执政与施政——执政党双重功能的一个理解框架

罗晓俊 孔繁斌

执政与施政
——执政党双重功能的一个理解框架

罗晓俊 孔繁斌

从治理体系视角看，中国政治体制改革的基本目标并非政党制度的根本性变革，而是在执政党执政的基本格局下寻找提高其公共治理效果的方式。伴随历史社会的发展，执政党的行为可概括为执政和施政两种基本功能，这两种功能在价值诉求、作用领域、主体关系和实现方式上均有所区别，执政角色的获得方式跟施政效果并没有必然联系，施政效果取决于执政党在治理过程中与政府关系的设计。执政党要获得良善的施政成效，需要平衡执政和施政两种角色的关系，构建面向公共性的国家治理体系，在公共性的追求中改进合法性状况。因此，执政与施政关系的理论阐释，成为中国公共行政学的根本议题。

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政党政治是现代民主政治的基本形态，是政治学研究中的一个重要议题。近半个多世纪以来，西方政党制度和执政党行为的研究进入到一个深刻反思和全面推进的时期，涌现出一批富有创新性的成果。在中国学术研究中，鉴于执政党在国家治理中的关键地位，政党建设及相关的政党研究一直是学者关注的焦点。伴随政治体制改革的深化，执政党执政方式改进和完善问题成为影响国家治理体系的一个决定性因素。中国执政党的研究并非只有政党制度一种路径，实际上改革开放以来中国本土政治学理论提出的革命党向执政党转变的理论，不仅影响了执政党的发展，也意味着开辟了执政党研究的另一种路径，例如，有些学者提出以有效性补充合法性、以公共性弥补合法性等解释。但是，执政党的功能仅仅止于执政的延续吗？执政党运用公共权力的治理行动，却展示了执政党另一种角色或功能，即解决公共问题的施政行为。因此，本文以执政和施政两种功能解释执政党所扮演的角色，尝试构建“执政—施政”连续体的阐释框架，比较执政和施政角色或功能在国家治理体系构建中的差异性，在平衡这两种角色或功能规则的勘定中提升国家治理能力。

政党分析框架的批判性理解

在政党制度研究中，主要的分析框架大多移植自西方。西方政党研究的学术关怀中一直隐含着一种抱负：建立一种相对稳定的政党制度分类框架，借助它能够有效预测政党各具特色的行为。①为此，学者们不断寻找能够作为政党制度分类标准的“稳定”因素，这些因素被认为与执政党的特征和行动取向有强相关关系。通过历史的、经验性的研究，这一取向的研究找到了一个比较通用的标准，即“政党数量”(这里特指可参与政权竞争的政党数量)，从最初的一党制、两党制和多党制的简单分类，到萨托利(Giovanni Sartori)结合了意识形态和竞争方向的更丰富的分类法②，几乎都是从政党数量出发来预测政党行动的。基于政党计数方式建构的分析框架，其理论目标是通过政党个数及其治理行动预测政党的作用。如果一个国家是两党制或者是有限多党制的，则有利于实现有序竞争，有序竞争鼓励执政党以实用主义作为行动取向，制定的政策会更灵活而有回应性；而在一党制的国家中，执政党在意识形态上高度收紧，政策输出过程缺乏回应性；至于极端的多党制，则会将国家拖入无休止的混乱和战争状态，也就无从顾及政策制定和公共服务。这样的分析框架蕴含着“两党制优势”的价值认同，其改革取向即“两党化”。但是，这一解释框架并未在政党和治理绩效之间提供充分论证，政党制度是否具有竞争性并非影响治理绩效的因素，将政党数量作为治理绩效的决定性因素在经验上是难以证明的。

