论环境公益诉讼的地域管辖

湛 念

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

论环境公益诉讼的地域管辖

湛 念

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

环境公益案件与只关注私益的环境侵权案件不同，它涉及到当事人以外的公共利益，能否做出符合社会公正性的判决成为确定管辖法院的核心考虑因素。综合考量各种相关因素，环境公益案件由侵害行为地法院实施专属管辖更能有效实现案件审理的公正与效率，更彻底地救济被侵害的环境权益。

环境公益诉讼 地域管辖 法理 管辖法院

D92

A

1673-9272(2014)06-0045-03

2014-11-12

湖南省科技厅：“促进湖南可持续发展的环境司法创新研究”（编号：2014ZK3081）。

湛 念（1969-），女，湖南长沙人，讲师，硕士，研究方向：法理学。

管辖是“诉讼的入口”或“诉讼的前奏”，法院管辖权的明确不仅有利于保障当事人诉讼权利，也有利于法院审判权的落实，这一问题也是案件公正审理、确保司法权威的基本前提和必要条件。2012年新修订的《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼，却没有确定环境公益诉讼的管辖法院。环境公益诉讼是不是应依照环境侵权诉讼适用管辖法院？其法理基础是什么？在环境损害事件发生或有发生之可能时，起诉主体究竟如何选择法院，选择哪一法院便成为首要问题，本文对这些问题进行了初步探讨，以期在明晰法理的基础上明确我国环境公益诉讼的管辖法院。

一、环境公益诉讼的诉因：环境侵害

管辖的明确是环境公益诉讼程序运作的基本前提和必要条件，这一问题的考察应建立于对环境公益诉讼性质的分析上。因此，本文首先从环境公益诉讼的诉因来分析环境公益诉讼的性质，并探求其与环境侵权诉讼的区别。所谓诉讼的诉因，是指引起该诉讼案件的原因。环境公益诉讼的诉因是环境损害。从侵害产生的方式和根源角度来说，环境侵害意指以环境为媒介的侵害行为所引起的一切客观损害结果，既包括以环境为媒介导致的人的人身、财产、精神等传统利益的损害，也包括环境媒介本身所受的损害。由于狭隘的人类利益中心思想，人们从切身的利益出发，忽视了环境自身的价值和利益，对环境侵害的后果首先关注到的是个人的人身、财产的实际侵害。从这一观念出发，为了保障自身权益，受害人针对人身权、财产权的侵害提起了侵权之诉。这种侵权诉讼在法律性质上与其他侵权行为产生的诉讼并无本质区别，只是它的产生原因以环境为介质，所以称之为环境侵权诉讼诉。

然而环境损害并非只影响到受害人人身和财产利益，还对环境本身产生侵害。环境利益表现为公共利益，属于公共产品。通过侵权诉讼维护受害人自身合法权益诚然也会促使排污者遵守环保法规，从而间接地防治环境损害，但是对环境本身的污染与破坏并不包括在环境侵权诉讼原告的诉求之中，特别是当仅有环境遭受破坏，未对任何个人之人身、财产造成可察觉的不良影响时，个人无法以权利受损为由提请救济，从而也就对这种客观环境遭受损害的不法行为无能为力。随着环境问题的愈演愈烈，环境问题的社会危害性越来越大，仅从补偿受害人个体出发的民事救济模式就不能满足人们的需求。因此，单纯的环境侵权诉讼并不能完全实现对环境损害的救济。因此，需要一种有别于环境侵权诉讼的机制，即着眼于保护因环境损害带来的人身权财产权利益，也着眼于保护环境公共利益，以防治污染，保护环境。这一机制就是各国纷纷采用的公益诉讼模式。

二、环境公益诉讼与环境侵权诉讼的区别

所谓环境公益诉讼，是指为保护环境公益，由法律规定的机关或有关组织以自己的名义代表国家或社会公众以环境侵害行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。环境侵权诉讼与环境公益诉讼都是因环境损害而引发的诉讼，但两类诉讼在起诉主体、诉讼事由、诉讼目的、救济的程度及判决的要求方面都存在差异。

