论生态损害索赔的诉讼机制

殷 鑫

（广东交通职业技术学院 人文社科部，广东 广州510650）

通常认为生态损害赔偿责任诉讼属于一种环境公益诉讼，但我国目前严重缺乏环境公益诉讼的相关立法，导致实践中环境公益诉讼缺少法律依据，难以实现预防与填补生态损害的目的。由于生态损害的索赔诉讼不仅具有公益性而且具有民事侵权索赔的一些特征，因此这种诉讼与一般的民事、行政、刑事诉讼均不相同。那么我们应当选择何种诉讼模式呢？此外，生态损害索赔诉讼能否胜诉的关键在于是否有充分的证据证明被告的行为造成了生态损害的后果。由于生态损害具有渐进性，且损害后果难以在短时间内显现，损失难以被准确估算，因此对生态损害的因果关系及损失数额的证明较为困难。那么应当如何分配原被告的举证责任，并确定证明标准呢？

一、生态损害索赔诉讼与生态正义

与环境侵权损害不同，生态损害指的是环境污染与破坏对纯生态环境造成的损害。由于生态损害的客体是人类整体的生态权益，因此生态损害赔偿诉讼是一种公益诉讼，具体而言生态损害索赔诉讼应归属于环境公益诉讼的范畴。与传统的民事或行政诉讼不同，公益诉讼案件并非只有一个明确的利害关系人，而是有大量难以确定的与诉讼标的具有直接或间接关联的人，因此公益诉讼的目的不是为了保护特定个人的私权益，而是为了维护社会公共利益，对社会中资源的不平等分配予以矫正，促进实现社会正义。公益诉讼正是在传统私益诉讼制度无法保障社会公共利益并实现社会正义的情况下而产生的。随着现代社会大规模生产、大量消费与浪费现象的加剧，出现了一系列危害大多数人合法权益的高风险事件，这些事件都有一个共同点，即侵害行为单一，但危害面较广，受害人数较多，并且这些危害行为在侵害到社会公共利益之时，并不一定会侵害到具体个人的私权益。如向湖泊倾倒废弃物将会侵害到多数人享用良好水资源的权益。依据传统的民事诉讼或行政诉讼制度，人们只有在与案件之间具有直接利害关系之时才有权利提起诉讼。因此依据传统诉讼理论，且在没有法律规定或授权的情况下，个人难以通过诉讼手段获得司法救济，从而导致某些个人侵害大多数人利益的行为频繁出现。由于公共利益在法律上仅仅是一个抽象的概念而无法归属于任何具体个人，因此仅依靠个人力量难以有效保护自己免受这些社会危害行为的侵害，从而导致在某个人或组织侵害了多数人利益时，人们无法通过司法手段追究行为人的责任，并因此而引发了许多社会纷争，影响了社会的稳定。这种结果与法的正义的价值理念相违背，面对这种情况，美国率先于20世纪七八十年代进行了司法改革，建立了公益诉讼制度［1］，这种诉讼制度不是为了保护具体个人的私权益，而是为了保护社会公共利益。意大利的莫诺·卡佩莱蒂提出公益诉讼制度的建立是司法改革的第二次接近正义①意大利的莫诺·卡佩莱蒂提出了司法制度改革的三次接近正义的理论，第一次接近正义是为贫困者提供法律援助，第二次接近正义是通过公益诉讼实现对社会公共利益的保护，第三次是通过改革纠纷机制并建立诉讼外的替代纠纷政策以实现接近正义。参见莫诺·卡佩莱蒂著，刘俊祥等译：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第25、65、125页。。实质上公益诉讼是把法律的内在正义价值抽出来，并运用这种价值来评价现有规则并变革与正义价值不相符合的司法制度，使司法制度与不断变动的社会环境相适应。公益诉讼模式的兴起又使传统民事诉讼制度发生了深刻的变化。由于传统民事诉讼仅仅解决私权益纠纷的问题，而大量的公益诉讼案件又需要通过民事诉讼的模式加以解决，为了适应新的需求，人们便对传统民事诉讼制度进行了改革，扩大了民事诉讼机制的外延，在传统民事诉讼制度的基础上发展出了新型的环境民事公益诉讼制度。民事诉讼改革可以促进司法有效实现对权利的实质性保护，确保私人权益与社会公共利益的平衡。

