公共图书馆第三方评估机制研究

(北华航天工业学院图书馆 河北廊坊 065000)

公共图书馆是由中央或地方政府管理、资助和支持的公共文化机构，是公共文化产品和服务的主要提供者。评估是测评公共图书馆经济社会价值、对公共图书馆的业务素质和服务水平进行监督的有效方法。当前我国公共图书馆以内部评估为主，评估主体缺乏独立性。第三方则是公共图书馆评估主体的有力补充，其所秉承的独立性提高了评估活动的权威性，增进了评估活动的公正性和客观性。在国外，英美等发达国家已经开展了很多公共图书馆第三方评估活动，如2004年Spectrum Strategy and Indene咨询公司对大英图书馆实施了《衡量》的社会价值评估;在我国，政府绩效评估〔1〕、公共服务〔2〕、科技项目〔3〕等领域已经引入了第三方评估，为公共图书馆引入第三方评估提供了借鉴。

1 公共图书馆第三方评估的含义及特征

公共图书馆第三方评估是指由独立于政府行政主管部门和公共图书馆及其利益相关方之外的，且与它们没有直接利益关系的社会组织、专业性评估机构、中介机构或个人组织，依据适用原则和标准，按照专门规范和程序，应用科学、可行的方法对公共图书馆整体或某一方面业务的效果进行专业化评判的过程。而组织权独立于政府和公共图书馆及利益相关方之外则是第三方评估的重要标志。

第三方评估主体可以是研究机构、学术团体、专业性调查咨询公司，也可以是报纸、电视、网络等媒体机构;可以是营利机构，也可以是非营利机构。〔4〕根据组织权的获取方式不同，公共图书馆第三方评估可以分为独立第三方评估和委托第三方评估两种形式。独立第三方评估是指由第三方机构自发自主开展的评估活动，委托第三方评估是指由政府行政主管部门、公共图书馆及其利益相关方委托第三方组织的评估活动。由于目前在我国缺少独立第三方评估的环境，委托第三方评估是我国采用的主要形式，政府主管行政部门和公共图书馆是主要的委托方。公共图书馆第三方评估在其评估机构性质、机构人员构成以及评估程序和评估方案执行等方面具有明显的独立性、客观性和专业性等三个特色。

独立性。第三方机构是相对独立的组织或个人，不隶属于政府也不从属于任何社会团体和个人。第三方评估机构与政府和公共图书馆之间是没有任何直接利益关系，评估方案和评估结果不受图书馆或其他行政部门的支配或干预。

客观性。第三方机构在进行评估时严格按照评估程序和评估方案进行，不能随意进行变更，更不能以主观判断代替客观评估行为，在评估过程中不受政府和公共图书馆主观意识的影响。〔5〕

专业性。第三方评估的专业性主要表现在两方面，一是第三方评估机构的工作人员掌握专业知识，如统计学、社会学、管理学及评估对象的相关知识。能够科学的设计评估指标、权重，并且掌握科学的评估工具和评估方法，机构评估人员都是具有专业知识的专家。〔6〕

2 公共图书馆第三方评估的重要意义

2．1 第三方评估是公共图书馆内部评估的重要补充

目前，我国公共图书馆评估主要是由公共图书馆自身和政府组织的，由于公共图书馆是由政府财政全额拨款的事业单位，接受政府的领导，因此，公共图书馆自我评估以及由政府组织的评估活动均属于公共图书馆体系的内部评估。

公共图书馆在自我评估过程中，评估者可能会受到感情因素的干扰而出现“面子工程”;此外，馆员知识结构(如统计学、管理学等相关学科)的局限，在指标的确定、评估方法、评估工具的选择和流程的设计上极有可能存在不科学、不合理的情况，从而影响评估结果的准确性。政府主导公共图书馆定级评估，组织者站在政府的角度来评估公共图书馆，过于注重政府的投入而忽视了“公共”的利益需求，并且“在某些方面加重了公共图书馆的行政化倾向，使公共图书馆宏观管理的行政化色彩更浓”〔7〕。第三方评估能够弥补公共图书馆内部评估的不足，作为一种外部衡量机制能够促进公共图书馆内部评估向更加科学、规范的方向发展，是公共图书馆内部评估的重要补充。

