“村改居”社区邻避冲突的治理*——以江苏南通十总居社区为例

储 诚 潘金珠 夏美武

“村改居”社区邻避冲突的治理*
——以江苏南通十总居社区为例

储 诚 潘金珠 夏美武

随着我国城市化进程的不断加快，“村改居”社区中的邻避冲突问题日益凸显，如果不能有效应对，势必影响到“村改居”社区的治理甚至社会和谐稳定。“村改居”社区邻避冲突的产生，既有居民个体的原因，也有政府组织和非政府组织方面的原因。要有效治理“村改居”社区邻避冲突问题，在理念层面要注重政策之“公”和社区营造；在制度层面要完善民主参与、风险评估和利益补偿等制度；在机制层面要适时合理地选址、规范利益主体间的行为互动等。

“村改居”社区 邻避冲突 治理

随着我国“村改居”社区建设的推进，“村改居”社区中的邻避冲突也显著增加。如果此类事件得不到很好的解决，势必会影响到“村改居”社区的治理。基于此，本文采用个案研究方法，从典型社区出发，总结经验，探究规律，以期为“村改居”社区的治理提供可能的参考。

邻避冲突及其在“村改居”社区中的表现

(一)邻避冲突的双重维度

邻避冲突(NIMBY conflicts)也称邻避运动，主要是指邻避设施周边居民或设施所在地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂等)对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利影响，从而产生邻避情结并且采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。由此可见，邻避冲突存在客观和主观两个维度。

第一，客观维度。邻避设施是产生邻避冲突的客观原因。邻避设施(NIMBY facilities)是指“服务广大地区民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于居民希望不要设置在其家附近的设施”①，是一种在建设过程中会因为外部性的扩散而引起当地居民反对和抗争的公共基础设施。“所谓的外部性扩散，是指设施的风险主要由周边居民承担，好处却由全社会共享。也就是说，设施的好处和坏处在空间上相互分离。”②邻避设施主要有三个特点：(1)邻避设施是一种基础设施，具有消费上的非竞争性和非排他性的特征。(2)邻避设施是一种负外部性明显的基础设施。这种负外部性可能表现为其建设带来的空气、噪音等污染，也可表现为建设给当地居民带来的心理上的不悦，还有可能表现为设施所在地居民的房产价值的下降等。(3)邻避设施的这种负外部性分布呈现非均衡性。这种不均衡表现在，邻避设施建设所在地居民受到负外部性的影响最大，与设施建设所在地距离越远受到负外部性的影响越小。这种非均衡性通常会引发居民的不公平感，如果得不到合理解决往往会引发群体性抗争事件，进而影响到社会的稳定和谐。

第二，主观维度。邻避情结是产生邻避冲突的主观诱因。邻避情结(NIMBY plots)主要是指由于邻避设施兴建而给居民带来的心理上的不悦。“邻避情结是一种自利的、意识形态的或政治的倾向，很难进行理性的说服，是环保建设的一种障碍，其含有很多非理性的因素。”③学者们对于邻避情结褒贬不一：以Wolsink为代表的学者，认为邻避情结是一种自私的行为，每个人都认为公共利益重要但是又都不愿意为了公共利益牺牲自己的利益，这种状态容易导致公共利益与私人利益之间博弈的囚徒困境；以Hermansson为代表的学者认为，邻避情结是合理的，每个人都有追求自身利益被保护的权利，少数人和多数人拥有同等的权利,多数人对于少数人的“暴政”是不合理的。

(二)“村改居”社区中的邻避冲突

“村改居”社区是从农村社区转变为城市社区过程中的一种过渡型社区，这种社区具有区别于城市社区和农村社区的特性。我国台湾地区学者何纪芳认为：任何一种设施都有可能成为邻避设施，主要取决于公民对于设施的认知程度。④因此邻避冲突的定义虽然不变，但引起邻避冲突问题的邻避设施在城市社区、农村社区和“村改居”社区中却是不同的。