1.诉 讼的目的不同

环境侵权诉讼是因环境媒介引起了公民、法人和其他组织的现实的人身与财产损失而提起，着眼于对环境受害者提供个人救济，其目的在于对个人或集体所受的人身权益或财产权益进行救济，保护的是私益；环境公益诉讼是因环境污染或生态破坏而提起的诉讼，从根本上以解决环境问题作为思考问题的出发点和基本视角，其起诉的动机和目的都是为了保护环境，保护的是公益。

2.起 诉主体不同

环境侵权诉讼的主体必须是受到环境侵害的个人、法人、其他组织。从侵权关系构成的要件而言，要求起诉主体受到的损害与环境侵权者的侵权行为之间有因果联系。而环境公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，不包括个人，不以直接受到环境侵害为限。

3.救 济的程度不同

环境损害既包括对个人利益的损害（人身、财产），也包括对环境利益的损害。环境侵权诉讼往往关注以环境为媒介的人身损害、财产损害或精神损害，着眼于人的利益损害（人身、财产），以赔偿损害为主要的救济手段，而忽略了对更深层次的生态环境损害的救济。公众环境利益救济是针对环境的，任何行为只要造成环境质量的下降，无论是否产生实质性损害，都要承担相应责任，并且其不以个人补偿为满足，而要求环境质量的彻底改善[1]。

4.判 决的要求不同

环境侵权诉讼判决只要求符合当事人的公正性要求，也就是说，判决结果只要符合当事人的诉讼期待。比如，在环境侵权诉讼中，如果污染者支付受害人足够补偿，或者将污染源转移至无人处，救济已充分，符合当事人公正性要求，该判决的正义性标准已然实现，即使行为对整体环境而言，侵害仍在继续，则在所不问。这样，即使个人利益得到救济，公众的环境权益仍受到损害。而在环境公益诉讼中，由于环境侵害行为的产生往往与现代工业技术的发展有关，这些技术在造成环境损害的同时，很大程度上具有价值正当性和社会有用性，要实现环境公益案件的公正审理，必须要同时兼顾多方面的利益需要：既能够为受害人提供及时充分的救济，又能防止社会公众的权益受到侵害，还能够确保现代工业技术的健康发展[2]，这对环境公益诉讼的判决提出了更高要求。

由此可见，环境侵权诉讼与环境公益诉讼一个是私益诉讼，一个是公益诉讼，正是因为公益与私益的差异，才决定了两者在起诉主体、救济程度、以及最终在判决的要求上殊为不同。但是，环境诉讼的公益与私益之分并非一种严格的学理分类，从各国的情况来看，私人为了公共利益而提起的诉讼近年来不断增加，环境诉讼也不例外。在环境保护的视野下，任何环境利益的损害都会波及整个社会，任何人在当今社会都不可能脱离环境条件而独善其身。因此，当公共利益受到损害时，不会仅是一个人受到损害，而是整体内的所有人都会受到损害。这时，诉的利益由“私人利益”扩大到了“私人利益兼顾公共利益”[3]，就此而言，环境公益诉讼的概念不应限制在“纯粹公益诉讼”的范畴，部分既为保护私人利益、也为维护公共利益的公益兼私益诉讼也应包括在内。但2012年新修订的《民事诉讼法》限制个人提起公益诉讼，只有法律规定的有关机关和组织才能提起公益诉讼，公私兼顾的公益诉讼的数量将会大大减少，我国的环境公益诉讼将更多的是一种纯粹保护环境公益的诉讼。

