构建新型政府与社会组织关系路径辨析——以四川省为例

马珂 马骁

一、导 论

改革开放以来，伴随着政府职能的深刻转变和市场经济体制的不断完善，社会经济发展进入关键的转型时期。站在新的历史起点上，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，就要实现从单一的、自上而下的管理模式到多中心的、平等协作的治理模式的转变，实现从以经济发展至上到以社会质量为重的多元目标齐头并进的转变。

加快创新和形成有效的社会治理体制是构建现代国家治理体系的关键组成部分。〔1〕自党的十六大以来，党中央和国务院高度重视社会管理创新工作，强调社会组织在社会管理中的重要作用。党的十八大要求加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理格局。党的十八届三中全会明确指出，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;要在加强党的领导和坚持政府主导作用基础上，不断创新社会治理体制、改进社会治理方式，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序。

经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化，要求政府必须结合本地区经济社会发展需要和人民的利益诉求，准确把握新时期社会治理体制创新的工作原则和重点，正确处理好政府与社会组织关系，赋权于社会组织，凝聚社会组织力量，激发社会组织全面参与和融入“五位一体”的现代化建设事业。在这方面，四川省作出了积极有效的探索。为快速推进四川省委省政府提出的“三大发展战略”和顺利实现“两个跨越”〔2〕的宏伟目标提供坚实的社会经济保障和强有力的社会力量支撑。

二、政府与社会组织关系的发展趋势与经验教训

(一)西方发达国家政府与社会组织关系的基本特点与发展趋势

西方发达国家有着非常庞大的社会组织网络。在这些国家，社会组织、营利组织与政府平等相对，在国家经济社会正常运转中占据不可替代的位置。综观西方发达国家，政府与社会组织间关系呈现以下一些基本特点和发展趋势:

第一，政府与社会组织地位趋于平等。在西方发达国家，随着几百年市场经济的发展，社会组织得到充分发展，政府和社会组织作为独立法人，在法律面前处于平等地位。

第二，政府与社会组织结成伙伴关系。随着上世纪80年代新公共管理运动在西方发达国家开展，政府加大了对社会组织自主化运作的推动，欢迎并鼓励社会组织以项目申请方式参与公共服务供给。经过近30年的发展，社会组织基本实现了资金来源多元化和组织运作自主化。这场变革使得政府与社会组织逐渐形成伙伴关系。在合作过程中，政府与社会组织具有几乎对等的实力和能力，一方不会在资源或能力上完全压制另一方，两者基本可以以一种平等的态度进行协商与合作。〔3〕

第三，政府对社会组织从资金的支持转向宏观政策的引导。为减少社会组织对政府的依赖，西方发达国家政府近年来大幅减少对社会组织的直接投资，转而以税收优惠和购买服务方式提供间接支持。同时通过立法规范社会组织行为，营造公平竞争环境，向社会组织开放公共服务领域，欢迎和鼓励社会组织以项目申请方式参与公共服务供给，完善社会组织外部环境。

(二)我国政府与社会组织关系的历史沿革与经验教训

我国社会组织大体经历了一个恢复规范(1949－1965) ——停滞瘫痪 (1966－1977) ——起步整顿 (1978－1991)——发展壮大 (1992－至今) 四个发展阶段。〔4〕

20世纪50年代初，全国性社团只有44个，1965年不到100个，地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调，主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9类群众组织，社会组织规模小、数量少，作用不明显。〔5〕1978年实行改革开放，中国社会发生了巨变。快速变动和开放的社会，客观上刺激了社会组织的迅速发展，使一批与市场经济发展和政府职能转变相适应的社会组织快速发展起来。然而，社会组织的无序发展也带来严重的后果。上世纪90年后，各级政府开始对各类社会组织进行严厉整顿，社会组织数量一度锐减。20世纪末，随着政府职能的不断转变以及政府对社会组织功能的认知不断加深，政府对社会组织的态度开始转变。在这个背景下，社会组织规模再次扩大，到2012年达到48万个。根据清华大学NGO研究所的研究结果，在我国境内开展社会活动的各种形式的社会组织，其总体规模大约在300多万家，大量社会组织游离于政府监管之外。〔6〕

纵观新中国成立后我国政府与社会组织关系的发展历史，我们可以总结出这样一条基本经验教训:政府大包大揽、不给社会组织留正常发展空间的做法行不通，而放任自流、不加约束的做法也行不通。

