从风险社会到和谐社会:寻求危机治理的善治

薛金刚

摘 要：风险社会时代危机事件的频发要求我国公共危机治理改革。变革政府管理思维，构建电子政务，与社会各组织进行合作，构建多主体协调的危机治理体系是必由之路。由此才能实现从风险社会向和谐社会的转变，走向危机治理的善治。

关键词：公共危机；风险社会；社会转型；善治

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）18-0010-02

“现代的人们其实是生活在文明的火山上。在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”[1]。这给政府危机治理带来了新的挑战。

在市场化和全球化的冲击下，人们的利益愈发呈现出多元化趋势；社会成员在权力、财富、知识上的获取和拥有的差距越来越大；人们的利益需求表达越来越呈现出差别化，利益对立引发的冲突矛盾增多，加大了社会风险。我国的公共危机治理研究和实践起步较晚，尤其是治理理念和治理方式比较落后，不能够有效应对突发事件。风险社会时代和转型期危机事件频发亟待政府危机治理的范式变革。

一、碎片式的治理：当前我国政府危机治理存在的问题

“政府习惯于用传统的人治理念来治理现代性危机，极易引发政府公共危机管理上的进退失据”[2]。科学的危机治理理念与方式的相对欠缺，使政府在应对危机时捉襟见肘，成效有限。

（一）以职能分工为基础的部门分割式管理

社会的构成日益多元，社会风险问题愈发复杂，发生的危机事件也呈现出复杂性，涉及社会各个领域。如果仅仅依靠某一个专业职能部门难以系统有效地把握各方面的危机信息与实情，造成公共危机治理的失效。

部门分割式的管理造成了各个部门缺乏有效沟通和联系，在应对危机时往往各自为政，各行其是，不能实现基于危机解决上的有效沟通和协调，缺乏必要的整合，行动时容易引发矛盾。“由于各部门拥有自己独立的运行体系和权力范围，相互之间的职责分工关系并不明确，因此在共同应对突发事件的过程中必然出现职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差，信息和资源不能够共享共通的问题”[3]。部门分割的管理模式容易引起各部门在工作过程中的掣肘，造成工作效率低下。

（二）以政府部门主导为基础的单一式管理

危机发生后，政府部门大多不能有效动员社会上一切可利用的因素，构建多主体协作的危机治理体系。诸如忽视与社会组织的交流协作，缺乏有效的动员机制，在危机治理过程中会造成“事无巨细，事必躬亲”，使政府精力分散在各项琐事中，不利于集中注意力在重大事件的决策上，降低决策的效率和质量。

1.忽视了专业人士的作用。政府部门在应对危机时如果仅仅依靠领导的自身决策，虽然在决策效率上可能会有比较好的效果，但是决策的质量、决策的可行性、科学性、可操作性可能会打折扣。

2.忽视新闻媒体的作用。“媒体可以提供有关危机性质、影响范围和严重程度的信息，有助于降低人们对危机管理组织的信息咨询数量”[4]。新闻媒体可以有效分担政府部门的工作压力，帮助政府部门收集和甄别信息，与民众沟通与交流，传达最新的危机信息和政府采取的措施。

3.忽视社会组织的作用。政府部门的人员有限，精力有限，忽视社会组织的参与，在危机应对过程中难免顾此失彼。如果借助社会组织的帮助和共同参与，会减轻政府的工作负担，提高社会组织在危机管理中的能力发展，有助于营造全天候、全员参与的管理体系，构成一个协调、合作的危机治理网络，提高危机处理的效率。

（三）以传统信息传播为特征的信息沟通模式

传统的信息沟通方式妨碍危机信息的及时有效传播和危机的有效处理，甚至贻误应对危机的最佳时机，造成更严重的人员伤亡和经济损失。因此以纸质文书为信息传达工具的工作方式在应对危机上有其不足之处。

在高度信息化的今天，信息传播极为便捷。政府部门如果仍然在处理危机时采取较为滞后的信息汇报和传达方式，则会降低信息传播的速度和质量。更新政府部门危机状态中的信息汇报方式，采用快捷方便的电子化信息传播工具就显得极为主要。借助附加相关图片，视频等客观的信息，有助于上级更直观地了解情况，减少信息的虚假汇报。

（四）以“重视治理，忽视预防”为特征的预防缺位

很多危机事件如果之前采取有效预防措施，是可避免的。现代公共危机事件造成的损失更为严重，其治理、恢复也需要更长时间。现实危机治理局限于就治理论治理的“运动式”应对危机模式，而不能有效预警，把危机消除在初始状态之中。一旦危机事件发生，政府有可能采取过激的应对行为，造成对危机的过度反应。这种只重视管理，忽视预防的行为实质是关于危机的动态监测和预警机制不足。