生态损害索赔诉讼是以危害生态环境的行为人为被告，以法院对侵害生态环境的行为做出停止侵害、预防实际损失发生或扩大、恢复受损生态、赔偿生态损失等的裁判为诉求的诉讼机制。生态损害索赔诉讼是一种新型的公益诉讼，它是运用公权力解决人们之间的生态利益、财产利益冲突的一种救济模式，也是保障生态损害得到恢复与补救，威慑环境危害行为的重要手段。其目的是为了保护人类整体的生态权益，实现生态正义。生态损害索赔诉讼不仅仅是追求实现程序上的正义，而更应当注重实现实体正义，这种实体正义就是生态正义。马克思曾对程序法与实体法之间的关系作了科学的论述，指出审判程序和实体法之间的关系极为密切，就好比是动物的外形与动物的血肉一样［2］。如果没有公正的审判程序，那么实体正义就难以实现；若没有实体正义，审判程序也将成为毫无内容的形式。生态正义主要包括分配生态正义与矫正生态正义，这两种正义的价值理念不仅应当被运用到生态损害赔偿责任的认定及责任的分配上，也应当被用于生态损害索赔诉讼制度。例如，将生态正义的价值理念用于指导诉讼当中举证责任的分配及最终审判结果的评定，从而实现对生态损害的充分救济，及对环境侵害人行为的矫正。与传统的民事诉讼不同，生态损害索赔诉讼下的法院判决并不仅仅是对过去损失的赔偿，而应当更加注重对未来环境侵害行为的预防，其不仅要救济受损生态，而且要足以震慑潜在的环境危害人。

二、生态损害索赔的诉讼模式

生态损害侵害的客体是人类整体的生态权益，所以生态损害索赔诉讼是一种环境公益性诉讼。但生态损害赔偿责任的构成、赔偿数额的界定等依据的却是民事侵权责任理论，所以生态损害索赔又具备一定的民事索赔的特征，因此生态损害索赔诉讼兼具公益性与民事救济性，那么我们应当对生态损害索赔的诉讼采用何种诉讼模式呢？

依据原告身份不同，诉讼法学界将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两类。前者的原告为行政机关、公民或其他社会组织；后者原告为检察机关。首先，对于普通环境公益诉讼，依据被告身份的不同，又可被划分为环境公益行政诉讼和环境公益民事诉讼两种。前者以环境行政主管部门为被告，由公民或非行政的社会组织提出，要求法院对行政主体的不作为或者是危害公共环境利益的行为作出审查和判决；后者是以环境危害人为被告，由环境行政主管部门提起诉讼，要求法院对被告的侵害生态环境并造成了生态损害后果的行为作出停止侵害、恢复原状、赔偿损失等的判决。其次，环境公诉可划分为环境刑事公诉、环境民事公诉及环境行政公诉。环境刑事公诉是检察机关提起的追究行为人刑事责任的诉讼。环境行政公诉是在检察机关认为具体的行政行为侵害了人类整体的生态权益时，向法院提起的要求撤销或变更行政行为之诉。环境民事公诉是在检察机关收到举报或者自己发现了公民或社会组织侵害了生态权益之时，向法院提起的请求责任人停止侵害，并制裁责任人的诉讼［3］2－3。