将竞争性政党制度视作治理有效性的制度性支持，是西方民主政治理论中的一项基本理论。这一理论依据两个假设：其一是两党轮流执政的选举模式能够保证政党所代表的利益具有广泛性；其二是执政党的合法性(广泛的代表性)能够保证公共政策的制定和执行是最符合民意的。第一个假设的依据是“选举—授权”论，该理论认为在多次授权关系中，政党会兼顾大多数选民的利益而使得其政纲变得更有利益包容性；而第二个假设由“政治—行政”二分和行政中立理论所支撑，即政治上的合法性可以在行政系统中传递，中立的行政系统能够客观和不折不扣地落实每一项公共政策。③然而，越来越多的学者发现无论是“选举—授权”论还是行政中立论都缺乏解释力。首先，如果政党代表利益的广泛性是通过对不同选民团体利益的综合性平衡而获得的，那么那些无法形成利益团体的极少数选民的声音是永远不能被代表的；其次，“选举—授权”论还忽略了选民团体意见形成过程中的可操作性，无论是从技术还是意识形态角度论证，个人偏好加总为公共偏好的努力都是徒劳的④；再次，行政的价值中立原则是可疑的，从公共政策学派、公共选择学派、新公共行政学派到后现代理论都否定了行政系统价值中立的可能性，政府不应该被视为一个单纯的执行机构，它在治理过程中是价值负载的。因此，以政党竞争性证明合法性、再以合法性证明公共性的三段论模式，在证明上已经表现出明显的缺陷。公意无论如何不可能通过加总和代表的方式来实现，它只能体现在具体的治理情景中，以多元化的方式呈现出来。如果政党改革的宗旨是为了更好地提供公共服务，那么我们的视野就不能局限在是否存在竞争性执政机会层面，还应该直接关注执政党的治理过程。

为跳出数量决定论的分析框架，一些西方学者提出“政党政府”、“政府过程”(政党治理过程)等概念。所谓政党政府，萨托利将之等同于“政党治理”，“亦即政府的治理功能，确实由胜选的政党或政党联合阵线取得并独立运行”。⑤卡茨(Katz,R.S.)认为政党政府意味着“政府的政党性”⑥，布隆代尔(Jean Blondel)则更倾向于将之界定为“政党依赖型政府”⑦。这个概念的提出表明了西方政党研究的一个新立场：政党的功能需要借助政府而实现。西方过去的政党研究过于关注政党轮替与代表性问题，而政府中的政党问题被长期忽略。事实上，政府过程并不仅是执政党意志的表达过程，政府因为受到各种力量的刺激和牵制，导致其行动往往会和执政党的意志出现偏差。布隆代尔认为对政党治理绩效的研究应该回到政府与支持性政党关系的层面上，在政策制定、职务任命和政治恩赐三个层次展开。⑧

政治制度的设计，其落脚点还是如何更好维护人民利益的问题。西方国家实行多党执政的初衷，就在于通过政党竞争和公民票决的方式确保执政党的“公正性”，进而保证政府的公正性。鉴于政府工作连续性的需要，执政党对政府的控制必须是松散的，执政党的施政功能主要由政府来实现。中国的政治改革的目标同样是更好地维护人民利益，但不同于西方国家的是：在中国这样一个一党执政的国家中，良好的政治绩效和良好的政党绩效其实是一回事。提升政治绩效的路径不是变革政党体制，而是提高执政党的执政效能。虽然中国不存在西方国家的选举压力，但中国执政党面临着更大的压力，即作为唯一的执政党，如何证明自己的执政合法性的问题。由于缺乏可直接比较的对象，中国人民只会以世界各国最优越的生活条件来衡量自己的生活，并以此为依据评价执政党的执政水平。这意味着中国的执政党面临着比西方政党更重的舆论压力，也更迫切地需要与政府合作，发挥其施政功能。

“执政—施政”的政党分析框架

任何执政党都具有两种功能：一是执政，即维持政权；二是施政，即行使政权。执政以合法性为价值诉求，欲解决权力来源或人民最终选择谁作为利益代表的问题，在此层面上展开的主要是政党间竞争，执政党(或执政联盟)对执政地位的把持是排他性的。施政追求公共性价值，欲解决权力如何运作的问题，在现代政府产生以后，执政党的施政功能主要通过政府来完成，而执政党主要通过引导和控制的方式维持政策方向，此过程中还会有政党和政府之外的治理主体介入，主体间关系实际上是正和博弈(见表1)。执政党时时刻刻都履行着双重职能——执政与施政，而具体的治理过程中，两种功能的比重会随着时间序列发生变化，形成一个此消彼长的连续体⑨(见图1-a)。