二、走向善治：对公共危机治理变革的建议

政府公共危机治理要变革思维模式，完善危机治理方式，优化政府结构，与社会组织密切合作，构建以政府为主体的多元主体协作的公共危机治理体系。

（一）打破部门分割，在综合协调、分类管理的基础上统一领导

治理危机必须做好专业部门的沟通与协调工作，打破各自为政，缺乏协作的管理方式。由专业部门专门进行管理，协调各部门的工作，加强各部门在信息上进行交流，实现信息共享。促进部门间的人员流动，增强各部门人员的团结精神。由专门设立的危机应对小组办公室人员进行负责危机的全面管理，实现统一指挥，政令统一。

（二）加强合作，强化与社会民众沟通交流的危机公关意识

政府部门必须及时向社会宣告实情，保证群众的知情权和安稳社会情绪。主动向社会民众公布最新信息，防止谣言传播。要密切关注深受危机影响群众的呼声与利益诉求，满足其最基本的需求。借助新闻媒体实现政府与受灾群众的双向传播与沟通，消除因信息不对称而引发的隔膜和不信任。政府部门以最快的速度深入救援，以解决利益受损群众的后顾之忧。防止他们因利益表达渠道不畅通或者因无处表达其呼声而致民怨，恶化民众情绪，进而扰乱舆论环境，干扰危机的有效处理。

（三）构建与社会民众、社会组织合作的多元主体协作的危机治理体系

政府部门必须学会把握好战略决策，适当分权，把一些具体事务执行中的权力授权给相关社会组织和个人。政府部门只需要做好危机管理的领导和决策，协调好与其他组织和个人的关系，实现危机的有效治理。

1.与社会组织的合作。政府部门要注重和非营利组织的合作。“非营利组织参与到危机管理中来，不仅直接减轻了政府的压力，缓解政府在应对危机时短期存在的资源短缺，更重要的是可以在全社会形成战胜危机的坚定信念和渡过难关的良好氛围，有利于政府危机处理措施的顺利实施”[5]。

要注意到社会组织成员谋求自身利益与维护公共利益之间的张力。因此，“制度设计上要保证他们在追求私利与实现公共利益之间保持均衡，为公民和各类社会组织参与危机治理，提供追求公共利益的正向激励”[6]。使社会组织有效发挥其积极作用。

2.与专业人员的合作。政府部门需要与专家学者合作，听取其建议和意见。如果仅依靠政府部门的领导进行决策，一方面可能会由于领导个人知识结构、文化素养、果断胆识、创新精神、政策偏好、价值观念的不同而出现决策的主观性和非理性、专断性、自利性等诸多弊端；另一方面，一旦决策失误会造成更严重的损失，会给政府的合法性和权威性带来极大损害。

（四）以信息技术为依托，构建有效电子政务，实现信息的共享

在信息技术飛速发展的今天，强大的信息科技使得信息得以快速、及时传播。“信息技术所展示的计算机和处理能力能有效地应对各种活动，如，传播关于预报迫近灾害威胁的信息；减少了批准、授权、事务处理记录和购买物资方面耗时的纸质导向流程”[7]。政府机构必须抓住信息技术飞速发展的机遇，利用好信息时代赋予的红利，积极打造电子政务，向高效、快捷、公开、回应性的政府工作方式转变，提高危机治理的运作效率。

（五）从危机治理转向危机预防，防患于未然

在危机治理过程中取得良好的效果，比不上危机的有效预防。政府在平时应防微杜渐，把可能发生的危机消除在萌芽状态。“政府有关部门如果能通过建构有效沟通互动机制和信息处理机制，能够很好地体察民情社情，把握经济政治运行的细微波动，就能够及时化解各种矛盾冲突，并尽可能把非灾害性危机消解于未起之时，从而促进社会和谐稳定”[8]。只有实现这样的思维和方式的变革，才会减少危机的发生。

政府部门必须要树立长远眼光，大局意识：在社会管理中，必须树立以人为本的思想意识，及时回应社会公众在生活与工作中反映的问题，畅通群众利益表达与沟通渠道，防止事态恶化，缓和社会矛盾；在文化建设中必须加强危机文化建设，加大宣传，提高社会成员的风险意识和危机应对能力；在政治发展中必须重视社会各组织的作用，统筹、协调社会各组织的关系，将其纳入到危机管理中来，扩大公民参与力度，推进政府管理向有效治理的转变。

只有不断变革治理思维，更新治理模式，提高风险意识，加强社会合作，健全预防机制，政府才能在风险社会中实现向和谐社会的转变，为经济发展营造良好的环境，为中国梦的实现提供保障。

参考文献：

[1][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京：译林出版社，2004:20.

[2]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域[J].学术月刊，2011（9）：7.

[3]钟开斌.风险治理与政府应急管理流程优化[M].北京：北京大学出版社，2011:41.

[4]张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理：理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009:325.

[5]吴江.公共危机管理能力[M].北京：国家行政学院出版社，2005:89.

[6]夏志强.公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析[J].中国行政管理，2009（05）:124.

[7][印]M.P.古普塔·普拉波哈特·库马，扎伊基特·布哈特塔卡亚.政府在线：机遇和挑战[M].李红兰，张相林，林峰，译.北京：北京大学出版社，2007:466.

[8]黄健荣，胡建刚.公共危机治理中政府决策能力的反思与前瞻[J].南京社会科学，2012（2）：77.