通过上述分类可以看出，除了行政机关、公民或环保组织之外，检察机关也应当具备起诉的资格。目前，将环境民事公益诉讼作为生态损害赔偿责任的诉讼机制已经没有疑问了，但是环境民事公诉能否作为生态损害赔偿责任的诉讼模式是值得深究的。如今对于检察机关代表国家提起环境公益诉讼的呼声很高，很多诉讼法学者都认为检察机关具备提起环境民事公诉的主体资格。如别涛认为检察机关代表国家为公共环境利益提起民事公诉不仅是必要的，而且是符合法治原理的［3］8。也有学者认为，检察机关提起环境民事诉讼并不合适，如吕忠敏指出，环保机关比检察机关更适宜作为公共环境资源的受托人，检察机关主要负责的是刑事公诉而不适宜提起环境民事诉讼［4］。胡中华认为检察机关的职责是打击环境犯罪，而不是追究犯罪分子的民事责任，因此检察机关无须享有提起环境民事诉讼的主体资格［5］。

笔者认为，生态损害索赔诉讼应当采用环境公益民事诉讼模式，而不应当采用环境民事公诉模式。理由主要有以下几点：首先，在诉讼法上，检察机关最主要的职责是请求法院追究犯罪分子的刑事责任。依据我国《刑事诉讼法》第77条的规定，如果犯罪行为人造成了国家或集体财产的损失，检察机关可以提起刑事附带民事诉讼。该条规定赋予了检察机关提起民事诉讼的权利，但是依据该条规定，民事诉讼仅仅是对刑事诉讼的补充，只有在环境危害人触犯刑法时，检察机关才能对其提起民事诉讼。然而行为人的环境危害行为并不一定会构成犯罪，并且检察机关提起的民事诉讼是要求犯罪行为人对国家或集体的财产损失承担赔偿责任，而生态损害并不完全属于财产损失的范畴。其次，生态损害具有较强的专业性，环境行政主管部门的职责就是保护生态环境，防治环境污染与生态破坏，惩治环境危害人。而检察机关所涉及的案例范围极为广泛，两者相比，环境行政主管部门更加具有专业性。第三，在环境公诉方面，应当划分检察机关与环境行政部门各自的职责，避免出现重叠诉讼。检察机关主要负责环境刑事公诉，并监督环境行政部门的环保工作执行的情况，在发现环境行政部门不作为或者滥用职权或者侵害公共环境利益之时，可以对其提起环境行政公诉。

此外，为了保障生态损害得到充分的恢复，笔者认为应当在生态损害索赔的民事公益诉讼之外，设立生态损害的间接诉讼机制，从而实现对生态损害索赔的公益民事诉讼的监督与制衡。即在主管行政部门怠于行使或拒绝行使索赔权时，由公民或非政府环保组织、检察机关对主管行政部门提起环境行政诉讼，要求主管行政部门履行处理环境危害事件的职责，并向责任人提起环境民事公益诉讼。