2．2 政府公信力缺失，公民参与公共治理意识增强

近年来，由于各级政府为了追求政绩，故意编造数据，并且在一些公共事件的处理上欠妥当，导致政府公信力下降、社会公众对政府行为产生质疑。同时，伴随着公民社会的发展，公民参与社会公共治理的意识日渐增强，公共治理以政府为中心向“多中心”治理模式转变。公共图书馆第三方评估成为实现公民参与公共文化治理的重要途径，充分发挥社会公众对于公共文化事业的督促力和监督力，使政府和公共图书馆可以改进公共服务质量。同时，政府借助公共图书馆第三方评估能够鼓励社会公众参与公共文化服务体系和公共图书馆体系的建设，有助于重塑政府的形象。

2．3 第三方是激励公共图书馆发展的外部因素之一

公共图书馆作为由地方政府管理、资助和支持的为社会公众服务的文化机构，在一个地区之内具有相对的垄断性，在缺乏竞争的环境中，公共图书馆内在发展动力不足，需要借助于外部的力量。第三方与政府和公共图书馆之间没有直接利益关系，能够从客观和公正的角度对公共图书馆的社会效益、经济效益和信息生态效益进行评估，其评估结果能够客观真实地反映公共图书馆的现状。此外，第三方评估能够形成“社会公众参与——政府及公共图书馆等利益相关方感受到压力——政府和公共图书馆改进工作”的激励推动机制，通过公共图书馆评估结果与政府公共服务目标和公共图书馆服务目标的对照和反馈，找到公共服务和公民需求之间的差距，促使政府和公共图书馆改进工作质量。

3 公共图书馆第三方评估体系的构建

3．1 第三方评估的参与者角色分析

3．1．1 委托方。委托方是指邀请第三方对公共图书馆进行评估的一方，包括政府、公共图书馆或公共图书馆联盟、图书馆协会、商业机构以及其他需要了解公共图书馆业务水平和能力的组织或个人。委托方职责是对整个第三方评估活动进行宏观管理，确定评估客体和评估目标、评估内容，在评估过程中协助第三方处理相关工作，并在第三方提交评估报告后正确对待评估结果。

3．1．2 第三方。第三方是整个评估活动的核心参与者，是评估活动的组织者。其主要职责包括两部分，一部分是评估方案的设计和实施，具体包括评估模式的选择、流程的设计，评估指标体系的设计，评估步骤、评估时间的安排，评估者的选择与培训，评估工具的选择与应用，统计数据的分析与管理，评估结果的管理与利用。另一部分是综合调研数据得出评估结论，具体包括对数据的有效性进行识别，对评估者的评估结果和意见进行总结概括，对评估结论进行复核并撰写评估报告。

3．1．3 公共图书馆。公共图书馆是第三方评估活动的客体。由于第三方评估活动的独立性，在评估过程中，公共图书馆的主要任务是配合第三方的工作，提交第三方所需的资料，并确保资料的真实性和有效性。当然，公共图书馆也可以作为委托方，在此种情况下，公共图书馆将担任委托方和评估客体的双重角色。

3．1．4 评估者。评估者是指对公共图书馆做出评估的个人。评估者包括两类，一类是第三方机构内部的工作人员;另一类是第三方机构邀请的专家或者公共图书馆用户。评估者的主要职责包括了解公共图书馆的情况、对与评估内容相关的各种复杂现象进行分析、判断;分析原因，提出意见和建议。评价者的真实感受是评估数据的重要来源。

3．2 公共图书馆第三方评估的流程

3．2．1 公共图书馆第三方评估活动准备阶段。公共图书馆第三方评估活动的准备阶段是整个评估活动生命周期的开始阶段，是评估各环节的基础。这一阶段的主要参与者是委托方。具体步骤有①可行性研究。委托方提出由第三方对公共图书馆进行评估的建议，在对评估的必要性、可行性与合理性进行分析的基础上撰写并提交可行性报告。②成立评估活动委员会，确定评估目标与内容。委托方在对评估的可行性进行论证的基础上，成立由公共图书馆工作人员、图书馆学专家以及委托方管理人员组成第三方评估管理委员会，由管理委员会对被评估公共图书馆的资源、管理和服务项目加以分析，明确评估的目的和内容，确定评估活动的进度安排和经费，形成完整的计划书。③甄选第三方。第三方机构的资质对于公共图书馆评估项目的成功至关重要，第三方选择直接关系到评估活动的成败。由公共图书馆第三方评估活动管理委员会根据第三方的相关资料确定候选第三方。公共图书馆第三方评估管理委员会对每一个候选评估机构的情况进行调查研究，与第三方进行沟通。④签订合同。在双方对合作没有疑义后，确定最终的第三方。委托方和第三方就双方合作事宜签订合同。合同应包括双方的责任与义务、合作期限、最终的目标、各阶段目标和违约规定，以及对未尽事宜的处理机制。

