公共选择理论视野下的反腐败制度研究

朱 茜

一、政治研究中的公共选择理论

公共选择理论源于现代经济学对政治经济学和经济政策的思考，通过把经济学家的工具和方法扩大应用于对集体的或非市场的决策过程的分析而产生，是经济理论在政治领域和政府决策领域的应用和延伸。

具体而言，为了对政治体系的构成和运动加以讨论，通过借鉴现代经济学的研究方法，公共选择理论向政治学中引入了的三个基本要素:个人主义方法论、“经济人”假设、交易的政治学。

(一)个人主义方法论

对公共选择学派以前的政治学来说，国家意志是一个现实存在的整体，一个具有独立于其国民和大部分政治参与者的价值追求和思考方式的决策单位，一个可以观察和分析的整体。而个人主义方法论看待国家意志的方式与传统政治学不同，它把个人作为最基本和最后的决策者，强调一切公共行为都源自于个人决策。〔1〕个人主义方法论的出发点在于个人，它主张集体乃至国家本质上是人的结合，它强调从个人的角度出发来解释社会、经济、政治现象。它视个人决策为基本单位，个体是组成群体与各类人员的基本细胞，无论集体行为还是个人行为，个人是唯一的最终决策者。

虽然传统政治学的分析方法在分析国际关系的过程中有其固有的优势，但是现代政治学的主要注意力大部分已经转向了对于国内政治的研究，在真正的政治实践中，国家的政策制定与执行常常与社会一般民众所认识的公众利益产生矛盾，形成所谓“公共悖论”。这是传统政治学所无法解释的矛盾，因为在对传统政治学来说神秘莫测的国家意志黑匣子中，个人利益决定了公共决策的走向。当官员在做出公共决策或者执行公共决策时必然以个人的利益作为根本出发点，客观导致政府无力抵抗来自政治利益集团的侵蚀，从而出现了腐败现象。〔2〕

(二)经济人假设

公共选择理论采用了“谋求最大发展自我利益”的个人逻辑演绎方法。〔3〕经济人有两大特征:一是利己性，即经济人会追求利益最大化，一直要持续到这种追求受到制约为止。二是完全理性特征。即经济人具备其所处环境的各方面的知识。〔4〕公共选择理论把“经济人”由经济领域分析推广到政府领域分析，认为经济人不仅适用于经济活动领域，也完全适用于政治活动领域。“政治人”与“经济人”一样，是利己的、理性的、依据个人偏好以最有利于自己的方式进行活动。政治活动的参与者进行决策时，也都以个人的成本收益的计算为基础，不仅注重自己从公共决策行动中获得的收益，而且也关心自己所花费的成本，个人在参与政治活动时也以个人利益最大化为目的。〔5〕

因此，公权力的行使者作为理性的决策者，在行使公权力时也会进行私人收益与私人成本的权衡。就公共权力的行使者，特别是官员而言，他们作为经济人会理性地权衡进行腐败行为所产生的预期收益与需要支付的成本之间的对比关系，如果预期收益高于成本，那么就会使他们产生腐败行为，预期收益小于成本时，则会使他们拒绝腐败。

(三)交易理论

布坎南认为，经济学中的基本命题不是“选择”，而是交换。〔6〕公共选择理论借鉴经济学研究方法来研究政治—行政过程，将经济市场上的交易分析扩展到政治领域，把人们在政治领域的相互作用过程视做政治上的交易。公共选择理论认为，政治过程和经济过程一样，其基础是交易动机、交易行为，政治的本质是利益的交换。最终公共政策的制定和执行，并非是某些政治精英人物个人意志或关键性的个人作用发挥的结果，而是作为群体决策的个人利益之间的博弈、互换和妥协的过程所产生的结果。

除去正常的博弈和妥协过程，腐败也是国家政治生活中非常重要的一种政治参与方式。腐败指的是运用公共权力谋取私人利益的行为。对于公共选择理论的研究者来说，腐败这种政治参与的具体形式就是政治寻租活动。政治寻租活动本质上是用金钱换取政治行动或政治优势的权钱交易。拥有金钱或者能够给与经济利益但需要政治影响力的一方与掌握政治权力或者能够影响政治决策的一方通过沟通和协商最终达成某种合意，从而通过政治为金钱服务的方式使得双方受益。寻租活动在拥有政治权力和拥有经济权力的两者之间架起了一座桥梁，为了效率和公共利益而交付于某些人的政治权力最终异化为某种个人拥有的力量，并成为某些人最终实现个人利益的工具。由于国民和政府之间形成的是委托与被委托关系。官员只有对于公共权力的使用权，而没有所有权。因此，腐败是违背委托人即国家的意志而盗用公共权力的行为，是对公共权力委托人的背叛，是一种天然的损害公共权力的合法性，也有违道德和法律的行为。这种行为的存在既是财产私有制的悲哀，也是国家制度本身的悲哀。