表1 执政党的两种功能

图1-a “执政—施政”连续体理想型

在理想的政治境况下，随着治理过程的展开，执政党直接干预治理的行为比重会下降，而借助政府展开的治理活动比重上升，政党功能格局是轻台前重幕后。这正如古德诺(Frank Johnson Goodnow)所言，政党的功能落实到实务层面，无非是“指导或影响政府政策的行为或职业……包括政府的伦理道德方面的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任职权的艺术”⑩。因此，从职业要素上看，执政党主要控制政府首脑和其他由之任命的官员，而随着官员层次的递减和直接任命关系的解除，其影响力逐渐减弱；从政策要素上看，政党只对公共政策进行宏观层面上的价值引导，随着政策的实际展开，其价值指引的作用在减弱。

但实际上，执政党在政府中的行动是十分复杂的，并不会完全按照图1-a理想型运作，两种功能往往无法达到均衡配比，执政—施政连续体的理想型之外还存在两种主要的变体。一个以施政为中心的执政党会倾向于维持一个有效的利益聚合与反馈机制，因此它会保留多元主体在治理过程中的参与权，这些政治团体不仅拥有共同分享治权的能力，甚至能在政治层面上对执政党施压(通过代议制、政策建议等方式)，从而构建出“授权”模式(图1-b)；如果一个政党过于强调执政地位，它会不由自主地将执政层面的排斥性策略延续到施政层面，即在行政过程中也排斥其他主体的参与甚至代行政府职能，以至于行政系统被政党系统挤压，形成政党“统摄”模式(图1-c)。

图1-b 以施政为中心的“授权”模式 图1-c 以执政为中心的“统摄”模式

在上述执政—施政的政党功能分析框架中，图1-b的“授权”模式比较适合用来形容英国的国家治理模式，执政党对政府的影响无论在政策还是人事上都非常有限，尤其在撒切尔夫人以结果为导向的行政改革之后，政府获取了更多的发言权，甚至能影响政党对政治纲领的规划。而用图1-c的“统摄”模式来描述中国目前的执政党功能定位，则比较合适。在中国国家治理过程中，执政党直接嵌入行政权的情况比较突出，行政实际上主要是直接执行执政党意志的一个操作性行动，这典型地表现在执政党对公共政策制定过程和行政人员人事安排的嵌入性双重控制中。执政—施政连续体中的“统摄模式”和“授权模式”中，执政党影响国家治理的过程和方式各不相同，其中的差异尤以职务安排和政策控制为典型，并最终与国家治理效果发生密切关联。

职务视角下的“执政与施政”连续体

执政党对治理过程的干预首先表现在对政府官员的控制上，主要通过职务安排和监督来实现。根据上文的解释，以施政为中心的政党会留给政府更多的治理权力，对行政人员的安排也不会过多干预，而以执政为中心的政党会倾向于掌控政府的人事权。从中英两国的政党实践经验中似乎也能够验证这一看法。我们结合图2-a和2-b的阐释理解执政党对人事的影响方式。

图2-a所绘的是英国执政党在执政—施政连续体中的控制模式。在英国，根据不同的职务任命方式，可以将政府官员分为三类：民选官员、政治性文官和常任文官，不同层次的官员承担了不同的职责，而执政党要求官员通过承担政治责任来表示忠诚。在图2-a中，从民选官员到政治性文官再到常任文官，角色的政治责任在总职责中的比重逐渐下降，并且无论是在哪个位置的政府官员，其所需承担的政治责任都比理想型要小(BA′的位置高于BC)，这体现了英国政党授权模式的特点。图2-a最左端的民选官员主要包括首相和内阁大臣，其中首相由执政党或者执政联盟的首领出任，内阁大臣由首相根据执政党(联盟)在议会中所获得的席位任命，因此就民选官员的出身来看，他们是执政党的嫡系，政治责任比重最大。最右端的常任文官由考试产生，需要按照法律法规办事，其专业知识和实务能力是考绩的重要指标；他们有固定的职业要求、工作任务和薪酬标准，在政治上独立于政党。而处于中间地带的政治性文官主要指英国的文官长，文官长有两重身份，一方面他们是文官系统的最高层负责人，另一方面又是各部部长的副手，因此文官长又称为常务次长。这意味着文官长承担着两项职能，他们作为部长的副手，负责将部长的决策输入文官系统；作为行政文官之长又负责将文官梯队的意见反馈给部长，他们在行动中往往要协调政治责任和专业责任的要求。但是，总的来说文官长依然属于行政系统，按照英国文官制度的规定，文官队伍中的成员不能直接升任政务官，文官长的绩效考核由独立人事行政机构负责，并且在薪酬设计上并不逊于政务官。这些制度保护文官长不受政治上的影响，在向部长提供政策建议时能依据专业性的判断。