3．2．2 公共图书馆第三方评估实施阶段。这一阶段涉及的参与者包括第三方、委托方、公共图书馆以及评估者，是利益相关者博弈的阶段。其中，第三方和评估者是这一阶段工作的主要参与者。具体步骤有①评估方案设计。第三方根据政府提出的评估内容和目标，设计公共图书馆评估方案，评估方案包括评估指标体系;评估进度安排;评估工具的选择与应用;评估数据的统计与分析方法等。②搜集数据。根据评估方案，采用适当的数据搜集方法全面收集相关信息。评估者的主要任务是根据第三方的要求和本人认知提供相关信息。③数据统计与分析。第三方的工作人员对调查所获取的数据的有效性进行识别;对有效数据进行统计、分析。④撰写评估报告。在对数据进行分析的基础上，由第三方机构根据数据统计结果撰写评估报告。评估报告是第三方评估活动的成果，其质量直接体现了第三方评估是否公正、客观，项目是否按照预期完成。第三方评估机构向政府提供最终的评估报告，并提供相应的后续服务。

3．2．3 公共图书馆第三方评估结果利用阶段。评估结果提交和利用是检验评估活动是否达到委托方目标的环节。这一阶段的主要参与者是第三方和政府。委托方根据评估结果改进自身存在的问题，采用合理的利用方式，督促公共图书馆优化服务项目，提高服务质量，实现第三方评估的目的。

3．3 公共图书馆第三方评估顺利实施的关键因素

3．3．1 委托方的素质。委托方是第三方评估活动的发起方。首先需要完全了解并阐明自己的需求，否则将导致第三方对评估活动内容和目的的不明确，致使评估结果与真实需求不一致。其次，第三方的甄选与委托方管理层的知识水平、能力、经验、阅历关系密切。只有管理层具备相应的专业知识的情况下，才能选择出最合适的第三方，能够对评估活动进行宏观的管理。第三，工作人员的工作态度对甄选结果有重要的影响。如出现工作人员受贿、不认真等现象，将会影响选择过程中的公平和公正;在评估活动执行过程中如果委托方将自己的意志强加第三方，也会造成第三方选择的失误。

3．3．2 第三方的能力。第三方是评估活动的组织者，第三方的工作水平对评估活动的成败有至关重要的影响。第三方不仅应具备较高的专业素质，而且还要具有较高的职业道德。在评估活动实施过程中，第三方机构的工作人员受到外部环境的影响、利益的诱惑，可能做出与利益背道而驰的行为。〔8〕因此，选择胜任的第三方显得至关重要。专业人员需要掌握科学的评估方法和工具;管理层具有组织协调能力，能够对财力、人力做出合理的安排;同时，第三方要加强自律性，“坚持自身的独立性，不能受利益驱使而成为某机构的喉舌”〔9〕。

3．3．3 委托方和第三方关系。在公共图书馆第三方评估中，利益相关方之间存在信息不对称，各方为了追求自身利益，可能会采取不当措施，肆意干涉评估工作;第三方也可能把在评估过程中出现的失误隐藏起来，将错就错，从而影响评估结果的质量。因此，仅仅依靠契约和自律行为无法解决评估活动中存在的目标冲突，以及由信息不对称带来的逆向选择风险和道德风险问题。因此，在第三方评估中，要正确处理委托方和第三方的关系，明确双方的职责。

3．3．4 合同的订立、履行与监督。政府和第三方签订的合同是政府委托型公共图书馆第三方评估活动管理的法律文件。很多合同在履行中出现的纠纷都是因订立过程中留下的隐患，因此合同的订立尤为重要。合同条款的规定应能够使得合作双方对各自的权利和义务有清晰的认识。合同内容应该包括:评估目标、评估对象、评估方法、工作计划、委托方与第三方的范围和职责、评估内容、合作双方的权利和义务、合同的变更与纠纷、冲突的解决办法、合作期限、价格报酬、风险管理计划、评估活动的预期成果、形式和要求。在拟定完合同后，需要请专业的法律人员审查合同是否与现有法律冲突。在评价活动开始后，应建立简便有效的合同履行监督检查制度。对合同履约过程中的各种原始文档资料进行收集、整理、归档，〔10〕以便作为解决纠纷的重要依据。定期或不定期的对合同的履行情况进行检查，一旦发现违约问题则立即采取合法有效的措施防止违约行为的发生。