二、腐败成本收益分析

基于公共选择理论以个人利益为出发点的经济人假设，政府官员在决定是否腐败时会基于个人利益进行成本收益的计算。作为一个具有理性的经济人，政府官员需要明确其腐败行动的预期收益与预期成本，并对两者进行估算和比较。只有当收益高于成本时，腐败行为才有可能发生;当成本高于收益时，则不会发生腐败行为。

(一)政府官员通过腐败所产生的私人收益

政府官员腐败的私人收益是指腐败分子从腐败行为中所得。对于腐败的官员而言，其腐败活动的私人收益包括收受的贿赂、侵占的公共财产、获取的其他方面的物质与精神满足，如满足肉欲、滥用权力、勒索他人的精神愉悦等。根据马斯洛的需要层次理沦，人的需要是有层次性的。人的需要从低层次到高层次依次是生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要、自我实现需要。生理需要与安全需要称为低级的需要，而社会需要、尊重需要和自我实现需要称为较高级的需要。当一种需要得到满足后、另一种更高层次的需要就会占据主导地位。腐败行为不但能满足低级的生理上、安全上的需要 (比如通过直接贪污侵占的国家财产，或间接收受的他人贿赂获得的暴利;通过权色交易可以满足其不良的生理需求等)，还能够满足人的高级需要 (比如通过钱权交易满足肆意用权的权力感;通过培养党羽，结交各种人物，建立以自己为中心的人际关系圈;通过腐败行为增强自身与组织成员整合度，从而获得上司赏识，引起下级的政治支持和忠诚等)。

另一方面，因为腐败本身始终是一种受到严厉打击的违法行为，进行腐败必将导致被严厉处罚的风险，并丧失腐败的收益。因此，腐败官员在对腐败的预期收益的计算中，还需要计算腐败行为被查处的风险。腐败被查处的风险与查处率相关，用公式表示:一次腐败的私人收益=一次腐败的收益× (1－查出率)。

(二)腐败官员进行腐败行为所需要负担的成本

笔者认为，腐败官员在腐败行为中需要承担的成本首先显而易见包括了其活动实施过程中所付出的费用，以及其腐败的行为被查处并暴露后将会遭受到的各种损失，这一损失不仅仅包括遭受各种刑罚和纪律处分而丧失的自由和金钱，也包括其失去现有的职位、政治权力和社会影响力、损失的工资和各种财产性收益以及由于腐败行为而造成的社会评价降低、公众蔑视和心理煎熬等。

实施腐败，权力、私欲、机会这三个要素缺一不可。因此，腐败官员除了拥有相应的政治权力，有腐败的欲望和动机外，还必须能够在日常使用其政治权力的过程中发现相应政治过程的制度漏洞，寻找腐败时机，甚至主动创造腐败机会。为了实际开展腐败行动，政府官员需要花费大量时间和精力来了解现行的法律法规、制度、政策和行政程序，并在实际的操作过程中发现相应的漏洞，发掘可能的贪污受贿机会。在贪污型的腐败行为中，腐败官员需要利用已有的，或者制造新的信息不对称的优势，隐瞒、蒙骗上司、监督机构和社会公众，将公共财产从政府机构或国有企业的控制中逐渐转移出来，再设法通过某些程序将其转变成自己可以使用的财产形式。而在贿赂型的腐败行为中，官员不仅要了解自己所掌握的权力、行使的程序、所受的制约和监督等因素，还必须寻找合适的交易对象，了解对方的出价，评估对方的交易风险，并亲自与潜在的交易对象讨价还价，甚至索贿，或者刻意刁难，或者给予行政对象便利以促成对方进行交易。以上这些行为都需要投入大量的时间、精力，并承担相应的风险和支出。

同时，腐败是一项高风险的活动，对腐败的追诉在腐败行为发生相当长时间之后都可能出现，因此进行一次腐败行为后，进行某种形式的善后是必须的。这里的善后工作主要是摆平某些知情者、销赃、隐匿腐败所得、寻求“上级”有关人员的庇护等。因此，腐败官员需要为这些掩饰腐败行为、逃避法纪查处的行为而额外耗费部分成本。

