取消农业税的治理逻辑：对吕德文博士《乡村社会的治理》的解读

2014-08-15夏柱智

周口师范学院学报 2014年4期

夏柱智

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074）

一、如何理解税费改革

吕德文先生的著作《乡村社会的治理》源于其博士论文《治理钉子户——农村基层治理中的权力与技术》（华中科技大学，2009年），该著作从税费改革的逻辑开始引出问题，借以表述的经验是20世纪90年代末以来持续的以农民负担为表征的“三农”危机。作者试图揭示20世纪末持续升温的“三农”危机最终演变为税费改革乃至最终取消农业税的深层次逻辑取消农业税这一重大变革并不是“意外事件”，而是必须放到90年代末的国家与农民互动关系中去理解。因此，他的学术命题对理解税费改革的逻辑有巨大的冲击力。

延续了经典文献中对转型期边缘人在社会结构和基层治理扮演角色的考察，吕德文认为边缘人并不亚于地方精英在推进国家政权建设方向中的作用。实践中边缘人的作用方式并不总是公开反抗，而常常隐蔽在日常治理中进行消极反抗。这表明钉子户的生成或者表明国家政权建设受到阻碍。作者力图表明从技术上进行税费改革并不能避免治理钉子户困境，因此中央不得不取消农业税来回避这一困境。

从整体来看，作者的学术抱负不仅仅在于解释20世纪末期愈演愈烈的“三农”危机，它真正的学术抱负在于对20世纪的革命与改革在基层的微观作用机制进行深入挖掘，借用孙立平等人提出的“过程—事件分析”方法，试图进入基层治理中形形色色的具体角色的互动情境中去。他的进路是通过将基层治理经验发现的钉子户引入国家与农民关系的讨论中，从而从经验上把现有的“权力/文化”研究思路与“抗争/底层政治”研究思路整合起来，因为它们均涉及一个问题，即基层政权如何有效规制边缘人的问题[1]1。本文不在于对《乡村社会的治理》进行一个系统的理论总结，而仅仅把作者所借助阐释国家政权建设在中国具体实践的经验切入点“税费改革”的深层逻辑呈现出来。当前后税费时代是“三农”学界研究的一个热点，而对后税费时代与税费时代之间的过渡时期“税费改革”缺乏深入理解。真实的历史变迁是有路径依赖的，本文阐明税费改革的逻辑有一定学术意义。

二、为什么税费改革乃至取消税费

税费改革的目的是从根本上解决农民负担过重的问题。20世纪90年代以来，以农民负担为表征的“三农”危机愈演愈烈，其原因是什么？又为什么出现从税费改革到取消税费这一“意外”的政策跳跃？大多数学者并未注意到从税费改革到取消农业税费的政策转换具有差异，吕德文先生敏锐地注意到了这一点。他不仅细致地解释了导致税费改革的农业负担过重的原因，还解释了单纯技术上的税费改革为什么无法根本解决这一问题，从而必然导致最终取消农业税费这一政策结果。下面首先来介绍学术界既有的解释路径，从中窥探吕德文先生的创新之处。

（一）学术界的三种思路

结合吕德文先生的著作和笔者对学术界文献的了解，可以归纳出学术界解释“三农”危机的三种思路，下面分别介绍。

第一种解释注重宏观制度安排，认为“三农”危机是历史性选择的必然后果。温铁军认为“三农”危机是一个后发现代化国家追求工业化而创立的一系列制度安排的结果，因此“三农”危机的爆发具有必然性，解决“三农”危机的办法在于“三农”之外的工业化和城市化，扩大农民农外就业，消除城乡二元结构[2]。温铁军的思路是长时段的。曹锦清对温铁军的观点非常赞同，他认为“三农”问题要放入中国近现代社会转型的长时段去理解，放到一个后发现代化国家的现代化追求中去理解，这是一个基本的“立场”问题[3]。后来一些学者通过研究“农民工”问题发现了“三农”问题的制度根源为计划经济遗留下来的城乡二元结构，因此呼吁国家破除这一计划经济时期的制度安排，如陆学艺等学者对农民阶层分化和社会流动的研究[4]。

