浅识公共行政的发展演化

张佳

摘 要：公共行政自正式产生以来至今不过140多年，然而在这短短的一百多年历史中却经历了传统公共行政对效率的崇拜、新公共行政对社会公平的追求、新公共管理对经济效率的崇尚以及新公共服务对公共利益和效率的探索。犹如价格始终围绕价值上下波动，我们以宪政主义和管理主义的平衡作为一条“价值线”，根据时代的具体要求围绕这条“价值线”上下波动、略有偏重，并在时代中汲取精华不断反思以充实公共行政的内涵。

关键词：公共行政；新公共行政；新公共管理；新公共服务

中图分类号：C936 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）18-0006-02

一、公共行政的产生

从古代个体意识、私人利益的沉睡，到近代由资产阶级的兴起而唤醒的个体意识、解体同质性的家元共同体进入霍布斯所言的“自然状态”；从启蒙思想家们对公众的故意忽视，到卢梭公开使用“公众舆论”并意识到了公意而黑格尔则用其普遍性与特殊性进行分析形成公共舆论的概念；从亚里士多德对官职的关注到马西利乌斯对行政职能的关注，从洛克以权力角度界定执行到孟德斯鸠以权能角度界定行政[1]。我们发现随着时代的发展，公共行政诞生的曙光即将来临。

如果说从汉密尔顿和杰弗逊关于强政府和弱政府的思想冲突中我们看到了公共行政理论的发端。那么1870年英国颁布的“第二枢密院令”，1883年美国颁布的“彭德尔顿法案”，则标志了公共行政从实践意义上的产生，而其真正意义上的理论自觉则是以威尔逊的《行政之研究》为标志的。1887年威尔逊发表了《行政之研究》，在这篇论文中他出于解决党政问题的需要而提出了“政治——行政”二分的原则，正是这一原则的提出使公共行政开始以一门独立学科的面貌出现——公共行政学。古德诺在威尔逊的基础上进行了新的升华，使得“政治——行政”二分作为公共行政的理论前提得以确立。紧接着，韦伯和泰勒通过官僚制组织理论和科学管理理论使威尔逊的思想变得科学化、技术化，完成了从理论到实践的转化。1906年，美国第一家“市政研究所”在纽约成立，并由此掀起了市政研究运动，将威尔逊把公共行政作为一个独立领域加以研究的构想变为现实。市政研究运动把“政治——行政”二分作为护身符，并把科学管理的成果引入公共行政，坚持走科学化的道路。它把研究问题的视角从国家转向组织，并以城市行政为中心展开研究。这一时期的公共行政只是为了与私人行政相区分才在行政面前加了公共二字，并无今天规范价值之意。但随着“大萧条”的到来和“新政”的出台，“政治——行政”二分妨碍了政府权能的扩展，也逐渐出现了对其质疑之声，其重心也由城市行政转向了国家行政。在战后的反思运动中，“政治——行政”二分被抛弃而“事实——价值”二分则逐渐进入人们的视野，公共行政被认为是政治过程的一个基本部分。弗雷德里克和芬纳展开论战，却意外的触及了公共行政的道德责任，引发了关于其伦理价值的思考。而政策科学从公共行政学中独立出来，以及行为主义革命的发生使公共行政重新向组织理论回归，引发了公共行政的危机。

二、公共行政的发展

在公共行政的发展史上，有三大运动是不可不提的，即新公共行政运动、新公共管理运动和新公共服务，它们极大丰富了公共行政的内涵。

1.新公共行政运动

20世纪六七十年代，在西方国家面临政治、经济、社会危机以及人们对政府不信任的背景下，针对传统公共行政的一系列弊病，1968年一批具有变革热情的年轻公共行政学者聚集明诺布鲁克会议中心，企图突破传统公共行政实现新的发展。自此，以沃尔多和弗雷德里克森为首掀起了一场新公共行政运动，开始了对传统公共行政批判的先河。