三、四川省政府与社会组织关系现状与成因

(一)四川省社会组织发展现状

2012年，全省登记注册的社会组织共30，274家。其中，社会团体17，054家，基金会81家，民办非企业13，139家。其中，(1)社会团体按所涉领域分:科技与研究770家，生态环境730家，教育1，053家，卫生960家，社会服务2，549家，文化1，485家，体育987家，法律206家，工商业服务1，047家，宗教347家，农业及农村发展3，730家，职业及从业组织1，529家，国际及涉外组织11家，其他类1，650家。基金会中，公募基金会52家，非公募基金会29家。(2)基金会按所涉领域分:科技与研究4家，教育50家，卫生2家，社会服务14家，文化4家，体育2家，法律2家，农业及农村发展1家，职业及从业组织1家，其他类1家。(3)民办非企业社会组织按所涉领域分:科技与研究249家，生态环境12家，教育8，597家，卫生1，695家，社会服务1，494家，文化287家，体育204家，法律20家，工商业服务101家，宗教2家，农业及农村发展87家，职业及从业组织112家，其他类279家。①以上数据来源于《四川省民政统计年鉴——2012》，或由其中的数据测算得出。

四川省社会组织发展虽有重大突破，但也存在如下问题:

1.初具规模、仍显不足。四川省社会组织数量居西部第一，全国第三。全省人口总数8，076万，登记注册的社会组织仅30，274家，每万人拥有3.76个社会组织，略高于北京 (3.64个)，比上海 (4.30个)略低，远低于美国 (54.8个)，且与社会实际需求有巨大差距。

2.结构不均衡、发展不平衡。一方面，社会团体、民办非企业和基金会占社会组织总比分别为56.33%、43.40%、0.27%，民办非企业和基金会有较大的发展空间。另一方面，社会组织多集中在成都等大中型城市且能力较强，而偏远市(区)县及农村地区的社会组织较少且能力较弱，仅以成都和巴中为例，前者每万人拥有社会组织4.26个，后者每万人拥有量仅为1.87个，两市每万人拥有社会组织比为2.3:1。

3.从业人员整体素质有待提高。四川省从事社会组织管理和服务工作的人员共392，854人，其中大学专科以上学历98，656人，约占全部从业人员比的25.1%;取得社工专业资格的人数624人，仅占全部从业人员的0.16%，而广东省和上海市具有专业社工资格的人数分别是8，000人和1.1万人，其专业社工人才数量远胜四川。

4.资金渠道多元，实力差异显著。四川省社会组织的资金来源主要包括财政全额拨款、政府购买服务、国外机构资助、社会和企业公益捐助、组织提供服务收取费用等形式。但因各社会组织整合社会资源能力不同，各自的经济实力差异明显。

5.党组织在社会组织中的覆盖率低。四川省已建立基层党组织的社会组织5，447家 (共有党员31，130人)，仅占社会组织总量的17.99%，基层党组织在社会组织中的覆盖面有待扩展。

(二)四川省政府与社会组织关系现状

目前四川省政府与社会组织的关系整体上处于从少到多、从小到大的初级阶段，有紧有松，有亲密有疏离，整体上与建立现代社会治理体系的要求有不小的差距，集中表现在政府与社会组织权责关系不明晰、活动边界与范围不清楚、主体功能互相重叠，本应由社会组织分担的事务，政府却大包大揽;本应由政府履职的领域，社会组织越俎代庖;某些领域时常出现政府、社会“双重失灵”;个别社会组织“行政化”色彩浓厚。具体表现在以下几个方面。

1.从属—依附关系。这种关系主要存在于政府与政府自上而下设立的相关社会组织之间。这种关系在改革开放以来为转变政府职能、凝聚社会力量、促进经济发展和维护社会稳定做出了重要贡献。处于这种关系中的社会组织主要是各种“官办组织”，它们的人事编制、领导与工作人员变动、活动范围、活动经费均由政府相关部门决定，自身没有实质性的自主权，其权威主要来自于背后的政府部门，“行政化”色彩比较严重，服务效率亟待提高。

2.竞争—合作关系。这种关系主要存在于政府与依法登记注册或备案的独立运作的社会组织之间。处在这种关系中的社会组织主要是民间慈善类、公益类基金或社会团体，民办协会与商会、民办非企业等，它们往往具有组织目标明确、治理机制相对成熟、资金来源稳定、自主独立性强的特征。这类社会组织既在获取民意支持和社会政策合法性等领域与政府存在竞争关系，又在关爱弱势群体、扶危济困、抗灾求难、提供慈善服务、技术标准和技术服务等公共产品与服务领域能弥补政府缺陷，与政府进行合作。

