财政预算与现代国家建构研究评述

2014-08-15任晓兰

天府新论 2014年4期

任晓兰

当代国际政治学界存在一种“不谈国家结构，只问国家建设成败的说辞”〔1〕，从政治理论上讲，目前对于现代“国家建构”这一概念有两个不同的涵义:一是指国家基本政体选择完成以后的国家完善建构 (state building)，二是指国家基本制度框架的搭建 (state construction)。准确地讲，只有state construction才能被称为国家建构，而state building最好翻译为国家建设。本文也正是在这个意义上，对当下财政预算与现代国家建构之间的关系，进行现有研究层面上的考察。

一、西方财政社会学者的贡献与局限

财政社会学者致力于通过对税收和预算制度变革的研究，探求推进现代国家的建构和政治文明进步的途径，可以说，财政社会学者从西方国家的历史经验出发，向世人阐释了税收制度、财政制度对于国家建构的决定性意义。

在中世纪早期，西欧君主靠封建制度下君主所直接占有的领地收入生活，到16世纪前后，随着战争的频繁与规模的扩大，原有的领地收入无法支持君主们的战争费用，他们不得不靠卖地为生。但土地资源又是有限的，当没有土地可卖时，君主们不得不以公共需要的名义向贵族和自由民征税。为了获得民众对税收的同意，君主不得不建立起代议制机构，让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程。因此，税收国家的建立大大地提高了国家的财政汲取能力 (主要与领地国家相比)，但是它也使得国家越来越依赖于私人部门，于是一种纳税人意识逐渐形成。在这种背景下，纳税人及其代表不仅希望将国家的征税行为纳入某种制度化的约束，而且越来越要求国家能够负责而且有效率地使用这些纳税人提供给国家的资金。对于税收国家来说，由于财政收入不再是来自统治者自己的财产所形成的收益，不再是“私人资金”，而是“公共资金”，用公共资金建立起来的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”。〔2〕既然是“公共政府”，就必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上负责。在汲取税收收入的过程中，国家不得不与私人部门讨价还价，并在某些关键的时候做出政治上的让步，最终导致国家重新构造了财政制度和政治制度，其中尤以议会制的产生最为重要。“早期的议会制既是纳税人 (尤其是纳税大户)为了保护自己的财产而建立起来的制度，也是国家用来和这些纳税大户讨价还价、获得征税方面的同意与合作的制度。”〔3〕类似的表述，在财政社会学家那里并不鲜见，比如，熊彼特认为， “一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。财政有助于现代国家的产生，也是现代国家发展的推动力量。国家对私人部门征税将对社会产生巨大的影响，它将塑造一种特定的现代经济，一种特定的社会文化与价值。在塑造了一个本身能够逐渐发展的公共官僚体制的同时，征税也塑造了人民，塑造了一种特定的国家与社会关系。”〔4〕布坎南则强调，“对统治者的控制，是通过对征税权的约束、对收入用途的约束来实现的。”〔5〕著名财政学家马斯格雷夫则总结说: “税收是现代民主制度兴起的先决条件。”〔6〕政治学家鲁道夫·布劳指出，现代国家的产生是和税收制度的发展分不开的，财政制度是把经济基础转化为政治结构的转换器，所以，无论从哪个角度来说，财政都是现代国家权力的一个主要标志。国家是自己生产自己所需的资源，或是通过垄断的产品而获得资源，还是从人民那里汲取这些资源，将影响着国家的特征。〔7〕