首先，结合现有资料，采用童星教授对邻避设施的分类，可将邻避设施分为四类：污染类(垃圾焚烧场、磁悬浮、飞机场等)；风险聚集类(核电厂、化工厂、加油站等)；污名化类(戒毒中心、监狱、传染病医院等)；心理不悦类(殡仪馆、火葬场、墓地等)。其次，在对南通市十总居社区的实地调查中，将居民对设施的态度分为以下几种：欢迎建设在我家附近、建不建设在我家附近都行、反对建设在我家附近。本文设定“欢迎建设在我家附近”的设施得3分，“建设不建设在我家附近都行”的得2分，“反对建设在我家附近”的得1分。在此基础上，对问卷进行统计求得所列设施的平均值，设施得分越高成为邻避设施的可能性越小，同时规定得分小于等于1.5分的即可归为十总居社区中的邻避设施。每个设施的得分见表1。

表1 十总居社区设施平均得分统计表

从表1可以看出，在十总居社区，可能成为邻避设施(排列按居民反对程度)的主要有：(1)殡仪馆、公墓；(2)精神病、皮肤病医院；(3)高压线、变电站；(4)垃圾处理池、垃圾处理厂；(5)加油站。没有成为邻避设施的有：(1)社区卫生所；(2)超市；(3)学校；(4)公交车站；(5)普通公路；(6)游乐场、公园；(7)图书馆、展览馆；(8)普通医院；(9)高速公路、飞机场。

通过初步分析可得：(1)引起“村改居”社区中邻避冲突的主要是心理不悦类的基础设施(排序前两位的均是心理不悦类的设施)，其次才是污染类设施。这就要求“村改居”社区建设在处理邻避冲突问题时，要首先考虑到居民的心理变化。(2)一些在城市社区中可能引起冲突的邻避设施在“村改居”社区中反而没有受到居民强烈反对，如高速公路和飞机场，一方面可能是居民觉得这些设施离自身的生活尚远，在自身社区建设的可能性不大；另一方面也可能是居民对于此类设施的认知度不高，甚至没有认识到其给居民带来的危害。

(三)“村改居”社区中邻避冲突的影响因素

1.邻避设施的两面性

邻避设施是既给当地居民带来利益同时又损害所在地居民利益的一种特殊的设施。邻避设施的这种两面性特点决定了其在所在地引起冲突的可能性很大。同时，随着经济的发展，为了满足居民对于物质生活的需求，邻避设施的建设越来越成为一种必然。但是，囿于技术的限制，很多邻避设施的负外部性很难得到有效控制，这就更提高了“村改居”社区中邻避冲突产生的可能性。

2.土地资源的有限性

“村改居”社区是一种由农村社区向城市社区转变的过渡型社区。在过渡阶段，“村改居”社区道路待建，沟渠待修，休闲广场待完善，这些项目建设集中到一点就是如何合理地利用土地资源。由于当前土地资源十分稀缺，如何在有限的土地上布置这些设施就成为当地居委会的工作重点。邻避设施选址不当引起邻避冲突也是“村改居”社区当前阶段土地利用上的一大问题。如果土地资源充足，邻避设施可以在方便居民的前提下尽可能地远离居民区，邻避冲突发生的可能性将大大降低。但是，目前“村改居”社区也出现了城市社区中“寸土寸金”的情况，土地资源有限性的约束在一定程度上促成了“村改居”社区邻避冲突的出现。

3.“村改居”社区中居民关系的融洽程度

“村改居”社区由村委会改为居委会本身就是政治文明进步的一种体现，“村改居”后居民政治民主意识增强，更注重维护自身的合法权益，当出现损害自身利益的事件时，居民往往倾向于采取行动维护自身的权益。此外，社区居民之间邻里关系和谐与否也会影响“村改居”社区中邻避冲突的发生情况：如果社区居民之间保持着良好的邻里关系，有些可能引发冲突的事件会因为居民之间的这种邻里情结而免于发生，即使发生了冲突，大部分冲突也会在居民的相互沟通之中得到很好的解决。例如，十总居社区居委会工作人员曾经提到，在选拔基层工作人员时，他们最先考虑的因素就是良好的群众基础。因为，拥有良好的群众基础的工作人员熟悉邻里之间的关系，能够通过协调邻里之间的关系来达成服务群众的目的。