第二种解释是自由主义的，认为“三农”危机主要是基层政权的权力之“恶”。一些学者发现基层政权具有自主利益，具有“政权经营者”或“代理型政权经营者”性质[5]，勾结灰黑势力与资产阶级不断地侵害弱势农民的权利[6]。因此机构精简及政府职能的转变被认为是改善干群关系、安抚弱者的手段。税费改革则被认为是治本之道，它不仅是斩断农民负担不断加重的根本措施，而且是“倒逼”乡镇改革的重要手段[7]。与之相关的是应用国家—社会视角的研究，代表人物张静从基层政权的行为逻辑中观察到国家政权建设并没有完成，因为基层政权不断表现出来的“恶”很容易让人联想到国家控制权力的单向度的扩张，而现代性的公共服务功能并没有表现出来。张静认为国家政权建设不仅仅是扩张到基层，还在于基层权力性质的公共规则取向[8]。

第三种解释则是社会学视角的。孙立平等人通过“过程—事件”分析呈现出基层政权的行为逻辑，这一逻辑要义在于深入到对乡土社会的政府行为运作逻辑，厘清政策的社会基础，从而能够检验以税费汲取为核心的政策之所以难以继续的基础。“过程—事件”分析不同于自由主义，而在经验实践中观察政策实施的载体代理人体制与治理对象农民之间的互动，从而发现过程—事件背后的隐蔽的机制。这一分析把国家政权建设带入国家与农民的具体互动关系中，例如发现基层普遍出现“正式权力的非正式运作”[9]。这一分析视角过于重视技术层面，而未能揭示造成技术难以发挥作用的结构层面。

吕德文并没有照搬照抄任何一种思路，而是试图把宏观的制度分析与微观的经验得以发生的机制研究结合起来。在作者看来，以农民负担过重为表征的“三农”危机的发生表明基层治理陷入政策无法执行的困境。农民负担重并不必然导致征税无法进行，征税无法进行的直接原因是既有的政策执行遭遇大量钉子户阻碍。那么需要解释的问题就转换为:钉子户是如何生产出来的，钉子户冲击基层治理的逻辑是什么？

（二）钉子户的生产逻辑

在叙述之前首先需要把钉子户从日常用语转化为学术用语，从而不带有任何先验的价值偏向（媒体对钉子户的报道往往有偏向）。钉子户指的是阻碍国家政策执行的农民。钉子户是现代社会的产物，尤其是在现代化过程中国家政策承载了现代化建设的任务，国家政权建设则使得国家权力的触角触及每一个人身上，这为钉子户的产生创造了条件。另一个规律是一个社会中主流规范是不允许产生钉子户群体的，因此钉子户产生于乡土社会的边缘群体。吕德文认为，“虽然从国家政策的视角假定所有农民均是均质化的个体，阻碍政策执行的钉子户产生具有偶然性，但从基层治理的角度来看，一个区域的钉子户具有相当稳定的结构，这种稳定性表现在钉子户的主体来源于文化边缘人”[1]32。

税费政策作用于每一个农民身上。征税过程中必然会出现钉子户，这并不要紧，要紧的是钉子户如果不被压制则有扩散效应，导致“集体行动瓦解”，政策最终难以执行，政策失败促使政策变革。钉子户并不是总是公开反抗，而是在日常治理中隐蔽地反抗，呈现出斯科特所述的“日常抵抗”的特征。在乡村秩序已经深深嵌入国家治理体系的背景下，钉子户隐蔽的日常抵抗是缺乏合法性的，如果他们不被压制则钉子户就有可能冲击主流文化规范，形成“谁交税费谁傻”的新文化价值，最终征收税费变得不可能。正如作者所述:“农民的日常抵抗之所以说会累积成为影响国家政治的颠覆性力量，并不在于村庄内部是否存在边缘人，而在于边缘人的亚文化不断冲击主文化，从而使得村庄的主流秩序难以维持。”[1]27

钉子户如何扩散？钉子户是在地方社会中而不是在正式制度的谱系中加以确认，因此治理钉子户需要调动代理人体制，因为基层政权难以确认乡村社会中谁是真正钉子户。在税费征收中即需要从交不起税费的“贫困户”中区分出真正的需要治理的“钉子户”。问题在于基层政权一方面依赖代理人调用各种资源治理钉子户，一方面吸纳地方精英的代理人体制在治理钉子户时具有内在矛盾:无论代理人是充当社区的“保护人”还是“赢利性经纪”或是撞钟者，均难以实现国家治理的目标[1]140。国家既要通过代理人征收税费，又要监控代理人，村级代理人必须有足够的自主性才能有效地调动各种治理资源治理钉子户，但这同时意味着代理人无法被基层政权监控。

