论公务员义务边界

元振军

（广西大学 法学院，广西 南宁530004）

本位，是指事物的根本或源头，法律本位意在说明法律制定时究竟是首先考虑权利还是义务。由于不同历史时期的人们价值观念不同，因此，法律权利和义务在社会中受重视的程度和在人们心中的地位也不同。古代社会基本上都是倾向于义务本位，而现代社会基本上倾向于权利本位。法律发展规律之一就是由义务本位向权利本位的演进［1］。

在公务员的权利义务关系上，义务本位论是学界主流的观点，在立法中也多有实践。近年来，义务本位论的观点受到越来越多的诘难，在对公务员权利义务关系本位的讨论过程中，摒弃义务本位论，建立公务员权利本位逐渐成为一种共识。通过审视两种观点，笔者认为，公务员义务本位论与公务员权利本位论都只是片面强调了义务或权利，义务边界论在注重公务员义务的同时，能够解决公务员权利义务关系问题，更好地保障公务员权利，更有效地实现行政管理。

一、义务本位论

（一）义务本位论的观点

义务本位论是我国传统的观点，主要代表有：在公共领域中如果重视人的权利的话，那就会对权力的公共性造成破坏［2］。权利必须服从义务，公务员的权利只是其履行义务的必备手段［3］。义务本位是有效控制与约束公共权力不当行使的一条根本途径［4］。义务本位论在立法中也多有体现，现行《公务员法》，除第12条对公务员义务作出规定外，第16条、第53条作了纪律规定。在实践中，随意加重公务员义务的事件更是不胜枚举。

（二）对义务本位论的检讨

1.理论基础的式微。义务本位的基础是特别权力关系理论，特别权力关系理论不断受到质疑与修正表明，强调公务员义务重于权利、权利服从于义务的义务本位论已缺乏足够的理论基础［5］。我国《公务员法》第11条明确了公务员必须具备公民身份，成为公务员之后也必须保持公民资格的享有，公务员身份与公民身份集中于一个主体之上。宪法上的基本权利义务关系是公务员法上的权利义务关系的前提，公务员权利义务是公民权利义务的衍生。

2.义务本位功能的有限性。不可否认，公务员身份与职责的特殊性，决定了公务员不可能像一般公民那样享有广泛的权利与自由。如对公务员言论自由的限制，对公务员因职务原因掌握的国家秘密的保守义务等，科以这些义务并非因为公务员的身份，而是针对公务员对国家义务的履行行为。义务本位论将因职务而产生的义务等同于公务员身份产生的义务，无形中增加了义务的内容，掩盖不同系统的公务员承担的义务不同，掩盖不同公务员个人行为的区别。长期以来，我国各级公务员多掌握较多的资源，利用关系传送手中的国家权力，消费国家权力，被认为已经享有了足够多的权利而应强调更多的义务，以义务为本位，才能平衡社会大众的心理，彰显各级公务员全心全意为人民服务的形象。这是一种心理上的错觉，即使科以再多的义务，公务员还是行使公权力的中介，不会因为义务的增多而改变。

义务本位论带来了许多新的问题。由于《公务员法》关于公务员权利义务的规定过于原则和概括，义务本位论就成为行政机关在管理公务员过程中恣意行为的依据。加之将行政机关对公务员的奖惩、任免等决定排除在行政复议和行政诉讼的受案范围之外，只能在内部进行申诉，救济不充分。

3.法治实践的潮流。许多国家和地区已经开始发展新的公务员权利义务理论，并在实践中抛弃义务本位论。美国由“无正当法律程序之联邦宪法要件无适用的必要，而可任由主观机关全权决定”［6］，到必须适用正当法律程序处理公务员的权利义务。德国历史上公务员没有独立的法律地位和意志自由，《德国基本法》颁布之后，要求全面保障权利，包括公务员的权利。日本、法国、我国的台湾地区在法治实践中都摒弃公务员义务本位论。公务员法治实践表明，在公共领域中如果重视人的权利就会对权力的公共性造成破坏等说法是缺乏实践支持的伪命题，义务本位已不再是当前公务员法治的潮流与方向［5］。

二、权利本位论

（一）权利本位论的观点

在对义务本位论的批判中发展起来的权利本位论，主要观点有：为了适应从森严等级原则到参与合作原则的转变，不能设定过重、过密的义务规则来束缚公务员的手脚［7］。权利本位是维护公务员人性尊严的应有之义［5］。根据法治国家的一般要求，对于公民基本权利的保障和限制，应该严格遵守宪法的规定与精神，公务员法关于公务员身份及其权利义务关系的规定，也应该以宪法精神为引导，以权利本位的理念为统领［5］。