三、环境公益诉讼应由侵害行为地法院实行专属管辖

在理解了环境公益诉讼的基础上，我们来看看环境公益诉讼的管辖权的问题。目前国内对于环境公益诉讼的地域管辖问题尚无人做专门研究。2014年6月26日笔者在中国知网的学术文献总库输入公益诉讼管辖进行检索，没有结果，再输入环境诉讼管辖，只检索到三篇论文。郭翔《论环境民事诉讼的地域管辖》注意到了环境侵权诉讼涉及公共利益，但没有区分环境侵权诉讼与环境公益诉讼的本质差异；张颖的《我国环境民事诉讼管辖制度研究》笼统地称之为环境民事诉讼管辖制度；俞建林《民事公益诉讼之地域管辖考——以流域水环境民法保护为视角》是从民事公益诉讼的角度进行管辖研究，但却是以流域水环境保护为视角，不能适用于所有的环境公益诉讼。笔者认为，环境公益诉讼不同于追求私益的环境侵权诉讼，应实行专属管辖。

1.环 境公益诉讼应建立专属管辖制度

根据大陆法系民事诉讼理论，民事权利属于私权，当事人有处分的自由。基于这一原则，民事诉讼案件多为任意管辖。专属管辖以外的案件，都属于任意管辖。法律在规定任意管辖制度时，主要考虑的是当事人的私益纠纷的解决，以方便当事人诉讼和平衡原、被告的利益为出发点。适用任意管辖的案件只涉及当事人之间的权益纠纷，无关案外人的利益，因此只要当事人认可纠纷解决结果，通常就可以认定该案的审理是公正的。任意管辖制度存在的目的之一就是希望通过赋予当事人对管辖法院充分的选择权，换取当事人对法院判决的认同度[1]。

而专属管辖的主要功能在于赋予特定的法院纠纷解决的权力，以实现纠纷的公正解决。从世界各国的情况来看，专属管辖的案件有一个共同的特征：该案件涉及到当事人以外的公共利益。这里的公共利益可能是指处理的结果涉及公共利益，也可能是指纠纷的过程涉及公共利益。由于公共利益的存在，案件的公正审理就变得至关重要，在管辖法院的确定方面，当事人选择管辖法院的自由就必然要让位于对案件审理的公正性的考量。

环境公益诉讼审理的结果是否公正，不仅要满足当事人的公正要求，而且还必须考虑司法裁判的社会公正要求。假使在涉及环境公共利益的诉讼中，赋予当事人管辖选择权，借此换取当事人对纠纷解决结果的高度认可，就可能导致司法权对侵犯社会公益的行为束手无策，仍然是不公正的。人们已经意识到这一点，所以在大陆法系国家，法律通常规定涉及公共利益的案件，当事人无权选择管辖法院，只能遵从法律专属某一法院管辖。这实际上排除了当事人选择有利于自己诉讼的管辖法院的自由，其目的是使司法裁决的结果不仅满足当事人的公正要求，更重要的是符合社会公众对公正的期待。考虑到环境侵害案件的公益性质，已有学者建议我国可以建立此类案件的专属管辖[4]。笔者认为由环境损害引发的民事诉讼分为侵权行为诉讼和环境公益诉讼，侵权诉讼是为了当事人利益的私益诉讼，应当给予当事人充分的选择自由，按照一般侵权行为赋予原告在被告住所地、侵权行为地中进行选择。而环境公益诉讼应当满足社会公正性要求，只能实行专属管辖。并且我国法律对特定的环境污染损害诉讼已经实行了专属管辖，《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第7条规定：“下列海事诉讼，由本条规定的海事法院专属管辖：……（二）因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质，海上生产、作业或者拆船、修船作业造成污染损害提起诉讼的案件……”

2.环 境公益诉讼应由侵害行为地法院作为管辖法院

在对环境公益诉讼实行专属管辖的情况下，应该以什么标准来确定管辖法院呢？是以诉讼当事人的所在地（尤其是被告的住所地）与法院辖区之间的联系来确定，还是以诉讼标的或法律事实与法院之间的联系为标准来确定诉讼管辖法院？