4.“村改居”后的社区治理水平

“村改居”后村委会转变为居委会，这种转变不应只是名称上的转变，更应是在提高服务水平、整合社区群众利益等方面的转变。居委会是与社区居民密切接触的一级组织。在过去的村委会时期，其更多注重经济方面的建设，公共服务方面的职能多而杂，并且存在“上级不指示，村委会不行动、不作为”的现象。如果说转变之前村委会的主要职能是上情下达，那么转变之后居委会的主要职能应该是下情上达，在下情上达的过程中整合社区居民的利益就显得尤为重要。当问题出现时，如果居委会能够很好地把握社区居民的思想倾向和利益所在，并及时把问题向上传达，就能通过合法的途径尽快地解决问题。这样既能维护居民的利益，又能树立政府的权威，进而能够提高居民对政府的信任度。反之，如果居民的利益诉求得不到很好的整合和表达，居民就容易聚众闹事产生群体性事件。由此可见，社区的治理水平也影响到“村改居”社区邻避冲突的产生和解决。

十总居社区的邻避冲突及其解决

(一)十总居社区的邻避冲突及解决措施

十总居社区隶属于十总镇，位于南通市通州区北部。“村改居”后，其在建设过程中出现了邻避冲突现象，主要原因是社区中污水处理站的修建。十总污水处理站于2010年上半年开始规划，6月份开始建设，2010年底投入试运行。该污水处理站占地20亩，总投资五百多万元，采用先进的EV生化处理与生态系统组合处理相结合的污水净化技术。该处理站设计处理能力为日处理100吨生活污水，而目前镇区接入污水管网的实际污水总量每天仅有60吨。从该污水处理站规划建设开始，就陆续有群众提出反对意见，并进行了一系列抗议活动，此时邻避冲突已经产生。但是随着建设的进行，提出反对意见的群众逐渐减少，到项目建设接近尾声甚至有居民帮助居委会进行宣传。此次十总居社区出现的邻避冲突不同于城市社区中的邻避冲突，其不是随着时间的推移而逐渐扩大，而是由“邻避”转为“迎避”。在这一过程中，居委会起了很大的作用。在污水处理站建设阶段得知群众的反对意见后，居委会就逐户调查居民反对的原因，总结出居民的主要担心：(1)污水集中到十总居社区一处，会给处理站所在地及其周边带来污染(主要是地下水的污染、气味的影响和噪音污染)。(2)居委会等会收取排污居民的污水处理费。相对于“村改居”之前污水随意排放，居民认为缴纳污水处理费损害了其直接经济利益。(3)污水的处理方式可能会给居民带来危害。总结出原因后居委会及时向镇、区政府反映，并积极配合政府采取各种措施来降低居民的反对程度。

首先，在选址上，经过勘探和讨论，居委会确定污水处理站建在居委会东边与居委会仅一墙之隔的地方。这样选址，一方面考虑到尽可能远离居民生活区，最大限度地减少居民的反对；另一方面，可以进一步证明污水处理站对环境没有污染，即以实际行动来让居民放心。

其次，在项目的推进过程中，居委会成员深入到居民家中逐户介绍处理工艺，使居民更深入了解了整个污水处理过程。

再次，对居民提出的疑问进行有针对性的解答。针对居民对于污水影响地下水源的担忧，居委会请来专家进行现场讲解，并邀请技术人员用防渗膜进行试验，让群众了解防渗膜的安全可靠性，打消群众的顾虑。针对群众担心的气味问题，居委会用群众能理解的方式予以解释。他们举的一个例子是：当初抽水马桶建设在自己家中也曾遭到很多人的反对，但如今的实践证明抽水马桶已进入寻常百姓家，其普及就是一场革命，改变了人们的生活方式。通过类似的小事件的比喻，他们让居民认识到，与污水处理站带来的好处相比，这种极小的气味给居民造成的危害微乎其微。针对污水处理费问题，居委会向居民这样解释：这种生态型的污水处理站仅处理生活污水，不存在征收污水处理费问题，即使收费也不会针对群众的生活污水，而只会针对企事业单位。