在“竞争—合作关系”中现存的问题主要在于:有些组织目标明确、资金实力雄厚、独立性强的社会组织在提供公共产品与服务过程中，基于自身利益认知和价值判断，采取非合作竞争策略，对政府有关政策进行评论和批评，从而对政府形成了一定外部压力或“夺走”了政府的传统阵地;有些社会组织又面临规模小、资源少、能力弱等一系列难题，它们与政府相比处于绝对弱势地位，在其发展过程中既可能采取合作竞争策略，又可能向某些“设租”的政府部门进行“寻租”。总之，当政府对社会组织有偏见时或因社会组织自身存在缺陷时，作为资源控制者的政府与社会组织之间的竞争—合作关系便不可能完全平等。

3.疏离—游移关系。这种关系有两种情形。一种情形是，政府主动保持距离，主要是政府与那些具有合法身份，但有盈利化趋势的非营利性社会组织、空壳化的社会组织或能力平庸的社会组织之间保持疏离关系。另一种情形是，政府与社会组织双方同时保持距离，主要存在于政府与没有完全依法依规登记注册或备案的社会组织之间。处在这种关系中的社会组织主要是大量的“草根社会组织”、境外在川从事公益活动的组织及其他在川境外非政府组织，它们不具备合法身份，但却在公开活动。其中，“草根社会组织”数量种类多、总体规模较大、涉及领域宽、涵盖范围广，动员组织能力较强但政治参与意愿低，偏好自行其事，既不愿意与政府合作也无意与政府进行对抗，政府对其态度往往是不冷不热，因此，它们与政府的关系处于疏离状态，并长期游离于政府部门的监管之外。

4.抑制—打击关系。处在这种关系中的社会组织主要是因不同原因而受到政府在各方面的限制、打压的情况。这类社会组织包括具有合法身份、但在违法边缘活动的社会组织，和既没有依法依规登记注册或备案又从事非法活动的社会组织。政府对前者依法管控、规范其活动、抑制其发展，对后者重点关注、严厉打击。

(三)四川省政府与社会组织关系的成因

1.思想观念存在偏差，不利于社会管理创新。社会管理创新的根本在于实现社会管理向社会治理转变，即实现政府对社会的管控转向政府与社会的合作治理。由于长期受传统政治伦理观的影响，国家控制社会的意识和官本位的集体主义取向依然存在，使政府与社会组织关系的建立与维护受阻，具体表现在:一是认为社会组织是党政机关的代理机构或是“有形之手”的延伸，习惯将社会组织置于政府部门的附属地位。二是政府对社会组织的发展偏向于保守与谨慎，担心赋权太多和实力太强后，不易管控。三是社会公众和社会组织都不同程度地存在“等、靠、要”思想，主动服务意识较弱，参与社会治理意愿不强。四是整个社会的法治思想不牢固，运用法治思维和法治方式构建和处理相互关系的意识需要强化。五是道德约束或诚信意识淡薄，在一定程度上存在信任危机。

2.培育力度弱，扶持不到位。一是政府重视登记管理，轻视发展扶持，没有明确的社会组织发展计划，扶持社会组织发展的政策不明晰，且条条分割、各自为战，工作思路未统一、扶持措施不配套，责任不到位、落实不到人。二是政府重前置审批，轻过程监管，严进少管和严进未管现象突出，尤其是对社会组织的业务指导严重不足。

3.评估机制不健全。已经出台的《四川省社会组织评估管理办法》虽然对社会组织的评估主体、内容及标准、机构职责和程序方法等方面作了明确规定，但仍然存在评估行为政府控制有余，行业自治不足，行政主导有余、行业参与不足;评估指标粗放、标准设置不科学、评估过程随意度大;评估过程管理科学化、标准化、精细化不足，专业性不够，以及评估体制机制不完善，评估结果使用不充分等问题。

4.社会组织自治能力较弱。从属依附型社会组织和成立时间不长的社会组织主要依赖政府，缺乏创新动力，法人治理结构极不完善;大部分社会组织主动服务或主动参与政府决策意愿不强，利益整合与表达不足、参政议政能力较弱;社会组织总体上缺乏专业人才，资源整合能力有限，承接政府转移职能后的履职能力或执行社会政策能力难以达到服务对象的要求。

5.法律法规建设滞后。规范全省社会组织管理和运行的有关规章制度 (包括国家颁布的《社会团体登记管理条例》、 《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及四川省发布的有关政策法规、制度规章)法阶层次低，法制保障弱;社会组织管理条条分割、管理制度缺乏顶层设计，社会组织管理标准不统一、政策规章“碎片化”现象严重，不利于社会组织的快速、全面、协调和健康发展。