如前所述，环境公益诉讼涉及公共利益，审理结果不但应满足当事人的公正性要求，还要兼顾社会公众对环境利益的要求，因此在管辖法院的设置上，保障案件的客观公正审理必然优先于当事人对管辖法院的选择自由，基于此，以便于当事人诉讼的目的而获得管辖权的被告住所地法院，在环境公益诉讼中，为保障法院审理案件的社会公正，就不宜被规定为具有管辖权的法院，而应以侵害行为发生地作为唯一管辖法院。

侵害行为发生地具体是指污染物所在地、污染源所在地、或者实施损害环境行为的地点。在生态环境公益诉讼中，侵害行为的影响范围很广，侵害结果地常常众多，所以不适宜选定为专属法院管辖地，应以侵害行为发生地作为管辖法院。以侵害行为地作为管辖法院有以下独特的优势：

首先，由侵权行为地法院管辖有利于起诉主体寻求法律救济。修订后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里“机关”概念比较宽泛、类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院等，立法未作任何目的性限缩解释；“有关组织”众多，类型有社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）[5]。尽管目前，司法解释已经规定由中华环保协会为起诉主体，但是如果数个无利害关系的原告针对同一损害环境公共利益的行为向不同的法院提起诉讼，多家法院受理，浪费司法资源。明确以侵害行为实施地法院管辖，便不会发生管辖权争议，有利于起诉主体寻求法律救济。

其次，由侵权行为地法院管辖有利于更全面彻底地保护环境公益。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以环境公益诉讼的提起及最终裁决并不一定要有损害事实发生，只要根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担法律责任，将违法行为消灭在萌芽状态。如果以侵害结果地作为管辖法院，由于不少环境损害并不明显，一旦明显往往已经造成无法挽回的损害，这样对于萌芽状态的环境侵害就无法阻止。

第三，由侵害行为地法院实施专属管辖，有利于提高诉讼效率。法谚云，“迟到的正义是非正义”，对生态环境公益诉讼而言，更是如此。侵害行为的存在不仅会加剧损害结果，还会造成新的侵害，因此，排除侵害是法院经常采取的一种救济方法，这种救济方法可以通过先予执行的裁定来实施，也可以通过最终判决来实现。但无论以何种方式实现正义，都需要以案件事实清楚、权利义务关系明确为前提，并且都需要义务人的履行。相比较而言，在所有的法院中，侵害行为实施地法院最有利于实现事实的及时认定，也有利于证据的及时收集和保全以及法院裁定、判决的及时执行。

四、结论

综上所述，从环境公益诉讼的性质出发，实现环境公益的保护是环境公益诉讼的本质要求与目的所在。从这一角度出发探讨环境公益诉讼的管辖法院，应以如何实现环境公益救济为归依。由此，笔者认为，环境公益诉讼的管辖法院应该确定为环境侵害行为发生地法院。

[1] 巩 固. 政府环境责任理论基础探析[J].中国地质大学学报(社会科学版), 2008.8(2): 33-34

[2] 郭 翔. 论环境民事诉讼的地域管辖[J].河北法学,2008,26(2):127-131.

[3] 成依怡. 论环境公益诉讼原告主体的多元化. 中南林业科技大学学报（社会科学版）2013, 7(4):98-102.

[4] 李 浩.民事诉讼专属管辖制度研究[J].法商研究,2009,(2):94-101.

[5] 肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10(7).

[本文编校：徐保风]

On Jurisdiction of Environmental Litigation for Public Interests

ZHAN Nian
(College of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Environmental litigation for public interests focusing on public interests is different from tort litigation involving environment for private interests, so how to make an impartial decision complying with social values is the core consideration to determine the jurisdiction. With balancing relevant elements, the competent tribunal for environment litigation for public interests is the court where the public nuisance is produced.

environmental litigation for public interests; jurisdiction; jurisprudence; competent tribunal