图2-a 政党授权模式下的政府官员控制 图2-b 政党统摄模式下的政府官员控制

可以说，文官长制度是促成英国行政“授权模式”的一项重要人事制度。除此之外，还有一项制度也起到了类似的效果，那就是英国的政署制度。政署是在主管部之下，凭借架构文件，而由执行长来全权管理的文官组织，主要履行政策的执行工作，向民众提供良好的服务。它有明确的组织目标，也有具体的服务标准，预算在财政部授权范围下得以弹性运用，且必须就其绩效对主管部、国会、公众负责，并每年公告出版其业务成果。英国政署模式的改革诞生于撒切尔夫人“下一步改革计划”，该计划是针对传统文官队伍过于庞大、缺乏实地工作经验、缺乏“效果”意识等问题提出的——政署即是应此计划诞生的以企业化方式提供政府服务的部门。政署的执行长是一个准契约性的角色，他们有责任执行政署架构文件所设定的工作目标，但相比起各部常务次长，他们与内阁部长见面的时间不多。此外，他们直接向部长报告工作，而不需透过传统文官体系的报告层级，这给了他们较大的工作自由度。英国施行政署制改革的11年间(1988～1998年)，文官梯队中已有77%的人成为了政署文官，这使得20世纪90年代以后的文官团队与传统文官团队相比有了质的变化，政署制度的主导者坎普认为：文官体已经从一个单一、庞大的服务机构转变为由许多小政署、单位和核心部门组成的松散联盟；这些分散的部门依据契约来规范薪俸与工作条件，并能根据部门具体的目标采用灵活的工作方式——以目标管理为核心搭建的激励机制能唤起文官的工作热情和“顾客”意识。

英国人常以具有世界上最清廉和高效的文官队伍为骄傲。如果说，“两官分途”的做法限制了执政党对官员的影响，保证了文官系统的专业性，那么“政署制”改革则是为防止文官系统陷入过度的专业化和机械化，将官员的行动目标导向“公共性”的尝试。这两项制度鼓励着英国行政官员在履职过程中保持着专业、灵活的工作方式。

中国的官员制度设计和英国不一样，并不存在政务官和事务官的分途。如图2-b所示，中国执政党与政府官员的关系可视为政党统摄模式下的官员身份连续体。在该图中最左端的是各级国家机关领导人，其候选人都来自于中国共产党，对党和国家的忠诚是他们首要的政治责任；最右端的是技术专干，由于工作的特殊性，这些人较强调专业技术能力，但出于中国职务晋升的特殊性考虑，即使是基层的、技术岗的公务员依然要保有一定程度的政治嗅觉(C′的位置低于C)；而中间狭长地带的党政官员可统称为国家干部。在图2-b中，BC′上任意一点到AC的距离都大于该点到BD的距离，这意味着无论是在任何岗位任何等级上，官员都将政治忠诚视为首要责任。这反映的是中国干部管理制度中“党管干部”的基本事实。多年来，“党管干部”原则被不断重申和强调，具体管理方式和管理边界也不断微调，但总而言之不脱离两个层面：第一，思想引导，表现为党为干部人事政策划出大纲；第二，人事权的控制，表现为党直接管理“主要”干部的方方面面，包括任免、调配、教育、培训、考核、晋升、档案等。