三、生态损害索赔诉讼的举证责任分配

举证责任的分配所要解决的是，法律责任构成要件中的各个要件的证明责任如何在双方当事人之间分配的问题。举证责任分配标准的设定将会对最终的审判结果产生实质性的影响，并且将关系到法的价值目标能否实现，及人们的合法权益能否得到实质的保护。可以认为，举证责任的分配是民事诉讼法上最重要的部分。依据传统的“谁主张谁举证”的证明责任分配原则，生态损害索赔诉讼的原告应当就生态损害赔偿责任的构成承担举证责任，也就是要对被告实施的环境危害行为；生态损害的事实，及损害与被告的行为之间存在因果关系负举证责任。如果原告未能举证证明这三种事实的真实性，那么原告将要承担败诉的风险。在这些需要证明的要件之中，因果关系的证明是最为困难的，如果要求原告承担侵害行为与生态损害之间因果关系的证明责任，那么原告将很难完成举证责任，从而导致获赔的概率将大大降低。原因在于，其一，在侵害行为发生之后，损害可能是由于危害物质与各种物理、化学及生物因素之间的相互作用而产生的。可见在侵害行为与损害后果之间很可能会夹杂一些其他的因素，被告人则可以借用这些因素来反驳原告的主张，原告则需要进一步证明如果没有被告的危害行为损害就不会发生，从而加重了原告的举证责任，增加了原告的诉讼成本，并且拉长了诉讼的时间。此外，生态损害具有渐进性和长期性，损失无法在短时间内完全显现，很难证明侵害行为与未来可能发生的生态损失之间的因果关系。其二，因果关系的证明需要原告掌握被告的大量相关信息，如果被告不配合主管行政部门的调查，并提供相关的信息，那么原告将难以掌握被告的相关证据与资料。依据传统的证明责任分配规则，如果原告不能举证证明被告的侵害行为与其所遭受的损害之间的因果关系，那么将无法使损失归责于被告，原告将自行承担损害的全部后果。并且在这种证明责任分配模式下，即便生态损害真的是由被告造成的，但如果原告仅对已经显现出来的损害作了估算，而无法对未来可能发生的损害做出准确估算，那么被告则仅需要对已经显现出的损害承担赔偿责任，而不用对未来可能发生的损害承担赔偿责任，这部分未预见到的损害最终将由政府与社会公众来承担。可见，这种传统的证明责任的分担模式并不符合生态正义的价值理念，不能矫正“企业污染，公共承担”的生态不正义现象，也无法使受损的生态权益得到充分的补救。生态损害索赔诉讼的证明责任的分配标准应当依照生态正义的价值理念来设定，充分考虑分配的标准是否符合分配生态正义，及能否实现矫正生态正义。

在环境民事侵权损害赔偿诉讼的司法实践中，环境侵权行为与人身伤害、财产损失及纯经济利益损失之间的因果关系同样是最难证明的。由于环境侵害行为首先是对纯生态环境造成了一定程度的损害，而后才可能造成人身或财产的损害，因此，与生态损害索赔诉讼上的因果关系相比，对环境民事侵权损害赔偿诉讼的因果关系的证明可能会更加困难。鉴于环境侵害行为与其所引起损害的特殊性，并为了实现对人们合法权益的充分保护，我国《侵权责任法》、2008年修订的《水污染防治法》及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规则》），均规定了对环境侵权行为适用“因果关系推定”的证明原则，即原告不需要直接证明环境侵权行为与损害后果之间的因果关系，而由被告对其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。这一证明规则并非免除原告的证明责任，而是减轻了原告的证明责任，被告不得将因果关系的证明责任转移给原告。依据《侵权责任法》及《证据规则》的相关规定，在原被告之间，证明责任将这样分配：原告需要证明被告实施了侵害行为，且已经发生了或正在发生某种损害；被告需证明法定的免责事由或减轻责任的事由，及其行为与损害后果之间不存在因果关系。举证顺序为先原告后被告，如果在原告举证之后，被告没有能力证明其行为与损害后果之间没有因果关系，就可以据此推定被告的行为与损害后果之间具有因果关系，被告将要承担败诉的后果。目前，我国现行法律并没有对生态损害索赔诉讼上的证明责任的分配标准作出规定，笔者认为生态损害索赔诉讼的因果关系证明规则同样可以适用《侵权责任法》与《证据规则》中关于环境民事侵权损害赔偿诉讼的因果关系的证明规则。“因果关系推定”规则减轻了原告的举证责任，降低了诉讼成本，提高了原告的胜诉率，从而提升了生态损害的获赔率。因此，与传统证明规则相比，“因果关系推定”规则更加符合生态正义的价值理念。在这种规则之下，生态损害索赔诉讼的原告需要举证证明被告实施了环境危害行为，且已经发生了或者很可能发生更加严重的损害。被告证明其行为与生态损害后果之间不存在因果关系，或者其实施的行为符合法律规定的免责事由或减轻责任事由。如果被告无法证明其行为与生态损害后果之间不具有因果关系，那么将推定因果关系成立，被告应当承担相应的赔偿责任。