新公共行政运动首先对传统公共行政以效率、经济作为首要价值尺度忽视规范性价值进行了批判和反思，并以社会公平为价值核心企图重构公共行政的价值基础。这场运动要求切合时代主题，反映时代的要求与特征，因此在研究传统公共行政的历史和现状的基础上，它关注公共行政的公共性重视其伦理价值。也正是基于其对传统公共行政价值内涵的挖掘才使得这场运动成为一场具有划时代意义的学术运动，成为公共行政发展史上的一块重要里程碑。其次，新公共行政运动抛弃了政治——行政二分的观点，倡导政治与行政的关联性。传统公共行政以政治——行政二分作为其理论基础，认为政治是对政策的制定而行政则是对政策的执行，主张价值中立。然而这种理念是与现实脱轨的，政治与行政不可能完全划分开，因为无论政治还是行政其实都包含着事实与价值因素。最后，新公共行政运动与传统公共行政关注于行政组织内部的运作不同，它主张增强公共组织的开放性，打破其封闭式的组织结构特征。

然而，新公共行政运动虽提出了许多理论模型，但缺乏可操作性的解决方案，最终未能替代传统公共行政而成为主导范式。“……缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础，没能生根立足，容易对反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”[2]

2.新公共管理运动

20世纪七八十年代，为摆脱“福利国家”制度带来的政府困境，英国撒切尔政府进行了一场规模浩大的私有化改革，从此揭开了新公共管理运动的序幕，进入了行政改革的新时代。

新公共管理运动以经济学理论和私人部门的管理理论为其理论基础，将私人部门的管理方法引入公共部门，企图实现政府对“3E”（效率、经济、效能）的追求，从而使公共行政重新变成了一种技术性的实践。具体来说，这场运动的主要思想有以下几点：（1）崇尚企业家精神，引入私人部门的管理方法，把竞争机制注入提供服务中去。新公共管理运动的一个基本取向就在于其试图利用竞争机制和效率机制来改善公共部门，而在公共部门引入私人部门的管理方法和技术则是其区别于以往改革的显著不同点。新公共管理认为私人部门和公共部门的管理方法具有相通性，因此针对政府效率低下以及政府使命感、事业心缺乏的现状，有必要通过引入私人部门的管理来提高公共部门的运行效率。（2）将政府角色定义为掌舵而非划桨。传统公共行政学将政府角色定义为划桨，认为政府的义务主要在于服务的提供。而新公共管理运动则推翻了传统政府角色的定位，认为政府应起到催化作用其义务是保障服务的实现，政府只要管好分内的事即可。新公共管理这种对政府掌舵角色的定位，体现出了市场价值的再度回归与政府职能的退缩。（3）以顾客为导向，通过市场力量进行变革。新公共管理运动认为，政府应以顾客为中心受顾客驱使，而非以官僚政治为导向，由此来增强公共行政的回应性，满足公民多样化的需求[3]。

然而，新公共管理运动以牺牲民主社会的基本价值来达到效率的增进，无疑违背了公共行政的本质要求损害了社会公平。这场运动引入企业家精神，过度采用私人部门的管理方法，把企业和市场价值内化为政府的行政准则，可能会导致个人利益最大化的价值取向，从而忽视公共利益引起对公民权利的忽视和对公共精神的损害。此外，将公民隐喻为顾客，实质是对公民与顾客之间差异的忽视，它不仅是政府追求自我利益的体现，更是对公民政治地位的贬低，这与现代的民主精神相违背并危及了公共行政的民主宪政精神。