此后的财政社会学者，在此基础上继续着他们的研究，坎贝尔 (John L.Campbell)分析认为，“从历史上看，社会群体所反抗的税收通常反映了刚刚形成的国家中的政治精英们拓展权力的努力，他们往往是为了击败和控制国内外的竞争对手。事实上，税收往往是成功的国家建构的关键因素，它如此重要，以至于国家的生存，及其作为世界大国的兴衰，都依赖于政治精英们从社会征税的能力。但是，除了为军事和其他国家机关提供财政支持以外，税收还以其他方式深刻地影响着国家建构。为了征税，政治精英们不得不建立管理部门和强制执行部门，颁布税法，为了使税收得到公众的认同，还要建立如法院、州县、等级、议会等参政通道。例如，在上层阶级同意承担大部分税负以交换一定的政治权利的地方，立宪国家就会形成。而在政治精英们很难达成这种协议的地方，他们就会建立专制国家转而增加低层阶级的税负。这并不意味着税收是国家建构的唯一决定因素。事实上，阶级结构、各社会阶级和政治精英们之间的关系、经济发展水平和财富集中度，以及其他因素也都很重要。此外，军事发展和其他国家活动的需要，也可能加速对借贷和征税来说必不可少的政治机器的建构。这些研究表明了，与那些认为国家建构基本上受经济和阶级力量驱动的看法相比，另一种研究国家建构的理论发现:政治精英们改变税收水平和税收形式的努力也是至关重要的。为了强调这一点，我们可以说，如果国家崩溃理论确实必须 (至少是部分地)以对国家财政问题的理解为基础，那么对国家建构理论来说也是如此。”〔8〕米切尔 (Mann，Michael)将专制性权力定义为国家精英对公民社会的分配性权力:“它源自国家精英能不经和公民社会群体协商的程序而采取行动的范围”〔9〕，因而和政治的代表性相关，税收对专制性权力及其演变有影响。在这个意义上，玛格利特 (Levi，Margaret)认为，“公民通过纳税获得代表权，从而建立代议制政府，通过改变政府的权力运作方式而削弱了国家的专制性权力。”〔10〕

但与此同时，西方世界也有一些学者对财政社会学者的观点提出了质疑。在他们看来，谈到税收对政体的影响，无非是这样的逻辑故事:国王因为战争需要增加税收，从而导致了纳税者的反抗。国王试图镇压，但是因为社会太强大而失败了。于是，要么是国王向纳税人妥协，像英国那样成立代议机构，并将制定税收政策的权力转让给代议机构;或是像美国那样反抗者推翻国王的统治，成立自己的代议机构来行使权力。但是，这个故事只能应用于英国这个缺乏常备军的岛国以及它治下的自治传统很强的美国，一些学者提供了这样的反例:“在欧洲大陆，国王增加税收虽然会带来反抗，但是因为社会经济结构的不同以及常备军的存在，纳税人和国王之间的讨价还价能力不同，结果却可能不是建立代议制，而是强化专制主义和国王的权力。讨价还价能力非常重要，但是并不是唯一重要的因素。”〔11〕

还有一些反财政社会学的学者从传统的角度分析了英国历史的特殊性。在他们看来，“持有税收推动代议制民主观点的人，忽视了欧洲历史上税收与代议制关系中的复杂因素。在那些税收推动代议机构诞生与权力扩大的国家，事前就已经存在一种前现代的议会机构，并在收税的管理活动中发挥直接的作用;或者该机构的成员，早已深深卷入到税收管理体制中。正因为如此，税收才推动了代议制民主机构的出现、持续与权力的增长。因此，税收推动代议民主这样的结论并不能运用到现代，因为现代代议制机构 (法国大革命后诞生的那种)，并不去收税，因此他们也享受不到前辈们从税收而来的谈判权力，所以税收在推动代议制民主方面只发挥了很小的功能。”〔12〕因而，“尽管从财政社会学的角度，财政变迁是影响国家建设的一个决定性的变量，但这并不意味着它是唯一的影响因素。”〔13〕

此外，在预算与国家建构的问题上，在公共预算专家威尔达夫斯基看来，公共预算的本质是政治，“预算是政治的一个次系统”〔14〕，因而“一方面，预算改革是有政治涵义的，另一方面，如果预算改革不能相应地影响政治过程，预算改革是很难实现其目标的”〔15〕。在评论美国20世纪50年代以来出现的各种预算改革时，威尔达夫斯基指出，这些改革都没有瞄准正确的目标:“如果目前的预算过程或对或错地被认为是不令人满意的，那么，我们必须改变预算只是其反映之一的政治体制的某些方面。那种认为我们可以在不改变影响力分布的情况下在预算上带来巨大改变的想法是毫无意义的。预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以，迄今为止，影响预算最显著的方式是引入根本性的政治变化，如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的。”〔16〕同时，当代西方国家的学者更加注重公共财政、公共预算对提升国家治理能力的意义，如预算专家希克所说的:“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”〔17〕“相对于其他任何要素而言，一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的 (和即将具备的)能力。”〔18〕