最后，为了让居民有直观的感受，居委会还先后两次组织居民到苏州等已建成的污水处理站去参观，坚定群众的信心。

在污水处理站建设过程中，通州区环保局也积极介入，事先对环境影响进行评估，事中对处理工艺进行检查，事后对工程进行验收。通州区环保局的介入对打消居民的疑虑发挥了重要作用。

(二)十总居社区化解邻避冲突的启示

从十总居社区成功解决邻避冲突的案例可以得出如下启示：

第一，在“村改居”社区中，邻避设施的选址不应太执著于技术方面的考虑。在合理的技术规划下，尽量考虑到社区居民的利益和感受。十总居社区将污水处理站选址在居委会附近，充分考虑到了居民的利益和感受，这种做法在开始阶段就在居民中形成了好的印象。

第二，在“村改居”社区建设中要充分重视居民意见，畅通居民权利表达的渠道。很多情况下，群体性事件的出现是由于居民不知晓合法渠道或者合法渠道不畅而被迫采取的法外行为。因此，在“村改居”社区邻避冲突的预防和化解中，政府应该让居民知道合法维权的渠道，并且畅通居民的这种权利表达渠道。在这种上下沟通中，居委会应起到一个纽带的作用。在本案例中，居委会在汇总并表达民意、政策宣传等方面发挥了很大的作用。

第三，消除居民心理上的疑虑是成功化解邻避冲突的关键。在“村改居”社区，由于居民受教育水平和认知水平的限制，应在解释说明的同时，注意实地考察的作用。如十总居社区在解决由污水处理站选址带来的邻避冲突时，组织居民赴苏州等地考察，给解决类似问题提供了很好的借鉴。

第四，第三方的介入也有利于居民嫌恶心理的改善。在十总居的案例中，通州区环保局及时介入以及适时提供信息，也在一定程度上缓解了居民的恐惧心理。

对我国“村改居”社区邻避冲突问题的思考

(一)“村改居”社区邻避冲突产生原因分析

1.居民个体的原因

(1)“村改居”社区中居民受教育程度较低，思想观念相对狭隘

目前我国“村改居”社区中居民受教育水平大多停留在中小学，如十总居社区居民中未接受过高等教育的占到80%以上(见图1)。这种较低的受教育水平加剧了邻避冲突的可能性：一方面，较低的受教育水平限制了居民的视野和对事情的判断能力；另一方面，较低的受教育水平也限制了居民对邻避设施的认知和接受程度。在调查中笔者发现，“村改居”社区中居民反抗最多的是心理不悦类的设施，也就是说，“村改居”社区中居民更倾向于反抗直观上给居民带来不利的设施，而对于其他类型的设施则可能由于缺乏相关知识而不选择反抗。此外，居民的受教育水平还影响着邻避冲突解决措施效用的发挥，只有当解决措施被居民理解后才可能得到居民的信任和支持。

图1 十总居社区居民受教育状况

(2)“村改居”社区中居民的政治参与度低，参与意识有待提高

通过实际调查，笔者发现“村改居”社区中居民的参与度非常低，而且参与居民对于“村改居”社区建设的贡献主要集中在体力劳动方面，真正参与到决策环节的非常少。而在对没有参与社区建设的居民进行调查时，发现“没有时间和精力”的原因占第一位，这说明“村改居”社区中的居民还没有把社区建设当做与自身利益息息相关的事情来看待，还没有把参与社区建设视为自身权利和义务的一部分，只有当他们感知到自身利益受到邻避设施兴建的侵害而感到不公平时才会真正萌发参与的念头，且这种参与也仅仅限于维护自身的利益。“村改居”社区中居民的这种政治参与现状容易让居民产生相对剥夺感，不利于当前“村改居”社区邻避冲突的防范与化解。

