农村居民最低生活保障制度建设研究

【摘 要】农村居民最低生活保障制度的建立，是农村社会保障工作的突破口，对于缓解我国农村居民的贫困状况具有重要的作用。本文针对农村居民最低生活保障制度，系统的阐述了它的发展现状、存在的主要问题，并提出几点改进的设想与措施。

【关键词】农村；最低生活保障；制度；完善

城乡居民最低生活保障制度，是我国公民的一项基本权力，也是我国人权事业的一项重要内容。 该制度的实行，不仅能够保障我国贫困居民的基本生活，而且是我国公民的“物质帮助权”和国际公约里“最低生活标准权”规定的具体落实。这一制度在农村的推行，在保护城乡弱势群体、解决贫困问题、维护社会公平、维持社会稳定、促进城乡社会持续协调发展等方面发挥了重要作用。

一、农村居民最低生活保障制度的发展现状

2007年7月，国务院发布在全国建立农村低保制度的通知，表明中国进入“全民低保”的阶段。7月底，全国有31个省建立这一制度，保障对象2311.5万人；到2011年底，我国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，比上年同期增加91.7万人，增长了1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，比上年增长50.0%，其中中央补助资金502.6亿元，占总支出的75.3%。2011年全国农村低保平均标准143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增长22.4%；全国农村低保月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4%。农村低保制度发展至今，更是有了巨大的变化，救助对象增多，资金投入更大。

二、农村居民最低生活保障制度的主要问题

1.法律规范缺失

对于农村居民最低生活保障制度，还没有一部国家级的法律法规作为指导。目前现存的规范制度，只是部分省市在城市居民最低生活保障制度的基础上进行的简单修改。这种做法既是在漠视救助对象的合法权益，也使群众缺乏维权的必要法律保护。而且，无法防止和惩罚挪用最低生活保障资金的行为和个人。

2.保障标准较低，地区差异大

农村居民最低生活保障标准多少不一，拿2006年来说，全国的平均标准是每人每月大约72元。其中，最高的是广东省珠海区每人每月大约330元，最低的是陕西省华县每人每月大约8元。虽然这只是补差标准，但地区差距过大。在2011年，全国农村低保平均标准已达到143.2元/人.月，但保障力度仍然较低。所以，我国最低生活保障仅停留在解决温饱方面，看病、老人丧葬、自然灾害救助等方面仍然得不到救助。

3.对象难以识别

目前确定低保对象的方法是：民政部门和乡镇干部配合，入户调查低收入居民，经过居民申请和民政部门审批，最终确定低保对象。在实际操作中，却出现了许多问题，例如：收入计算没有统一标准；保障对象的隐性收入、临时收入难以核算；保障对象的全体人员收入不易确定；在确定对象时个别地方任人唯亲，不实事求是；因建房、嫁娶、伤病、计划生育罰款等造成的家庭困难是否列入保障范围等。

4.资金筹措不畅

我国农村居民最低生活保障制度资金最初由县、乡镇、村按照一定的比例进行分担，后果是：对于发达地区而言，最低生活保障制度能够顺利推行，贫困者享受较高的保障标准；但对于大部分的贫困地区而言，保障资金的筹集是个难题，省级财政没有钱拿出来建立低保制度，严重制约了这一制度的实施和完善。

5.缺乏规范管理

农村居民最低生活保障制度在运行上普遍存在的几个问题是：第一，缺乏专门的组织机构。第二，缺少专业的工作人员。第三，硬件设施落后，办公经费不足。这些表现反映出我国农村低保制度的运行仍处在初级阶段。

三、农村居民最低生活保障制度的完善措施

1.加快社会救助立法进程

农村居民最低生活保障制度本身是一项制度建设，重点在于建立法律章程。在今后出台的农村低保政策上，应当正确看待低保的作用，让贫困居民有保障有尊严地拿到救助资金。这就要求国家要加快社会救助法律法规的建设步伐。

2.科学合理确定保障标准

正确地制定最低生活保障标准，才能最大的发挥这项制度的功能。制定标准时，要结合当地的经济发展水平和政府财政能力，同时遵循以下三点原则：第一，保障标准要和低保制度的功能定位相符合。第二，农村低保制度的制定标准应该与城市低保标准相联系。第三，对保障标准进行适当的分级、分类。

3.准确定位保障对象范围

农村低保对象的确定依据是最低生活保障线，但并非所有低于最低生活保障线的家庭都要给予救助。应该重点关注没有劳动能力、没有收入来源、孤老孤儿、意外事故、重大疾病、自然灾害造成的生活水平低下的居民。同时实行动态管理，有进有出的进行保障，并且将补助信息向社会公示。

4.构建最低生活保障财政体系

最低生活保障财政体系的构建，要求是：第一，中央政府加大对农村低保资金的转移支付力度。第二，划分各级财政的责任，为低保制度提供稳定的资金来源。第三，地方各级政府将农村低保资金列入年度财政预算。第四，引导并鼓励社会人群向低保对象进行捐赠和资助。

5.完善最低生活保障运行机制

第一，建立以县为中心的三级救助实施系统。第二，对低保资金的发放进行规范化管理。第三，提高低保机构的运行效率和人员素养。

四、结语

在我国，农村居民最低生活保障制度进入了全面推进和逐步完善时期，在保障了贫困居民生活的同时，也存在着各种不合理的问题。所以，进一步改进最低生活保障制度仍是当前值得关注的事情。

参考文献：

[1]林莉红，孔繁华.从宪定权利到法定权利——我国农村居民最低生活保障制度建立情况调查[J].河南省政法管理干部学院学报，2007（4）

[2]李杰.关于完善我国农村居民最低生活保障制度的思考[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2008（6）

[3]刘晶，王兆君.农村居民最低生活保障制度（基于制度效率的分析）[J].商业研究，2009（8）

作者简介：

黄静平（1972-），女，重庆黔江人，现就职于黔江区石会镇社会保障服务所，中级经济师，研究方向：农村养老保险、合作医疗和社会保障等领域的具体实施和研究。