在人事政策方面，中共中央最高领导机关是干部路线、方针、政策、法律法规的最高制定者和解释者，适用于党政领导干部的条例往往对公务员的行为也有着一定的约束力。比照国家公务员管理法规和党政领导干部管理的相关条规可以发现，凡公务员管理的单项法规，都对应着一个执政党的红头文件(表2)。党的管理条例与公务员管理规定相配套的情况从一个侧面反映出党员干部管理与行政人员管理工作的高度重合性。通过这种方式来保证政府人事管理与党的干部管理理念和结构上的一致。

表2 公务员管理法规与党政干部管理条例对照表

在人事管理的具体内容上，党直接管理“主要”干部方方面面的工作。首先是对职务任免的控制。中国领导干部职务是通过委任和选任的方式产生的，各级党委对下一级党政领导班子有着实质上的决定权，就目前的党和人大的关系来看，执政党向同级人大推荐政府机关领导人及各部门负责人，几乎不会出现被否决的情况。并且，党的领导班子和行政领导班子在职务晋升上并没有被分开，行政一把手可以通过换届选举成为同级党委书记，这客观上增大了行政系统对党的依附性。其次是对干部管理工作的领导。公务员的档案、考核、提拔、任用实质上都由党委及其组织部门负责。虽然按照规定，机关事业单位公职人员管理职能应该由人力资源和社会保障部(厅、局)承担，但干部管理工作的实际主导权在党委组织部，人事部门更像一个执行机构。在中国目前的行政管理实务中，绝大多数的人事厅(局)长由同级党委组织部副部长兼任，其中的领导与被领导关系被制度化。

在党管干部体制下，执政党降低了其他党派分享国家领导权的可能，却同时导致了行政系统严重的政治依赖性，阻碍行政人员的专业意识和回应意识的培养：一方面，由于党提拔干部最注重的是政治表现，而政治表现的衡量标准又是最为笼统和难以评估的，“政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生”，这将真正有能力的人排斥在行政系统之外。另一方面，行政的效能也会受到影响，当干部们在工作中形成了“以不犯政治上的错误为底线，以获取领导人的肯定为目标”的思维时，公共行政人员本应具备的服务意识、责任观念和专业要求便会被极大弱化。

政策视角下的“执政与施政”连续体

如果将某一项政策从制定、执行、评估到终结视为一个政策周期，在理想状态下政党的作用主要应集中在政策制定的最初阶段，即议程设置阶段，政党只决定政策的目标，而随着政策过程的展开，对信息和专业知识等资源的要求越来越高，政策执行的工作需移交至行政人员。但在授权模式和统摄模式这些具体模式中，政党影响政策过程的方式会有所变化，这也就使不同国家的政策制定呈现出不同的特点。

图3-a 政党授权模式下的政策过程 图3-b 政党统摄模式下的政策过程

在授权模式下，政策执行的任务交由政府及其他社会团体承担，同时政府及社会团体的意见也会渗透进政党内部，影响政策议程。如图3-a所示，从政策制定阶段开始，英国政府与政党共同分享政策的创制权，而到政策执行阶段，政府的履职行为基本上遵循公共性的要求。这种模式得归功于英国政策过程中多元化的利益聚合渠道。

在政策制定阶段，首相和内阁大臣会有意识地将公众吸纳到政策议程中。虽然首相与主要的内阁大臣来自执政党，但内阁成立之后便与政党中的议会委员会保持相对分离，内阁不仅仅对本党的议会成员负责，他们更多考虑的是提案在议会中能获得的总票数。如工党执政期间，由于工党在议会中较少有机会获得议会多数，内阁的提案总会顾及自由党的主张，甚至有时对本党中反对派的声音会采取强硬抵制态度。比如1978年工党的“工资限制”政策，内阁提出该提案时受到党内多数议员的强烈反对，但内阁依然顶住了与本党的议会委员会关系紧张化的压力，强硬地将这项政策维持下去——而彼时，工党已经不再拥有议会多数。这可以说明在政策制定过程中，内阁、政党的议会委员会与议会中的自由党之间其实形成了一个非等边三角关系，而内阁占据主导地位。