3.新公共服务理论

20世纪八九十年代，以登哈特为代表的一批公共行政学家在对新公共管理进行批判和反思的基础上提出了新公共服务理论，试图取代新公共管理理论。新公共服务理论将政府角色定义为服务而非掌舵，认为公务员的作用并非是对社会的控制和驾驭，而应是帮助公民表达并实现他们的利益，扮演调解、协调的角色。其次，公务员服务于公民而非顾客。公民政治地位的回归表明政府在服务提供中对公平和平等的重视。然后，是公务员责任的多元性。公务员除了关注市场、效率外，更为重要的是其应高度重视起规范性价值，例如公平、正义、合理等，要勇于担当起自身的责任并在责任发生冲突中做出理性的选择。最后，是对企业家身份的超越。公共部门和私人部门本质上的差异决定了二者不可能采取十分相似的管理方式，而附于管理方式上的价值观也必定不同。因此，公务员应承担起本职使命，为实现公共利益而奋斗而非致力于个人短期利益的狭隘追求。

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新公共服务理论实现了公共行政核心价值的回归，其对新公共管理的批判、反思以及补充完善在很大程度上充实了公共行政的内涵。

三、从公共行政的发展演化中看其运动规律

从上述公共行政的发展简史中，我们发现公共行政总是在宪政主义和管理主义二者之间进行往返跑。即使是到了20世纪末，无论是从宪法、民主、性别还是从效率等方面探讨公共行政的合法性，它还是围绕宪政主义、管理主义进行波动。究其波动的原因，乃是时代发展的需要。为什么“政治——行政”二分在市政研究运动中被奉为座上宾而到了二战后却遭遇了被抛弃的悲惨命运？因为它是时代与愿望造就的产物，它是为解决政党分肥制条件下政治与行政混乱无序的问题而提出的，具有时代局限性。当到了二战后，它已经不能满足挖掘公共行政政治属性的要求，所以在时代的舞台上它逐步退场。任何一种观念甚至被当时的人们奉为的真理，都印有时代的烙印，必会受到当时的政治、经济和文化等影响，它们会随着时间的陶冶而被重新认识、重新定义。公共行政之所以如此反复波动，乃是为了适应当时的政治、经济等的大环境。我们不能不把它放在它所处的时代大环境中而用现世代的眼光去挑剔以前公共行政的诸多错误认识。还原当时的情景，还原时代原貌，去认识公共行政的发展。从统治行政到管理行政，再到真正意义上的公共行政——服务行政。显而易见，公共行政的内涵在逐渐丰富，逐渐从表象走到本质。封建社会的统治行政是建立在个体意识尚未觉醒的基础之上，此时的行政是单向的，带有更多的专制色彩、强制意味。从统治一词便可看出，它是不容反抗的，此时的行政不关注宪政主义而仅仅停留在管理主义的层面甚至连此也不关注。当历史的车轮进入了工业文明的时代后，行政从统治转变成了管理。简简单单一个定语的变化却是来之不易的，是人们通过自己的努力奋斗得来的，它意味着此时的行政已经开始重视宪政主义但其核心仍然是提高管理技能。而服务行政，则实现了对宪政主义的挖掘、应用，它将使宪政主义和管理主义融合在一起实现真正的公共行政。从统治到管理再到服务，是行政价值观的变化。这个实现的过程必定曲折而艰辛，但是从每次波折中却总能反思出什么。从实践到认识，再从认识到实践，如此反复不息，推动公共行政逐渐完善自己。

从公共行政的发展历程中，我们可以发现公共行政的两个基本要素：管理主义和宪政主义。管理主义是硬件设施，是基础；宪政主义是本质，是核心。无论时代怎么变化，二者都缺一不可。我们可以根据时代的发展需要，具体问题具体分析，有所偏重。但是，我们不能忘记二者的紧密关系，倘若过于忽视一方则易引致公共行政的危机。所以，以宪政主义和管理主义的平衡作为一条“价值线”，根据时代的具体要求围绕这条“价值线”上下波动、略有偏重，且始终记着“价格线”不能偏离“价值线”太远，并在时代中汲取精华不断反思以充实公共行政的内涵。

参考文献：

[1]张康之，张乾友.公共行政的概念[M].北京:中国社会科学出版社，2013.

[2]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学[J].政治学研究，1999，（1）:79—88.

[3][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社，2006.

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