3．3．5 信息沟通机制。一方面，委托方不能干预第三方的工作，同时，委托方需要为第三方提供公共图书馆的相关信息，以及为社会公众的参与创造良好的条件和渠道。第三方对公共图书馆进行评估的过程中，委托方和第三方机构之间需要就双方的需求进行有效的沟通，尽量减少信息不对称。委托方和第三方应配备固定的联系人，双方联系人就评估活动中出现的问题进行及时有效的沟通。双方在沟通的过程中要注意自身诚信、态度，保证信息的传达和回馈的准确性和及时性。

3．3．6 监督与责任机制。在评估活动中，各自认真的履行职责是保证评估质量的基础，为了督促双方行为的符合需要，需要在委托方和第三方之间建立监督与责任机制。委托方监督第三方的操作流程是否规范、科学与客观;第三方监督委托方是否认真履行合同中的权利和义务;为了避免失真事件的发生，建立参与者共同参与责任制度，严查委托方任意干涉评估的行为，明确相关个人和领导人的责任，规定需要规定责任的种类和范围、责任的细则、处罚措施等。

3．3．7 冲突协调机制。在第三方评估实施过程中，委托方与第三方可能会就某些合作问题发生冲突，影响评估双方的合作关系，因此，在评估开始之初应建立起一个冲突协调机制，即当冲突发生时按照已建立的程序和步骤来有效解决冲突。当冲突发生时，首先应找到冲突的来源，判断其激烈程度，按照合同规定的程序和步骤解决冲突。在处理冲突过程中，要根据不同的情况和条件，具体问题具体分析，并随着冲突的性质、特征、所在环境的不同采取不同的应对措施。

3．3．8 利益相关方的配合程度。第三方的独立性是评估结果客观公正具有信服力的前提和基础。而利益相关方的配合程度将会对评估活动产生重要的影响。因此，在评估过程中需要明确各方的职责，同时要争取相关利益方的配合。评估活动需要得到公共图书馆的大力支持与配合，严查政府工作人员任意干涉第三方的行为，明确相关个人和领导人的责任。同时加强公共图书馆第三方评估活动的宣传力度，使相关利益者充分认识到，只有其积极配合第三方的工作，才能保证评估目标的实现，也才能实现自身利益的最大化。此外，通过宣传能获得公共图书馆领导层对评估活动的理解和支持，进而通过领导层在本馆的影响获得公共图书馆其他人员的支持和配合。

4 结语

第三方评估是我国公共图书馆现有评估模式的重要补充。但在现阶段，由于各方面条件的不成熟，引入第三方对公共图书馆进行评价的初级阶段将不可避免地会遇到各种阻碍因素。希望通过本文对公共图书馆第三方评估机制的探讨，更多的专家、学者能够关注这个新的领域，从而不断完善第三方评估的理论研究，以期在未来的实践中第三方评估能够在图书馆界发挥更大的作用。

1．郑方辉，毕紫薇．第三方绩效评估与服务型政府建设．华南理工大学学报(社会科学版)，2009(4):102-103

2．方鹏骞，祝敬萍．第三方评估在卫生项目评估中的作用与角色．中国卫生事业管理，2007(10):657-658

3．方勇，王明明．科技计划项目过程管理第三方评估咨询实施战略研究——以国家文物局为例．第六届中国科技政策与管理学术年会论文集，2010

4．李海涛，宋琳琳．美国大学图书馆评估主体的研究．图书馆建设，2010(4):104-109，114

5．贾东琴，金胜勇．我国公共图书馆评估主体．图书与情报，2011(2):35-39，52

6．黄如花，宋琳琳．图书馆评估的主体．中国图书馆学报，2010(5):34-44

7．王超湘．公共图书馆评估与宏观管理体制改革悖论刍议．图书馆建设，2011(7):57-59

8．康晓燕．第三方政府绩效评估组织自律机制研究．消费导刊，2010(2):127

9．张小亮．第三方政府绩效评估组织模式研究．兰州大学硕士论文，2010

10．张华．合同管理工作浅谈．现代管理，2006(9):220-221