(3)“村改居”社区居民诚信度降低和集体责任感弱化

改革开放以来，我国的经济得到了迅速发展，但是受到各种利益的诱惑，公民的诚信却在下降。目前“村改居”社区中居民诚信的缺失也是诱发邻避冲突的一个重要原因。在调查中笔者了解到，在“村改居”社区中以前“一诺千金”的现象鲜有存在，口头上的承诺已经不能够成为支撑邻避设施建设的证据。一个典型的例子是，在十总居社区建设中要修建一条水渠，居委会提前和水渠即将穿过的土地使用者进行了沟通并得到了应允，但是在水渠施工过程中，土地使用者却进行阻挠，并提出要给予高额补偿。居委会和村民的讨价还价造成了工程的延期。“村改居”社区中居民诚信缺失以及集体责任感弱化，直接加大了邻避冲突产生的可能性。

2.政府组织的原因

(1)邻避设施的选址决策容易变更，缺乏稳定性

虽然我国正在进行服务型政府建设，追求政府决策的科学化、民主化、法制化，但在实施决策时仍然存在着随意性的现象。尤其是在“村改居”社区建设中，因为各个地方的实际情况不同，政府在实施决策时往往会根据各个社区的特点进行适当调整，但是往往把握不好度，出现“朝令夕改”的现象。在“村改居”社区中，在一个地方建设邻避设施，必然会引起居民的反抗，但是政府这种“朝令夕改”的做法会使居民觉得进行邻避抗争，要求邻避设施迁址或者获得高额补偿非常可能，居民就会采取更加激烈的反抗以期将邻避设施带来的不利降到最低，邻避冲突产生的可能性也随之加大。

(2)政府对邻避设施建设可能带来的风险评估不足

目前我国“村改居”社区中邻避设施建设的一般模式是：先勘探选址然后施工建设。这种模式忽略了重要的一点即风险的评估。一方面，政府缺乏对于邻避设施可能给居民带来何种风险的预先评估，这种评估往往会在邻避冲突发生后才被重视；另一方面，政府缺乏对于邻避设施选址带来的居民反抗的可能性的评估。因为当前“村改居”社区建设中邻避设施的选址往往只考虑到技术方面的因素，很少加入人文关怀。虽然这种状况随着我国服务型政府建设会得到改善，但至少就目前来看，政府对于风险评估的不足仍然是导致邻避冲突产生的一大原因。

(3)政府关于利益补偿的制度不健全

当前，政府对于我国“村改居”社区中因为邻避设施而遭受损失的居民有一定的补偿，但是这种补偿制度尚存在不健全之处，主要表现在：如何确定遭受损害需要补偿的居民的范围？如何确定补偿的标准？各种补偿手段之间如何换算？如何平衡不同地区、不同时期的补偿差异？当前我国政府对于邻避冲突补偿制度不健全的现状，在一定程度上加剧了“村改居”社区中邻避冲突的多发性。

3.非政府组织方面的原因

从理论上讲,非政府组织作为不同社会群体利益的代表者,其有序化、理性化的利益表达，可降低社会各利益集团之间、公民个人与政府之间的对话成本,使不同利益主体的诉求能通过秩序化的组织渠道得到理性表达。从实践看,这种有组织的、理性的利益表达,其作用远比个人抗争行为要规范、有效得多。但是，当前我国的“村改居”社区中，非政府组织数量少、力量弱，不能成为矛盾的缓冲带，也不足以承担起缓解政府与居民之间矛盾的任务。首先，在我国目前的“村改居”社区中，营利性的组织(即集体经济体)数量少、规模小，对于地方可支配收入的贡献率低(在个案调查中，十总居社区没有一个集体经济体，居委会的收入完全来自政府的拨款)。这种缺乏集体经济组织的状况给居委会的独立行动造成很大的影响，使大多数的居委会只能依附于政府，不能充分充当矛盾调节者的角色。其次，“村改居”社区中缺乏第三部门。当居民与政府之间因为邻避设施建设产生矛盾时，由于没有中间的调解者或者沟通者，致使居民的利益诉求缺乏组织化的表达渠道。居民由于缺乏这种有效的利益表达渠道和利益代言人而难以表达出自己的利益诉求,在感受到邻避设施的危害时,他们或者忍气吞声、逆来顺受,或者铤而走险,采用极端化、非理性的手段直接同政府抗争，强制性地进行利益表达。