四、构建新型政府与社会组织关系的实现路径

基于党中央国务院提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，以及创新社会治理体制、建立现代国家治理体系的工作部署，政府应按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的大格局，立足地方情况和发展趋势，本着“权责分明、各自独立、平等协商、互助合作、共同发展、和谐共生”的理念，努力在政府与合法社会组织间形成新型的合作伙伴关系。

以四川为例，政府与社会组织新型关系可以从以下几方面构建:

(一)科学规划、系统设计

从社会管理到社会治理，会牵涉利益关系的改变和利益格局的调整，需要政府部门切实更新观念、改变思维方式、创新工作模式，建议四川省委成立“四川省创新社会治理领导小组”，负责对创新社会治理的顶层设计、组织协调、监督管理。比如，确定全省社会治理目标，统筹法制保障、明确政府与社会组织的权责关系，建立政府部门联动工作机制，指导全省有序开展社会治理。

(二)分类管理、区别对待

对行业商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织和志愿服务组织重点扶持，优先发展。对民办非企业类组织加大扶持力度，促进和谐共生。对从属－依附型组织推行脱钩政策，促进转型发展。对竞争性组织不断优化竞争，促进互利合作。对疏离－游移型组织加强制度规范，强化监管力度。对政治反对组织必须坚决依法取缔、严厉打击。

(三)落实和创新扶持政策

根据四川省经济社会发展战略和民众需要，制定重点扶持和发展的社会组织计划。加强和规范政府购买社会组织服务，加强税费优惠，降低社会组织捐赠免税资格门槛，形成多元投资格局。赋予社会组织参政议政权利，加强社会组织的人才队伍建设。扶持政策应向偏远地区、农村地区适当倾斜。

(四)完善分类监管体系和评价体系

政府应明确监管职责:制定和完善法律法规，明确登记部门和业务主管部门监管职责，建立分工明确、相互协调的监管体系;对社会组织实施分类监管，对不同类别的社会组织出台分类监管细则;明确社会组织各类违规违法行为的处罚程序和措施;依法取消长期不开展活动的社会组织的注册资格;可在各级人大设立社会治理工作监督委员会，负责对政府与社会组织在创新社会治理体制方面的行为进行监督与评价。

政府应建立多元监管体系:由民政部门牵头，建立多元参与的社会组织监管体系，形成以政府为主导，登记部门、主管部门、社会舆论、社会组织自身以及基层党组织多元共治的监管格局。应加强社会组织中基层党组织建设，逐步提高基层党组织在社会组织中的覆盖率。

政府应建立全省社会组织信息平台:推进集成信息平台建设，以省为中心，市、州为枢纽，县(市)区为终端，建立覆盖全省的社会组织管理服务信息化平台。加强社会组织征信系统建设，强化征信信息全域开放，促进征信社会共享。

政府应建立科学的评估工作体制。建立多元化的社会组织评估工作体制机制，推进评估主体的行业自主性，逐步改变以政府为主导的评估工作格局，重点加强对社会组织专业能力的评估，全面评价社会组织的内部管理水平、业绩水平和业务能力。强化科学评估、优化结果运用，加强对绩优效高、信誉良好的社会组织的激励。完善评估体系和第三机构方独立评估机制，加强对社会组织的引导、支持，充分发挥评估工作的规范和激励作用。

(五)健全社会组织法律法规体系

政府应加强规范社会组织“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的制度建设、社会组织治理机制建设，保障社会组织工作人员参与管理、监督和服务社会的民主权利。系统整合各类社会管理法规制度，加快完善《四川省社会组织管理条例》，明确政府与社会组织的活动边界、责权范围、权利和责任，规范社会组织名称、注册条件，界定社会组织活动范围、法律责任、资产清算程序等办法，厘清对社会组织的监管方式、扶持办法、评价标准和司法救助程序，逐步减少政府行政行为的随意性，稳定社会组织工作政策的预期。在《条例》基础上探索社会组织负面清单管理模式，逐步取代政府审批制。

〔1〕陶希东.国家治理体系应包括五大基本内容〔N〕.学习时报，2013－12－30(6).

〔2〕中国共产党四川省第十届委员会第三次全体会议公报〔Z〕.2013－05－15.

〔3〕郑琦.美国政府与社会组织的关系演进〔J〕.社会主义研究，2012，(2).

〔4〕甘肃省民政厅课题组.社会组织与政府关系模式研究〔J〕.甘肃社会科学，2009，(5).

〔5〕俞可平.中国公民社会的兴起及其对政治生活的影响〔J〕.学习时报，2002－08－26.

〔6〕王名，刘求实.中国非政府组织发展的制度分析〔J〕.中国非营利评论，2007，(1).