此外，腐败行为本身对实施腐败的官员来说，同样会造成巨大的心理障碍和精神压力。这些是官员在作出腐败这个决策时，以及在实施腐败行为之后必然需要承担的后果，主要包括“失操痛苦”和“恐惧痛苦”。“失操痛苦”是指官员进行腐败决策时，他必须改变他的道德观念，放弃其遵纪守法的操守，面对社会舆论的谴责等所要承担的心理痛苦。“恐惧痛苦”是指官员进行腐败决策时，他必须克服内心的恐惧，克服对“东窗事发”的担忧。同时需要注意的是，伴随着腐败行为次数的增加和经验的积累，实施腐败活动的成本将会逐渐减少。在第一次进行腐败行为的时候，由于腐败行为而产生的心理冲击和精神负担是最重的，包括强烈的道德自责、羞耻感和对惩罚的恐惧。而后随着行为次数的增加，腐败官员对于自己“平安无事”状态的自信逐渐提高，自我心理调适也逐渐产生效果，从而导致道德的自我责难、羞耻感逐渐消散。同时，由于之前已经做出了违法行为，之后进行腐败行为时腐败官员自然而然会产生“一不做二不休”的心理，导致恐惧情绪也迅速衰减。

最后，腐败行为如果被查处，还将导致个人经济利益和社会评价等的丧失，通常这种成本包括罚款、开除公职、监禁、社会歧视等。

(三)影响腐败的因素

在对官员实施腐败行为的一般情况进行了简单的成本－收益分析的同时，我们应该认识到，以上的这些分析并不能涵盖具体的官员在进行与腐败有关的决策时所考虑的全部因素，就具体的决策过程而言，量化的数据分析显然并不多见，纯粹使用成本－收益框架的理性分析也并非决策的主要依据，根据具体的个人条件、社会现实、道德和文化因素，结合个人价值观，并且带有一定的随机性的综合考量才是对这种决策过程更为现实的描述。通过综合考虑，笔者认为还有以下典型因素对官员的腐败决策过程会产生影响，包括个人的价值观、社会的廉政环境、官员自由裁量权的大小、契约收入、制度安排是否有效等。

1.个人的价值观

个人价值取向是决定“失操痛苦”大小的因素之一。理想至上的人“失操痛苦”大;金钱至上的人就不存在“失操痛苦”或“失操痛苦”非常小。比如理想信念强的官员，成为腐败供给者的可能性小;理想信念弱的官员，成为腐败供给者的可能性大。对于一个国家 (社会)来说，官员中理想信念强的人越多，腐败供给越少;官员中理想信念强的人越少，腐败供给越多。

2.社会的廉政环境

官员对自己被查处的可能性都会有一个主观判断。如果社会上腐败的人数少，那么会加大受到惩处的可能性，加重腐败分子的心理负担;如果社会腐败的人数多，由于人都有从众心理，尤其是上行下效的示范作用，甚至为了融入圈内增强自身与组织成员整合度有时不得不腐败。因此，构建一个有效的社会教育、宣传和监督机制，建立一个廉政的社会环境能够大大减少腐败行为发生的可能性。

3.官员自由裁量权大小

如果权力在制度的牢笼下，一切权力按照规则、程序来行使，就很难导致腐败。官员有多少权力、有多少实权，这是腐败的上限;其次，还要看官员掌握权力是否受到约束，有多大比例能够被滥用。比如在控制其他影响因素的情况下，官员所在政府部门性质往往与其腐败程度存在相关关系。①http://sunwenkaiblog.blog.163.com/blog/static/121234428200972622834750/。越是实权部门越容易腐败，比如说交通部门、财政部门。官员的级别与其腐败程度存在正相关关系，担任正职的官员比副职的腐败程度高。

4.官员的契约收入

官员如果遵纪守法，他们将享受正常工资收入、“制度特权” (如公务用车、各种补助等)、社会地位、晋升机会、稳定的生活所带来的低风险等各种好处。这些官员通过符合社会的一般期许，自我规制、遵纪守法而获得的合法好处可以称为契约收入。如果官员进行腐败的目的是为了得到更多的收入，以改善自己的福利水平，那么，相对较高的契约收入能够使官员的欲望得到一定的满足，从而降低其进行腐败的迫切性。

5.制度设计的有效性

设计良好、运作有效的制度是制约和打击腐败最有效的手段，对于减少腐败的发生和减少损失具有立竿见影的效果。例如，通过对官员安排各种交流，对其进行轮岗、轮换，就可以在一定程度上减少腐败行为的发生。因为第一次交易的时候需要了解行贿人是否可信，调整交易的方式、进行讨价还价，交易风险和成本都较高。而随着次数的增多，会在彼此之间形成信赖关系，养成交易习惯，使交易成本急剧下降，所以更容易发生腐败。同时由于在一个岗位长期工作，可能将关系打点得更熟悉，减少善后成本。所以，是否实行官员交流制度是影响官员腐败成本，进而减少腐败发生的一个重要的影响因素。再比如完善的个人收人及财产报告制度、个人财产核查制度，会增加官员的销赃、隐藏成本，加大了对其监督力度。