(二)解决“村改居”社区邻避冲突的对策建议

针对我国“村改居”社区建设中的邻避冲突问题，可以从以下三个层面着手解决：

1.理念层面

(1)追寻公共政策之“公”

有学者认为，在邻避冲突中公共政策的公共性是缺失的，因为“政策制定者在政治领域无法摆脱经济领域中自利人的本性，在政策制定过程中受强势利益集团的影响，难以做出公正、公平的公共选择。因此邻避设施一般建设在贫穷地区”⑤。相对于发达的城市社区而言，“村改居”社区仍然属于比较贫穷的地区，因此在“村改居”社区建设过程中，要严格邻避设施的审批建设，尽量杜绝决策过程中不公平政策的存在。在此基础上，解决“村改居”社区中的邻避冲突，一要确保公共政策的公共性，即邻避设施的选址应该符合绝大多数居民的利益，代表最广大居民的利益。这就要求在邻避设施选址过程中要充分考虑居民的利益而不是设计人员一意孤行。二要确保公共政策的公平性，即设施的建设要确保居民受益均等化。由于邻避设施的负外部性不可避免，在追求居民受益均等化时，对获益很少的居民应该通过给予其他形式的补偿来缩小收益的差距。

(2)以社区营造为导向

目前，我国的“村改居”社区主要停留在社区建设的初步阶段，在各种文化交织与重构的关键时刻，良好社区文化的塑造显得尤为重要。因此在“村改居”社区建设中，要以社区营造为导向，塑造良好的社区文化，通过多种方式来引导居民之间良性互动，培养居民之间和谐的邻里关系，同时努力在居民之间形成“爱”的文化氛围，使居民爱民众、爱环境、爱文化、爱生活等。

邻避冲突在这种具有良好文化的社区中容易得到预防和解决。首先，社区营造后的居民更加关心社区事务，居民具有很高的政治参与度，在邻避设施选址阶段就能认识到这种状况的存在并且积极地参与到选址的讨论中。一种结果是居民普遍不同意邻避设施的选址，邻避设施必须迁走，此时邻避冲突会在萌芽状态被消灭；另一种结果是在一定条件下居民可以接受邻避设施的选址，这样在建设中出现邻避冲突的可能性也大大降低。其次，即使在邻避设施建设过程中出现了冲突，由于社区中居民之间和谐的邻里关系，问题也能较为容易地得到解决，引发群体性事件的可能性也较小。因此，这种社区营造的理念，对当前“村改居”社区建设中邻避冲突的解决很有帮助。

2.制度层面

(1)完善居民参与制度

从政治参与的角度看，邻避抗争运动可视为一种非正式的参与方式。其特征有二：第一，与正式的政治参与相比，人们在抗议中表现出了较高的心理卷入程度和主动精神。进一步来说，居民们更容易在对发生在自己家门口的、利益攸关的事情表达反对的行动中，付出更真实、更强烈的情感。第二，邻避抗争的空间基础是社区。人们居住在同一社区，相互关系是邻居，亦有非常具体而单一的利益诉求，更容易相互传染抗争情绪和被动员起来加入抗议。⑥由于“村改居”后社区中的这种熟人社会在一定程度上依然存在，“村改居”社区中居民的心里卷入程度和主动精神以及相互传染和动员的能力要比城市社区更为强烈。因此，居民以这种非正式的方式参与政府决策的可能性更大，造成潜在危害的可能性也更大，注重“村改居”社区中居民的参与势在必行。同时，人民是国家的主人，积极参与决策过程本来就是居民的一项重要权力，注重居民的参与也是以人为本构建和谐社会的要求。