作者极为敏锐地意识到，黄宗智先生所概括的传统的“集权的简约治理”模式[10]已经不再能够达到预期目标。由于国家政权建设和经济社会变迁，传统的“集权的简约治理”维系的乡土社会基础不复存在，因此代理人体制就需要调用复杂资源，这便是中国基层治理的基本特征“综合治理”。于是治理实践中不仅正式权力被调用，且非正式权力也大量被调用，其中公开的、合法的资源被调用，隐蔽的灰色的资源也大量被调用，用以达到代理人治理的基本目标。一个逻辑后果是:简约治理不可维系的背景下，如果地方政府再过度依赖代理人体制，则必然导向一个“乡村利益共同体”[11]218形成，极端的是地方政府引入恶人征收税费，从而激化干群关系，损失基层政权合法性，农民对基层政权更不信任，乡土社会内部价值规范瓦解，更多边缘人转换为钉子户。

（三）政治逻辑压倒治理逻辑

地方政府是基层治理的主体，中央通过基层政府完成对基层社会的渗透和监控，在中国自上而下的压力型体制下，塑造基层治理行为逻辑的基本力量是中央政府。贺雪峰认为税费改革过程中中央与地方政府的逻辑是不同的，中央是政治的逻辑而地方政府是治理的逻辑。中央不考虑如何征收税费的具体技术过程，即不关心具体治理技术，中央关心的是保护贫困户以确立中央政权的合法性，地方政府则考虑如何治理钉子户把税费收上来[12]。事实上一直到税费改革，中央才介入到具体征税技术上来。税费改革改变了征收税费的技术但是并没有解决治理钉子户问题，那么这时中央与地方政府不同的行为逻辑是如何互动的呢？吕德文呈现出了钉子户是如何借用中央确立的贫困户的政治意涵来获得合法性，反抗地方政府和代理人体制从而隐蔽地推动基层治理变革的。

在基层治理中，钉子户是代理人从真正的贫困户中区分出来的，这也是钉子户治理激活代理人体制的原因所在。村庄代理人通过调动各种治理资源治理钉子户，具有灵活性，同时这种灵活性要为其治理困境负责。吕德文观察到村庄代理人对困难农户的有意照顾为边缘人刁难代理人提供了口实，由此产生大量钉子户。作者论述道:与特困户不同，钉子户在熟人社会语境中没有任何道义优势，如果不解决钉子户问题，就不能维系熟人社会内的公正感，从而导致大部分农民反抗，使得税费无法收取。大量的农业税费尾欠，关键不在于农民负担太重而在于钉子户的存在[1]204。

一旦缺乏合法的无论是国家横暴权力还是社会教化权力，地方政府的有效治理则需要激励村干部动用各种私人力量，乡村关系利益纽带显得重要。激励村干部的表现例如调高村提留和乡镇统筹的比例，不仅有利于激励村组干部积极工作，而且还可以解决因为加大工作力度而带来的税费征收成本，填补特困户和钉子户带来的税费缺额。这意味着要增加农民负担额度。随着治理钉子户的成本增加，乡镇政府的机构膨胀、乡村债务的增加、干群关系恶化等“三农”危机就会产生。

故税费改革发生的表层原因在于税费政策已经难以执行，其深层原因在于依靠既有的代理人体制难以治理钉子户，国家难以深入乡村与一家一户打交道。基层政权不得不以利益激励村干部从而结成利益共同体，“羊毛出在羊身上”，这导致农民税费负担加重，越来越多的农民进入贫困户行列，从而为更多钉子户的产生提供条件，税费改革不得不进行。但是税费改革对征税技术的改进，本身并不能让基层政权从收钱收粮中解脱出来，这是由于农民负担问题根源在于治理钉子户的体制困境而不在于农民负担数额或征税技术。既有体制无力压制钉子户的抵制，那么在村庄熟人社会内他们的行为逻辑就冲击了主流文化价值。