三、公共选择理论指导下的反腐败制度设计

“公共选择”理论代表、美国经济学家J.M.布坎南曾指出:“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪制上的挑战就成为这样一种挑战:构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。”〔7〕可以说，公共选择理论通过引入“经济人”概念，为实现一种更为贴近政治生活现实的行为分析提供了基础，也为进行某种制度选择或制度设计提供了理论的基点。在“经济人”模型下，政府官员实施腐败的心理驱动在于，在特定的法律和制度约束条件下，实施腐败能够产生比约束自身更大的收益。而以制度创新根治腐败，就必须在承认和尊重经济人自利动机的基础之上，建立新型的制度体系，加大腐败的成本，减小甚至消灭腐败的收益，使得经济人不愿意、不必要、不敢于、不可能通过腐败来牟取私利，①http://lzw.sxcm.net/lilun/200910/4610/1.html。从而在源头和根本上遏制腐败。

具体来说，就是通过一定的制度设计方式，改变官员计算其腐败行为时成本收益的对比情况，从而改变其行为的取向。一方面，通过恰当的制度设计固定权力存在的空间，控制权力运行的过程，完善对权力行使和行使权力者的监督，甚至通过扩大私权、限制公权的方式减少官员的权力，从而最终确保官员所拥有的权力没有机会被用于进行腐败行为。另一方面，通过一定制度划定合法与非法的边界，明确官员腐败的成本，限制官员的行为，甚至限制其某些方面的自由，从而断绝其实施腐败的可能。具体来说，可以从以下五个方面着手。

(一)减少政府对经济生活的管制。行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。要建立适应市场经济运行规律的宏观管理体制，减少政府对经济生活的直接干预。首先，深化行政审批制度改革，减少政府对经济事务活动的直接干预，取消和调整重复交叉、程序繁琐的行政审批项目，建立和完善行政审批责任追究制度和信息反馈机制。其次，改变政府直接干预微观经济活动的做法和主要用行政手段管理经济的方式，充分运用经济和法律手段调控经济运行和实施市场监管，形成竞争有序、管理严格、行为规范的市场环境。最后，政府职能转变的关键，是把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把竞争机制引入公共服务领域，减少公共服务和公共物品寻租的可能性。

(二)扩大腐败交易费用的制度设置。加强干部交流与回避。从经济学的角度，加强干部交流与回避，其意义主要在于改变官员人际环境的格局，以免形成利益共同体，盘根错节。干部到一个新地方后，原来建立起来的网络不复存在，心存不轨者要了解并接近他有一个过程，所以可以增加腐败的交易费用。同时实行干部队伍的专业化、机构管理的纵向化，推行人事部门和监督部门的机构、人事、财务、行政管理独立，增加行政管理中的专业性和业务性。

(三)加强对公共权力的监督

通过加大创租的风险、寻租的成本，使公共权力的运行处于监督之下。加强监督首先要合理配置监察、监督权，使纪检监察以及检察权在权力体系中能够独立行使，发挥专门机关监督的职能。其次要完善各项具体监督制度。完善政务公开制度，消除“黑箱”环境，使权力在阳光下运行。完善举报制度，鼓励和保护群众监督的行为，发挥舆论监督、网络监督的作用，调动群众监督的积极性。

(四)增加善后成本的制度安排

建立诸如个人财产申报制度、金融实名制度、增加公共权力运行的透明度、加强国际间的反腐联合行动。完善财产实名制和财产申报制度，增强领导干部个人财产的透明度。因为权钱交易是腐败行为的重要表现形式之一，只要发生了腐败行为，腐败所得必然从腐败者个人财产变化中反映出来，因此，通过金融实名制和财产申报制度不但能够及时掌握官员财产的变化情况，也能够增加官员隐匿财产的善后成本，遏制腐败行为的发生。

(五)加大对腐败的打击力度

加强反腐案件办理的力度，简化反腐案件处理的流程，从而增强反腐败制度的执行效率，降低腐败官员预期的腐败成功率。同时还要落实问责制和责任追究制度，要求各级政府首长对职权范围内的重大问题负领导责任，保住政府治理有效性的底线。

〔1〕金道政，袁国良.论公共选择理论的缘起和研究方法〔J〕.浙江社会科学，1998，(5).

〔2〕范志彦.公共选择理论视野下的惩治和预防腐败体系建设研究〔D〕.内蒙古大学MPA教育中心，2012.

〔3〕〔6〕陈建先.公共选择理论与政府经济行为分析〔J〕.重庆工商大学学报 (社会科学版)，2004，(3).

〔4〕〔5〕车卉淳，周学勤.公共选择学派方法论述评〔J〕.中华外国经济学说研究会第19次年会暨外国经济学说与国内外经济发展新格局 (会议文集)，2011.82.

〔7〕〔美〕詹姆斯·布坎南.自由、市场和国家〔M〕.北京经济学院出版社，1988.204.