二、我国学者关于财政预算与国家建构问题的研究

中国是一个后起国家，其实现现代化的进程没有现成的模板可供复制，但中国的很多学者，还是发现了财政预算不仅仅是一个经济问题，它与现代国家建构与建设有着密切的联系，并展开了一系列的研究。

李炜光在国内较早意识到了公共财政在现代国家建构中的意义，他认为:“税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则”，“财政税收的发展史表明，现代宪政制度的演进是以议会争取预算和征税权的斗争为起点的，而这恰恰是构成了公共财政制度的基本因素”，“公共财政的实质是议会中心主义”，“政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。”〔19〕刘剑文也持类似观点，认为“财政是以公共权力进行的资源配置，它不仅是维系国家运转的经济基础，更是推进国家与公民关系和谐发展的政治基础。公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。”〔20〕刘守刚则从社会契约论的角度展开论述，他说得更加明白:“在现代国家的逻辑起点——社会契约论意义上，财产权是在国家诞生之前就为个人拥有的权利，在国家诞生后成为个人的法律权利。这样，财产为个人分散持有，政府本身并不拥有财产。政府存在的目的，是执行立法机关做出的决定，其经费支持也只能来自立法机关所批准的税收。立法机关所行使的主权，具有支配境内人口与土地等资源的能力，由于它依公共意志而成立，因而实质上是民众对自己的支配。立法机关运用主权支配公民(部分)财产或收入，就形成征税权。征税权的实质，是公民在运用自己的权力支配自己的部分财产，用自己的钱来支持自己的事业。”〔21〕

在财政对于一个国家成长的重要意义这个问题上，学者们有更多论述。台湾学者葛克昌曾经说，“按财源为国家之物质基础，犹资本之于公司，财源之取得方式足以影响国家之性格，尤其是基本法律秩序。”〔22〕刘志广这样表述，“财政制度是关于产权的基本制度安排，在不同的财政制度下会形成特定的产权结构，并产生不同的国家形态和社会经济形态。因此，从逻辑上说，社会经济的转型是财政制度变迁及产权结构调整的必然结果。”〔23〕张龙平通过对我国近现代历史的研究发现， “近现代以来，国家收入来源普遍地由非税收入转向税收收入，税收活动产生了各种社会后果，反过来也对国家权力运行方式及国家构建行为产生重大影响，对此，税收国家理论作了深入的分析，主要集中在税收活动的政治过程、税收改革的政治动因、税收活动对国家组织功能的影响方面。”〔24〕

目前，关于公共财政、公共预算的政治意义，在学界已经成为了一种共识，如谢庆奎指出:“公共预算既有技术属性的一面，亦有政治属性的一面，在本质上，公共预算是利益之权威分配的政治过程。这一政治过程主要具有三层内涵:从流程来看，公共预算构成政府过程与职能实现的首要环节;从内涵来看，公共预算是民主法治的过程;从利益分配来看，公共预算的核心是利益之权威性分配。”〔25〕在此基础上，学者们从加强人民代表大会对政府预算的监督、财政预算的公开透明、参与式预算改革、财政问责机制的构建等多个维度，进行了一系列的研究。比如，王绍光认为，“预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府;一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见:要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”〔26〕林慕华认为，“加强地方人民代表大会预算监督不仅有助于深化预算改革，而且有助于进一步完善人民代表大会制度和社会主义民主。人大预算监督包括信息、对话与强制三个维度。基于这三个维度的全国范围的问卷调查发现，随着预算改革的推进，人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但是地方人大的预算监督仍然面临许多挑战。”〔27〕

