是关键，公民只有意识到自己作为公民应承担的义务，才会在监督中发挥主动性。公民意识是公众监督的先决条件，公民意识的强弱影响着监督的广度和深度，决定着对社会组织的制约程度。公民监督行为的非持续性是公众监督无序化的直接后果。由于制度不健全和组织化程度不高，公众监督呈现无序化的特点，这种无序化导致监督不能长久地持续下去，“孤军奋战”式的监督方式，严重影响了公众监督的效能。

在我国，影响公众监督的因素主要有以下几点:

首先，社会组织数量庞大，类型复杂多样，分布的领域广泛，水平参差不齐，给公众的监督带来一定的难度。其次，社会组织和公众之间信息不对称。在我国，社会组织“封闭式”的运作方式，让社会组织相对公众来说成为监督的“黑箱”，信息的不对称直接影响了公众监督的效能。再次，缺乏监督的制度参考和组织化渠道。制度参考是公众在监督社会组织时所依据的标准即什么行为属于失范，除了一些典型的外在表现外，很多社会组织的失范行为具有隐蔽性，普通公众如不具备专业的知识是无法察觉的。同时，也没有一个明确的制度指南提示公众，符合哪些条件就属于违规，公众毕竟不是专业的会计师、工程师、审计师，对社会组织的监督很难实现。作为个体的公民，一般只能采取举报、上访或向媒体曝光等方式来对社会组织进行监督，无法形成组织优势。势单力薄，监督效率低下，这是目前公众监督乏力的重要原因之一。最后，监督结果的“外部性”，也就是我们常说的“集体行动的困境”。监督的结果是公共产品，具有“外部性”，由全社会成员共享，而监督的成本却由公民个人或少部分人承担。这样，一部分人的“搭便车”行为就降低了公众监督的积极性，面对纷繁复杂的社会组织，公众难以形成集体行动的合力。所以，要提高公民的民主意识和责任意识，让公民自觉监督成为规范社会组织发展的重要力量。

公众监督的常态化，要求作为监督主体的公众，要主动监督，作为监督客体的社会组织，要主动接受监督，让公众监督成为规约社会组织发展的常规力量。从监督的边缘化走向常态化，需要制度的创新。首先，要建立社会组织和公众的信息沟通机制。信息沟通是解决公众和社会组织信息不对称的主要渠道。要通过建立社会组织信息披露制度，把社会组织的基本信息以客观、公开、透明的方式公布于众，让公众接近社会组织，了解社会组织，才能更好地监督社会组织。其次，要建立组织绩效的社会评估机制，在评估中引入政府之外的社会专业评估力量来参与，保证评估结果的客观性、专业性和公正性，改善社会组织的决策制定和经营状况，提高社会组织运作效率和社会公信力。最后，要建立重大项目的社会参与机制，引入社会专业人士参与项目的实施，包括项目的论证、资金的使用、项目的验收、效益的评估等，避免重大项目的决策失误和防止不规范行为，最大化避免社会组织“公益腐败”、背离法律、滥用资源等现象的发生。

我国社会组织的产生背景和独特的演化路径，决定了它具有与西方社会组织不同的特性:与政府具有很强的互补关系，较弱的分权性，其生存空间一般为政府主动出让或默许的领域;与政府、企业之间界限模糊，带有政府色彩或营利倾向;受政府干预较多，自治性较弱;党和政府在社会组织的发展中具有很强的导向作用。正是这些特性，决定了我国社会组织的管理不能照搬西方经验，必须走一条具有中国特色之路。

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