在政策执行阶段，政党通常使其政策处于“活着”的状态，即将具体政策的制定和执行权交到政府手中。政党的这一做法主要出于两方面的考虑：一方面是对专业性的考虑，政策落实过程中需要对接收到的信息和可用的资源不断进行调整，而政党由于知识和信息上的缺乏，在专业化的领域必须尊重专家的意见(图3-a，BC′D部分)；另一方面是对地方性偏好的考虑，公共利益不是一个整合性的事物，它只能从各地方的具体的公民诉求中表现出来，公共政策的执行会受到诸如公民、媒体和利益集团等多方力量的影响(图3-a，BA′CC′部分)。施米特(Philippe C. Schmitter)曾在其研究中指出：今天的公民已经不再紧密地认同政党象征或纲领，而是更擅长通过类似社会运动或利益集团的组织方式将其偏好渗透到政策过程中。

英国的执政党对公共政策的态度基本上采取的是“底线立场”，即“政党的活动在于为(由其他力量提出的)政策划定一条界线”，也就是仅仅对明显违背了其执政大纲的行为实施纠偏。这种立场的效果在撒切尔政府的改革实践中有突出表现。例如，1978年撒切尔夫人“下一步”行政改革方案将中央政府的部分权力下放和分散到执行机构，自那以后英国行政改革的基本思路就转到了“使政府的工作更加适应公众的要求”上来。这种开放的、“公众导向”的改革策略削弱了政府内的政党领导集团的直接控制力，但客观上增加了政党的执政能力。因为保守党聪明地发挥了政府凝聚和吸收公共意见的能力，缓和了公民与官方之间的紧张，使政府的信誉得以恢复的同时提升了政党的美誉度。从撒切尔的保守党连续三届连任的战绩中可以发现，授权模式对增进公众对政党的认可度上是有效的。

在政党统摄模式中，执政党会利用其掌握的资源积极干预政策的各个环节。在图3-b中，BC位置下压至BC′，阴影部分面积大幅增加，BC′上任意一点到AC的距离都大于该点到BD的距离，这意味着政党统摄模式下不存在技术主导的领域，政策过程始终受到政党的控制。有学者认为中国政策周期并没有按照“制定—执行—评估—监控—终结”的模式，而应概括为“传达期—贯彻期—变通期”，还有学者认为中国执政党实质上同时担任政策目标的创建者、利益表达和聚合者，公共政策的决策者、执行者和监控者。这些说法都非常形象地指出了中国政府在政策制定中缺少话语权的事实。可以认为，在政党统摄模式下，执政党在政策制定和执行阶段取代了政府的大部分职能，政府只发挥政策“传达”和“落实”两个作用。在第一个阶段，执政党通过控制政策议程对议题进行筛选；在第二个阶段，各级党委通过指标分解和严格的考核来维持政策走向。

执政党对政策议程的控制主要通过控制人大和政协来实现。从执政党和人大的关系看，人民代表大会名义上为国家的权力机关，但实际上执政党对人大有绝对控制权。首先，从人数上看，执政党在人大议席中占有绝对优势，以十届全国人民代表大会为例，2985名人大代表中，中共党员2178名，占代表总数的72.96%；其次，执政党对人大的控制力不仅仅体现在人数优势上，还体现在组织力上——人大内部只有共产党一个纪律严密的集团。根据奥尔森(Mancur Olson)的集体行动模型，在多个集团参与的博弈过程中，组织严密的集团占据优势，只要这个集团的人数没有降低到绝对少数，就有支配其他集团的能力。因此，人大往往只起到形式有效的作用，其功能是使得“党的主张经过法定程序变为国家意志”。观察两会的时间和内容可以发现，每年党代会在年末召开，而两会在次年的3月份召开，历届两会的主要议题其实就是上一年的党代会中敲定的主要议题。从执政党与政协的关系来看，政协名义上是参政议政的机构，但其提案实际上并不能直接影响政府。按照《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》，政协提案应当围绕国家大政方针提出，否则不予立案，而鉴于中国共产党与国家的在现实政治结构上的逻辑关联，这意味着政协提案不能违背执政党的理念，执政党控制议程的效果非常明显。