在“村改居”社区邻避设施建设中，居民的参与主要包括三个阶段：第一阶段，邻避设施项目的审议。这是在邻避设施选址阶段的参与，也是整个参与过程中最为重要的一环。Rabe认为：“如果没有公开的邻避设施选址过程，一旦居民得知在某邻避设施选址中社区作为兴建地址的时候，在无心理准备的情况下，他们的第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗议到底。”⑦在这个过程中政府和设施建设方不仅要保证公民参与渠道的畅通，更要充分准备邻避设施的相关材料，包括设施建设的利弊及其针对设施建设带来的弊端采取的补救措施，并且要以直观易懂的方式呈现在居民面前。在尽量保证信息对称的情况下，开展各利益相关方的讨论。第二阶段是居民对于设施建设过程的参与。由于技术的专业性，居民参与到具体设施建设过程中的可能性较小，这一阶段的参与主要是对设施建设的监督。在这个阶段，政府和设施建设方应该是保证建设信息的公开和透明，以积极的姿态迎接居民的监督。第三阶段是设施建成到运营一段时间居民的参与。国外学者曾指出，居民对于邻避设施的反抗主要是在设施建设之前和设施建成后运营一段时间，因此这一时段居民的参与也非常重要，在这个阶段居民能充分感受到设施带来的便利和设施带来的威胁。

“村改居”社区中居民的参与既是解决邻避冲突的一项重要措施，也能不断提高居民的政治素养，还可以提高政策的科学性和合法性。因此，政府应构建居民参与的平台与制度。

(2)建立风险评估制度

风险社会理论最早由德国社会学家贝克提出，之后卢曼、吉登斯等学者对其进行了深入研究并使该理论进入成熟时期。毫无疑问，当代中国社会是一个风险社会，因此风险管理在社区建设中应得到广泛应用。将这种理念和方法应用在解决“村改居”社区邻避冲突问题上，就是在邻避设施选址之前建立理性的风险评估制度。这种风险评估应该包括两层含义：其一，对邻避设施给附近居民带来的风险的评估。有学者认为，政府与居民之间对于风险的定义和认知程度的不同是导致邻避冲突发生的重要原因。政府部门认为的风险往往是可以度量的技术性风险，而居民定义的风险往往是难以度量的感知性风险。这里讲的风险评估主要包括对于邻避设施给居民带来的身体上的损害、精神上的损害和财产上的损失等多个方面的评估。政府应该将这种评估以服务外包的形式交由专门的环境和资产评估机构进行，评估的结果应及时全面地公之于众，同时作为邻避冲突解决的依据和标准。其二，风险评估也包括对于某项设施在某地能够引起邻避冲突进而演变成群体性事件的可能性的评估。这种评估也应该交由专门的机构进行，评估的结果可作为邻避设施选址的依据之一。建立理性的风险评估制度，有助于从根本上避免“村改居”社区邻避冲突的发生。

(3)完善利益补偿制度

合理的补偿制度是目前邻避冲突解决的有效方式之一。当前情况下补偿措施主要包括两个方面：物质补偿和精神补偿。物质补偿又可以分为金钱补偿和非金钱补偿，非金钱补偿主要包括减免税收、提供额外的公共设施、提供医疗保健服务、提供就业机会、改善社区环境等。精神补偿主要是通过树立典型、授予荣誉称号等给予一定的精神嘉奖。

在完善补偿制度时应注意以下几点；第一，补偿标准应具有稳定性，形成制度化的补偿标准之后在一段时间内要保持其连续性。第二，要注意补偿的公平问题。这种公平性同时涉及地域之间的公平和时间上的公平。地域之间的公平是指不同“村改居”社区中邻避设施的补偿应该追求大体上的一致，不能因为社区集体资产的多少而出现补偿上的重大差异，这就需要政府部门之间的协调和沟通。时间上的公平主要是指在特定的时期之内，“村改居”社区中不同时段对于邻避设施建设的补偿应该尽量追求一致。