在双方当事人均对其应证明的事实提交了证据材料之后，法官要分析判断各方所提交的证据是否真实可信，并对当事人双方提交证据的证明力进行认定。因此，即便是在被告举证证明了其行为与损害后果之间不存在因果关系的情况下，也不能就此推定原告败诉，而应当综合考虑原告的证据证明力及其他相关因素。这就涉及了裁判方对原被告双方所举出事实的认定标准问题。认定标准也被称为证明标准，指的是承担证明责任的一方对其主张事实的证明在达到何种程度与水平之时，才应当被裁判方认为是真实且成立的①此处是大陆法系国家对证明标准的理解，即证明标准是裁判人认定案件事实真实与否的标准。英美法系则将证明标准的主体指向案件当事人，即其所举出的证据应当达到法律规定的证明程度。两者在实质上并没有根本的区别，只是适用的主体不同，本文倾向于大陆法系的用法。参见吕忠梅：《环境侵权诉讼证明标准初探》，载《政法论坛》2003年第5期。。由此，最终的审判结果不仅依赖于原被告所提交的证明材料，而且受制于裁判人对案件事实的认定标准。如今《侵权责任法》、《水污染防治法》及《证据规则》均没有对环境民事侵权赔偿诉讼的证明标准的问题做出明确的规定，而基本上依靠法院的自由裁量。在被告举出证据证明因果关系不成立时，为了反驳被告的证据，原告一般也会举出有利于自己的证据。因此举证责任的分配并不能决定哪一方能够胜诉，而关键在于裁判方对于双方证据的认定。为了使案件最终的审判结果与生态正义的价值目标相一致，我们应当设定一个专门适用于生态损害索赔案件的证明标准，特别是对因果关系的认定标准。一般情况下，民事诉讼案件对因果关系的认定适用“高度盖然性规则”，也就是在原被告双方均承担了举证责任，但双方所提交的证据均无法否定对方证据的情况下，法院将对双方提交的证据进行比较：如果一方提交证据的证明力明显大于另外一方，那么将认定证明力大的一方提交的证据具有高度盖然性，并依据这一方的证据对案件作出裁判。这种规则显然增加了原告举证责任的难度，对原告非常不利，且与举证责任的公平分配原则相违背，因此学者们基本上都反对将这种规则运用到环境民事侵权赔偿诉讼的因果关系证明上。

笔者认为，应当将因果关系划分为事实上的因果关系与法律上的因果关系，对前者的认定采用“充分条件之必要性条件说”，对后者的认定采用“法规目的说”。裁判人对于案件因果关系的认定应当是在当事人所提交的证明材料的基础上，依据法律上与事实上的因果关系的认定标准对被告是否应当承担损害赔偿责任以及责任承担的范围做出裁定。对于客观上的因果关系，依据“充分条件之必要性条件说”，在被告举证证明了损害是因其他因素而非其行为造成的情况下，如果他不能举证证明即便他的行为不存在，损害也将发生，那么就可以推定他的行为与损害后果之间存在因果关系。对于法律上的因果关系则应当运用“法规目的说”，据此进一步判断被告的生态损害赔偿责任是否成立，及责任人应当承担的损害赔偿范围。

［1］徐卉.通向社会正义之路：公益诉讼理论研究［M］.北京：法律出版社，2009：82.

［2］马克思恩格斯全集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1956：178.

［3］别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想［M］／／别涛.环境公益诉讼.北京：法律出版社，2007.

［4］吕忠敏，吴勇.环境公益实现之诉讼制度构想［M］／／别涛.环境公益诉讼.北京：法律出版社，2007：37－38.

［5］胡中华.我国检察机关不宜享有环境公益民事诉讼之诉权：基于环境公益诉讼制度功能分析［M］／／徐祥民.生态文明建设与环境公益诉讼.北京：知识产权出版社，2011：202.