站在地方政府的角度来看，以征税技术为核心内容的税费改革并不是减轻农民负担的根本之道。一旦中央政府意识到这一问题，那么“免税”这个有点突兀的政策便顺其自然地推出来。从税费改革和免税的整个过程来看，中央治理特困户的逻辑一步步地取代基层政权治理钉子户的逻辑，介入到具体征税过程中无法解决治理钉子户问题导致了税费最终被彻底取消。但“免税”只是回避了治理钉子户的问题而没有根本上解决它。税费改革和取消农业税以后，以治理钉子户为核心的基层治理现状并无根本改变，钉子户仍然在隐蔽地决定着基层治理中的权力和技术，并进而影响国家政治生活。一些后续研究揭示出，在国家以项目制反哺大量公共财政资源（“涉农资金”）进入农村时，由于地方政府难以与分散小农打交道的制度性手段，因此遭遇与税费时代同样的治理困境，新的表现形式不再是国家政权内卷化，而是新乡村利益共同体的浮现[13]，基层治理出现利益导向型内卷化形态，大量项目资源被低效甚至无效利用[14]。

三、国家政权建设问题

从《乡村社会的治理》中得到的基本启示是:中国近现代历史上国家政权建设具有逻辑延续性。20世纪，国家政权建设的基本问题是国家政权如何深入乡村汲取资源并且构建新式乡村秩序。吕德文的著作回应了国家政权建设在20世纪的成效问题，并借助治理钉子户的基层治理实践来检验。他的经验研究表明20世纪末期发生的“三农”危机，与20世纪上半叶发生的国家政权内卷化的逻辑有相似之处。

作者独辟蹊径地认为，“钉子户”是检验国家政权建设的晴雨表，国家是否能够治理钉子户是检验国家政权建设成效的一个重要指标。中国工业化的过程，伴随着国家政权建设的过程，作为一个后发现代化国家，工业化需要从农业中提取资源，实现自我剥削和积累资本，这个汲取资源的过程改变了传统农业中国无为而治状态。没有成功的国家政权建设，就没有成功的中国工业化，这是为新中国成立以来的工业化进程所证明的。新中国通过人民公社把广大分散的农民组织起来，国家工业化依赖提取大量农业剩余而初步建立完整体系，并同时成功地维持了基层社会秩序。其原因在于人民公社高度组织化的形态，通过意识形态的高度动员压制了边缘人，维持了主流秩序。

20世纪90年代以来，治理“钉子户”的问题重新出现。人民公社的高度组织化和高度动员的意识形态已经消逝，伴随着不断的自上而下的现代化的达标升级任务，加重了农民的税费负担。为了能够收取税费，就需要把征税税费过程中阻碍政策执行的钉子户进行边缘化，但是这同时受到两个方面约束，第一是乡土社会内部的简约治理所依赖的乡土资源不再具有传统的效力，第二是对农民行使横暴权力并不为国家政权所许可，因为它一旦错误地使用就损害国家政权合法性。

与张静等仅仅从抽象的公共规则要求规范基层政权的理想分析相比，吕德文从基层治理经验中发掘基层治理之所以陷入困境的隐秘机制。张静的局限性在于她试图把经验的逻辑纳入她所设定的框架。在张静的理论谱系中，国家政权建设并没有完成是因为基层政权还未转变为遵循共同规则的公共政权。吕德文同样质疑国家政权建设，然而其质疑是从基层治理陷入治理钉子户的困境这一经验意义上进行的，是站在国家政权建设的末端而不是站在门外检视国家政权建设的成效。

[1]吕德文.乡村社会的治理[M].济南:山东人民出版社，2013.

[2]温铁军.“三农”问题与制度变迁[M].北京:中国经济出版社，2009.

[3]曹锦清.三农研究的立场、观点和方法[EB/OL].[2014－03－05].http://www.snzg.cn/article/2006/1112/article＿1843.html.

[4]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京:社会科学文献出版社，2002.

[5]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”[J].社会学研究，2002（1）:17－24.

[6]于建嵘.农村黑恶势力和基层政权退化:湘南调查[J].战略与管理，2003（5）:1－14.

[7]李芝兰，吴理财.“倒逼”与“反倒逼”:农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究，2005（4）:44－63.

[8]张静.现代社会与公共规则[M].上海:上海书店出版社，2006.

[9]孙立平，郭于华.“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析[M]//清华社会学评论:特辑.厦门:鹭江出版社，2000.

[10]黄宗智.集权的简约治理:中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008（2）:10－29.

[11]贺雪峰.什么农村，什么问题[M].北京:法律出版社，2008.

[12]贺雪峰.取消农业税对国家与农民关系的影响[J].甘肃社会科学，2007（2）:1－3.