3.机制层面

(1)进行合理、适时的区位选址

在邻避设施的选址问题上，学术界主要有两种观点。第一种是主张采用先进的科学技术对邻避设施进行区位规划，遵循成本最小的区位选址原则。这是一种严格的“技术规范”，但是这种技术规范往往不具有变通性，因而在这种主张下邻避冲突的发生率较高。另一种主张是依据邻避设施的社会属性，针对不同设施的特点采用人性化的选址策略。笔者比较赞同这种人性化的区位选择。同时，在“村改居”建设中一旦确定邻避设施的选址，就不能因为邻避冲突事件的出现而随意改动，以防止居民认为邻避设施真正具有很大的危害性或者认为邻避设施的迁址是因为居民反抗，从而助长居民“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想。

相对于城市社区中邻避设施的选址，“村改居”社区中邻避设施的选址不仅要考虑到地域，更要考虑到时间，即“村改居”社区邻避设施的选址不仅要合理更要适时。当前正是“村改居”社区建设集中的阶段，政府应该深谋远虑，着眼长远，在规划上保证邻避设施先于社区集中居住点建设。建设之后让居民自主选择，居民依据距离邻避设施的远近享有不同的政策优惠，这样既体现了公平原则，又能有效地避免邻避冲突的出现。

(2)规范利益主体之间互动的行为及结果

在环境问题上日本有“公害防止协定”，该模式又称为“横滨模式”，对日本乃至世界各国的环境保护事业产生了很大影响。其产生的主要背景是：日本在20世纪五六十年代社会公害凸显；日本有社会自治的传统；由于社会公害是随着时代发展出现的新现象，尚无健全的法律来规范。除了日本外，不同的国家或者地区也有相类似的协议，比如我国台湾地区的“公害管制协定”、欧盟和美国的“环境协议”等。

在我国“村改居”社区建设过程中，处理具有环境危害性质的设施选址问题时，可以借鉴国际上这些好的经验做法，因为当前我国“村改居”社区建设中面临着与上述协定产生相似的背景：第一，我国“村改居”建设正在进行，这个阶段也是各种环境问题多发的时期；第二，目前我国的“村改居”建设刚刚推进，法律更新速度远远不及问题出现的速度，导致邻避冲突出现后解决措施没有相应的法律依据，解决起来不同的地方难免会出现差别；第三，我国在居委会一级也实行居民自治的政策。在调研中笔者发现，“村改居”社区主要还是沿用以前农村社区熟人社会的传统，很多问题都是口头承诺。但是在“村改居”社区建设中，因为利益冲突的加剧，这种口头的承诺有时会失去效力。因此，基于理论和实践的需求，在“村改居”社区邻避冲突解决问题上，要积极促成邻避冲突相关主体的互动及互动后协议的签订。

①李永展：《邻避症候群之解析》，《都市与计划》1997年第1期。

②C.Vlek,G.Keren, “Behavioral Decision Theory and Environmental Risk Management:Assessment and Resolution of Four ‘Survival’ Dilemmas”,ActaPsychological，1992, pp.249～278.

③邱昌泰：《从“邻避情结”到“迎避效应”——台湾环保抗争运动的问题与出路》，《政治科学论丛》2001年第10期。

④李永展、何纪芳：《台北地方生活圈都市服务设施之邻避效果》，《都市与计划》1995年第1期。

⑤乔艳洁等：《从公共政策角度探析邻避效应》，《郑州航空工业管理学院学报》(社会科学版)2007年第2期。

⑥娄胜华、姜姗姗：《“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案》，《中国行政管理》2012年第4期。

⑦Rabe,Beyond NIMBY,HazardousWasteSitinginCanadaandtheUnitedStates, Washington , D. C. Brookings, 1994.

〔责任编辑：范旭斌〕

*本文系国家社科基金项目“基层政府创新社会管理与维护社会稳定互动机制研究”(项目号：12BZZ046)的阶段性成果。

储诚，1982年生，中国人民解放军陆军军官学院军队管理和人文系助教；潘金珠，1987年生，山东政法学院政治与行政管理系助教；夏美武，1968年生，铜陵学院思政部教授，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生。