在政策落实阶段，执政党通过指标分解和考核来保证政策不偏不倚地执行。由于压力型体制的长期存在，中国的政策分解不是以地方实际为依据，而是以上级要求为标准，从上至下层层加码，执行过程简单化。当政策执行过程中出现地方实际和指标冲突时，地方官员的价值取向明确偏向以完成指标为首要任务，这集中体现在地方政府的两类典型政策，即“招商引资”和“维稳”政策执行中。总之，在这一体制约束下，中国地方政府的施政行为缺乏自主性，对执政能力的关切超过了对改进施政的追求。

结 论

一切政党都是以获得执行权为首要目标的，否则其就不能称为政党。那么如何让政党在取得执行权之后能更重视施政功能呢？这是实行政党政治的国家面临的基本问题。在执政—施政连续体的分析框架下，授权性模式和统摄性模式解决这一问题有着不同的思路。西方政治学界早期是希望通过竞争性政党体制来扩大政党的代表性，以解决施政的公共性问题，但国家治理实践的结果却表明竞争性的政党体制并不必然导致良好的治理绩效——政治和治理是两个相对分离的领域。因此，要提升施政能力只能从治理领域的改革入手。在中国的统摄性模式下，区分和平衡执政—施政的功能或角色关系，需要进行政治体制改革，这项改革并不意味着削弱执政党的执政能力，更不是从一党制变为多党制，而是厘清执政党担负的执政和施政双重角色及其关系。在一个高度复杂性和高度不确定性的治理环境中，要提供多样化、高质量的公共服务难以在全能型政党的统摄模式下实现，如何围绕公共性价值扩展执政党的施政功能，成为政治体制改革的一项考虑。实践证明，一个重视施政功能的政党才能取得良好的治理绩效，而良好的治理绩效是获得公民认可的前提，是执政的根基。

*本文提出执政与施政的分析框架，旨在探寻适合于中国政治体制改革的有效框架。然而，中国的政党与政府改革是一个复杂而宏大的课题，这需要在完成从革命党向执政党转变的理论阐述之后，继续推进执政党理论发展，尤其是执政和施政角色或功能如何实现、如何平衡，使得国家治理体系和治理能力在真实权力运行调整的基础上得到改进和提高。[本文受到国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(项目号：11&ZD070)、江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“推进政务公开与阳光政务建设问题研究”(项目号：2013ZDAXM006)资助]

①艾伦·韦尔：《政党与政党制度》，谢峰译，北京大学出版社2011年版，第343、72～73页。

②参见萨托利《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版。

③Michell,T.R.& Scott,W.G.,“Leadership failures,the distrusting public,and prospects of the administrative state”,PublicAdministrationReview,1987，pp.445～452.

④参见肯尼斯·约瑟夫·阿罗《社会选择和个人价值》，丁建锋译，上海人民出版社2010年版。

⑤萨托利：《最新政党与政党制度》，雷飞龙译，韦伯文化国际出版公司2003年版，第30页。

⑨关于连续体的更多讨论，可以参见彭锦鹏《政治行政之虚拟分际：由“两分说”到“理想型”》，《政治科学论丛》(台湾)2002年第16期。

⑩古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第10～11页。

〔责任编辑：陈如勇〕

罗晓俊，1986年生，南京大学政府管理学院博士研究生；孔繁斌，1965年生，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。

*本文最后将得出结论：在一个以高度复杂性和高度不确定性为特征的治理环境中，行政过程中的授权模式比统摄模式更能满足公共服务的需求。因此，执政党应该有一种高度的改革自觉：主动将施政功能与执政功能分开，从执政权的直接行使转为间接行使，为治理领域留下更多的民意聚合空间。本文欲达成两个目标：(1)在批判目前主流的政党改革理论基础上，提出阐述执政党功能的“执政—施政”分析框架，试图从功能层面消解政党改革理论的紧张和对立，探讨中国政党改革的可能路径；(2)将“执政—施政”的功能连续体分析框架置于具体的治理过程中，讨论执政党不同的功能定位对政府人事安排和政策过程的影响并比较其治理效度。