（二）对权利本位论的检讨

在长期坚持公务员义务本位论的我国，权利本位论的提出更加注重公务员权利的保障，全方位地关注公务员这个特殊的群体，与法治国家权利本位理念相呼应，有其合理性。在解决了义务本位所产生问题的同时又显示出其自身的不足。

1.对中国国情的忽视。我国并没有经历资本主义社会，直接由封建社会过渡到社会主义社会。封建时代的各级“公务员”效忠的是皇帝个人而非国家，资本主义孕育出的公务员制度和权利观念，没有经过转化和调试期直接适用在我国，这种嫁接和移植缺乏现实的社会基础和心理基础。义务本位论强调公务员义务，有意无意中对传统农业社会“公务员”作为垄断权利主体进行了反思，尽管在实际操作上多有侵害公务员的权利，但是在限制公务员恣意运用公权力这点上始终是一种进步。权利本位论以“权利”为本位，在现阶段法治意识不够强和法制不够完善的中国，针对公务员群体强调权利是否为“官老爷”的复辟提供了可能，值得怀疑。

2.对公务员特殊身份的忽视。现行法律是对公务员义务本位论的实践，制度上没有权利本位适用的空间。在公务员与国家的关系上，公务员提供自己的才智给国家，国家给予公务员一定的报酬，形成一种特殊的“劳动关系”。在这种特殊的“劳动关系”中，公务员自然享有广泛的权利，比如要求休息的权利，按时、足额发放报酬的权利等。公务员代表国家与相对方发生的法律关系中，现代法治的实践要求限制国家公权力，公务员作为国家与相对方发生权利义务关系的中介，主体身份被公权力机关吸收，必须遵守相应的义务。以义务为本位，限制公务员权利，一定程度上就是在限制国家公权力，保障公民最大限度的自由。权利本位论放大了公务员作为一般公民的身份，没有充分考虑公务员身份的特殊性，显示出其片面性。

3.对可操作性与确定性的忽视。与公务员义务的相关规定一样，公务员权利在现行《公务员法》中也显示出明显的原则性和概括性。因此，权利本位不可避免地将产生和义务本位一样的问题，即边界不明确导致解释的随意性和不确定性。与义务本位不同，以权利本位解释公务员的权利义务关系，结果无疑是赋予公务员更多的权利，这种权利在公务员与公权力机关的关系中影响范围是有限的；但是在公权力机关与相对人之间，作为中介的公务员的权利势必会影响到作为相对人的广泛主体，更需要衡量各种价值。权利本位与义务本位一样，并没有明确规定公务员享有权利与履行义务的程序，不论采取哪种本位观，都不具有现实的可操作性。在可操作性与确定性的问题上，两种本位观都没有着墨太多。在笔者看来，这和只强调权利或只强调义务本位观本身有着莫大的关系，如果只强调权利或只强调义务，即使有相应的程序，这个程序也只是附庸而没有任何实际的价值。

实体和程序上的各种缺陷和不足，使得走出义务本位论缺陷的权利本位论不能实际、有效地解决公务员的权利义务关系问题。但是不得不承认，公务员权利本位论将公务员权利义务本位的问题开放出来，引入到长期坚守公务员义务本位理论的我国，对完善公务员制度具有重大意义。

三、义务边界论

（一）义务边界论

需要明确的是，不管是公务员权利还是义务，其指向对象都应该是国家［5］。在国家与公务员的关系中，公务员必须履行相应的义务，但是这个义务是有边界的，不应以义务为“本位”作扩大解释，单纯强调公务员的义务。公权力具有天然的扩张性，在国家与公务员的关系中，也存在着限制公权力的必要。

义务边界论注重我国公务员制度的传统和实践，在科以公务员义务的同时明确义务边界，以此来保障公务员权利。边界作为公务员不履行义务时责任的依据和拒绝履行不当义务的依据，应明确规定在相关法律中，并设计配套程序，使有法可依在公务员制度中得到落实。义务边界确定的是义务，在这个边界之外，公务员享有广泛的权利和自由，这种权利和自由不得因公务员的身份或某种本位理论而被剥夺或限制。当然这个义务范围比公民的义务范围更大，要求也更加严格。

这里必须区别两个概念：权利义务一致论与义务边界论。权利义务一致论认为权利和义务相互对应，既不应强调权利也不应强调义务，正如马克思所讲的“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。权利义务一致论是以社会意义的法为对象，采用社会分析的方法分析法中权利地位的结果［8］。必须明确的是，权利和义务在任何具体的法律关系中都不可能是一致的，尤其是在涉及国家公权力的领域。义务边界论尊重我国现行的法律制度和实践传统，侧重公务员的义务，并注重公务员权利，但是不承认公务员权利义务具有一致性。