三、我国学者关于财政预算与国家建设问题的研究

事实上，目前我国学者对于财政预算与国家之间关系的研究，更多的还是集中在国家建设、国家治理层面。国家建设、国家治理层面的表达，致力于国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。在公共财政、公共预算与国家治理的关系层面上，学者们进行过大量的研究，并近乎达成共识地认为公共财政与公共预算对于提升一个国家的治理水平有着重要的意义。正如张光在分析了英国崛起的原因时指出，“近现代世界历史发展表明，一个良好的公共预算制度是建立高效、廉洁和公正的政府的必要条件，而一个高效、廉洁和公正的政府，又是一个国家得以发展的前提。英国之所以能在近代世界史上脱颖而出，在欧洲争霸战争中获胜，率先实现工业化的原因之一，就在于它是现代公共预算制度的发源国。”〔28〕在借鉴西方国家现代进程中的经验之后，马骏也认为，“欧洲国家在19世纪建立起现代预算制度，将理财置于治国的核心，通过财政转型推动了国家治理转型。”“在政治和政策过程中，无论政治家的目标是什么，预算过程都是一个政治工具。如果预算制度的理性化程度很高，那么，预算过程就可以对政治行为构成一些制约。如果预算制度的理性化程度较低，那么，预算过程就无法约束政治家的行为，公共责任与资源配置效率就难以实现。在很大程度上，预算过程可以看成是政治过程的核心。”〔29〕在此基础上，我国已经形成了一系列旨在提升国家治理水平的财政预算研究成果，比如绩效预算、零基预算、预算机构研究等领域。

但是，主要从国家治理层面来进行研究，也使得很多学者出现了研究上的瓶颈。马骏在从政治学角度分析了中国的预算改革后发现，中国预算改革政治学包含着一个预算改革的政治困惑。表面上看，预算改革是技术性的。然而，几乎所有的预算改革都具有政治上的涵义。中国预算改革的确正在使得政府预算更加理性和负责，或者至少使得国家治理结构朝着这一方向迈进。然而，预算改革的推进已经越来越受制于政治改革的滞后，预算过程的某些部分或环节是预算改革本身无能为力的，预算改革的成功需要对政治过程的某些部分进行改革。正所谓“一方面，预算改革的确在改变着政治过程，另一方面，政治过程的核心部分似乎不是纯粹的预算改革所能改变的，恰恰相反，预算改革的推进需要对中国政治过程的某些部分进行改革。”〔30〕财政学者李炜光在强调财政不仅仅是一个经济问题的同时，也承认“在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。”〔31〕而且他还进一步指出，“财政权”和“财政治理权”并不是一回事，“人民对财政资源的所有权和统治权，加上政府对财政税收的治理权，只有这两者的结合，才是‘财政’的全部内容，并构成一国政治权力的核心部分。”〔32〕在这个问题上，任剑涛给予了更为直接的说明，即一套有效的公共财政、公共预算制度可以提升一个国家的治理水平，但这套预算监督机制的构建，首先是现代国家建构的产物，所谓“现代国家有效运行的重要条件之一，就是国家的公共资金得到最有效的使用。为此，发达国家早在国家建构的初期，就设计了一套保证制度公权公用的分权制衡体系，而建构系统的财政监督机制对于提高政府执行力具有价值。”〔33〕

西方现代民主国家的建构，很多是从税收法定、公共预算开始的，但中国预算的现代化进程，并没有印证这一点。中国财政预算的演进，是伴随着近代以来的民主政治的产生发展而孕育出现的。这和中西的政治文化传统及国家观、公共观、义利观的不同有关，也和中西方的经济基础、政治制度、社会发育程度的不同有关。也正是在这个意义上，目前中国的财政学研究，应该对国家建构意义上的财政预算与国家治理意义上的财政预算研究有所区分，使公共财政“实现其在约束政府权力与提升国家能力之间的合理张力”〔34〕，更多还原从切实上推进财政改革对于我国现代转型的意义。

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