（二）义务边界论的特点

通过对义务本位论与权利本位论的比较，公务员义务边界论的特点已或多或少见诸笔端，这里稍作总结。

1.义务边界论不同于义务本位论。不可否认的是，义务边界论是在批判义务本位论的基础上成长起来的，不可避免地带有义务本位的某些因素，如以义务为出发点。但更多的是不同，义务边界论并不赞同以义务或权利为“本位”来解释公务员的权利义务关系，认为应该探求公务员与国家之间的关系的本质，以此来决定公务员权利义务关系。义务本位论以任何掌握公权力的人都可能运用手中的权力来谋取私利为出发点，似乎成为公务员就具有了某种“原罪”，必须要履行过多的义务才能使自己得到救赎。义务边界论以国家公权力的天然扩张性为出发点，认为在公务员与国家的关系中，也需要限制公权力，防止行政机关侵害公务员利益，贯彻宪法上作为原则的权利保障条款。义务本位论具有天然的扩张性，而义务边界论则具有防卫性。

2.义务边界论不排斥权利。权利本位论以其注重权利保护区别于义务本位论，而对义务边界的确定本身就是为了实现公务员权利，在对权利的保障上，两者趋于一致。法的真谛在于对权利的认可和保护，从世界公务员立法的趋势看，公务员的权利日渐清晰［5］。对公务员权利保护以权利为本位的弊端上文已做分析，本位论不可避免地带有扩张性，扩张公务员权利意味着国家权力的限缩，那么行政的效率价值不可避免地会受到影响。公务员义务边界论限制对公务员加以不合理的义务，划出一条义务的合理的法定边界，边界之外的自由除法定事由或者基于现实的公益需要，不能加以侵犯，以消极防卫的方式确保公务员的权利与自由，调和行政效率与公务员权利保障。

3.义务边界论的确定性。无论是在国内还是在国外，大量公务员腐败的案例，几乎无一例外是公务员滥用权力而没有履行义务、对其履行义务监督不力或法律法规对公务员义务规范的不具体、不明确［9］。义务边界论确定公务员履行义务的界限，压缩甚至排除义务本位与权利本位具有的不确定性，使公务员义务的履行有明确的依据，同时义务边界的确定也能够限制权力的滥用。边界的确定意味着行为准则的明确，而不再是以概括的观念或本位为指导，拒绝给公权力广泛的自由裁量权，减少公权力机关和公务员自由裁量的空间。法律的明确性与可预测性是现代法治国家的基本要求，义务边界论符合法治国家的理念和世界潮流。

公务员作为一个特殊群体，行使国家公权力，既要对国家和社会负责，又要对人民负责。公务员的特殊身份，决定了公务员不可能像一般公民那样享有广泛的自由和权利；法治国家将权利保障作为宪法原则，重视和保障每个人的合法权利，公务员作为社会组成部分，权利亦应受到尊重和保障。

公务员权利义务指向的对象是其与国家间的关系，以义务或以权利为本位，使得作为本位的义务或权利具有解释上的扩张性，应该加以限制，确定合理的范围。通过对边界的确定，使公务员履行职责与主张权利时都有明确的依据；同时是对有志进入公务员系统的公民的告知，也是公民监督、判断公务员是否存在不作为或作为不当的准则。

义务是必须为或不为一定行为，而权利在本质上是一种自由，给自由设定边界是对自由的限制，而给义务设定边界符合法律的自由价值。义务边界论尊重我国长期以来的公务员义务本位传统，避免了权利本位论与义务本位论之间的断裂性，并具有防止公权力侵害的功能。

［1］付子堂.法理学进阶［M］.3版.北京：法律出版社，2010：32.

［2］张康之.公共行政拒绝权利［J］.江海学刊，2001（1）：58－63.

［3］刘家用.义务本位：公务员权利、义务分析［J］.淮北煤炭师范学院学报：哲学社会科学版，2005（2）：61－63.

［4］王美文.从义务本位解读公务员权利义务关系［J］.当代世界与社会主义，2008（3）：124－126.

［5］王国文.公务员义务本位辨析［J］.广东行政学院学报，2012（3）：63－67.

［6］翁岳生.行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1988：273.

［7］奥斯本.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁，译.上海：上海译文出版社，2006：188.

［8］康敬奎.公民法律角色比较：权利本位与义务本位［J］.山东大学学报：哲学社会科学版，2001（6）：8－14.

［9］王长民.中外公务员比较与义务本位［J］.行政论坛，2006（3）：44－46.