信息平台建设与农村公共品项目的优化——对浙江萧山案例的考察

袁 松， 蒋 骅

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004)*

针对农村公共品供给中的“政府失灵”问题，学界已有诸多讨论。多数人将其归因于财政转移支付制度的不健全，各级政府的财权事权划分不合理。[1][2]也有学者侧重于科层制系统本身的自利性，认为财政支农资金的整合、涉农部门的大部制改革确有必要，但自上而下的压力型决策体制必然造成农村公共品的供求错位，[3]只有健全和发展基层民主，建立与完善农民的利益表达机制才是改善农村公共品供给的关键。[4]应该说，这些富于批判性的研究揭示了现行农村公共品供给体制的结构性问题，但缺憾是“破有余而立不足”，无法在现实国情的框架内通过理论分析提出具有建设性与可操作性的有效方案。

在制度经济学中，公共产品因排他性程度的高低、使用群体的界限是否封闭等因素存在政府供给、俱乐部(协会)供给、社区性群体供给和私人自我供给等多种形式。[5]但在现阶段的中国农村尤其是中西部农村，政府的公共财政供给仍然是最主要的路径。究其原因，一方面，城乡间的人口流动弱化了农村的传统组织纽带，伴随着市场化而深入的利己主义使得村庄社区逐渐原子化，[6]分散小农难以基于共同需求而自发组织起来；另一方面，由于大多数村庄的集体经济空壳化，以及经济精英的流失，“村级组织所能掌控的经济资源稀缺”，[7]依靠村集体投资、村民自筹、社会捐助等形式难以满足庞大的农村公共品需求。

税费改革后，国家向农村提供了大量的财政转移支付，农村公共品供给的总量有所改善，村庄因资源净输出而急剧衰败的迹象得到缓解。然而，从学界的调查与研究来看，大量财政支农资金的使用效率不高且欠失公平;[8]农民最需要的公共物品仍然不足，而需求较少或并不需要的公共产品却大量过剩；[9]局部地区资源高度集中，而偏远的、没有“关系”的地区则相对边缘化。[10]

一、农村公共品项目：效率为何低下？

当前，国家通过转移支付向农村下渗资源的途径主要有三种：一是把部分资金以补贴的形式直接打入农户的账户，再由农户通过“一事一议”来完成公共品的自我供给；二是由分立的部门将资金指标通过所属的“条条”逐级下拨，并由县级对口部门以项目投资的方式来使用；三是由县(区)政府承接、整合部分下拨资金，并予配套，再决定资源的具体流向。在上述三种方式中，后两种都需要乡村两级每年向相关部门申请项目资金。

当国家以综合直补等形式发给农户时，这些资金实际上成为与公共经费的性质完全不同的私人收入，因为此时再从农户那里收钱办事是极其困难的。[11]且不论在一些严重原子化的农村地区(如两湖平原)不再可能，即使是在华北、华南等有一定集体行动能力的村庄，让农户集资建设公共品也已越来越难。[12]这其中的一个重要原因是：当前的公共品供给体系中并没有划定和公布政府供给与私人自愿的集体供给之间的界限，换句话说，关于公共财政供给与民间自发供给范围的信息是缺失的：当一项工程有可能依靠财政资金来完成时，再向农民集资的正当性便越来越弱。特别是在当前公共品供给的结构不均衡之时，某村由政府投资建成某项工程的消息迅速传播开来，理性的农民当然不愿意再由自己筹资来提供村庄的公共品。

而当由乡村组织向各部门申请项目经费时，一方面，所有的乡(镇)、村都有想出名目申请尽可能多项目的积极性；另一方面，由于部门林立，同一性质的支农资金又分散在各个部门之中，乡村组织对哪些部门、有什么项目、有多少资金可供申请的相关信息并不全然知悉。这样一来，上级政府的各部门在接收项目申请时就会发生信息壅塞，进而无法甄别各村最需要什么项目经费、需要多少。在现实运作中，从申请到审批的过程存在大量凭“关系”分配的“灰色”空间：项目靠“跑”，资金靠“争”现象比比皆是。最后，那些公关能力较强，“人脉”较广的中心乡(镇)、村得到了大量资源，甚至还有用同一项工程向不同部门申请项目的现象。相比之下，一些位置较偏、“上面没人”的乡村，公共品短缺的状况愈加严重。

各部门在决策自身所掌控的特定资金输往何处时，是由该部门依照当年的工作思路来作出决断的，基本上无需农民表达偏好。但是，各部门所掌握的关于数百个村庄的具体信息却是匮乏的，而各个村庄的公共品需求的差异又非常巨大。在这种“自上而下”进行决策的情况下，供给与需求的错位就很容易发生。与此类似，当由基层政府作为资金整合使用的基本单元时，局部性的、短期内可以显示政绩的“××示范基地”、“典型示范村”应运而生，这些“政绩工程”、“面子工程”在应对上级检查时非常奏效，但却与农民的真实利益关系不大。

因此，“要达到公共产品的最优供给，就必须考虑消费者对公共产品的需求状况”。[13]由于公共产品的供求双方之间存在着天然的信息不对称，供给者在决策中容易轻视消费者的需求，倘若此时消费者又无法对供给者的安排表达意见，那么公共品的供求就难以达致均衡。但是，在政府供给模式中，人力相对有限的政府部门又不可能与千千万万个分散的小农实现有效沟通，这就意味着农民必须以一定的组织形式和载体将偏好及意见整合起来，整合的规范化程度越高，沟通就越有效。然而，问题恰恰在于，在社会加剧流动的状态下，农民正面临着集体行动的困境，自愿合作的稳定性与可持续性难以保证。对于这种“政府主导效率堪忧，小农又难以自发组织”的局面，郑风田等学者无奈地称之为农村公共品投资体制改革中的“双重两难”。[14]

二、信息平台建设：浙江萧山农村的实践

那么，在公共财政作为农村公共品供给主体的现实前提下，是否存在提高供给效率，改善结构性失衡的可能呢？杭州市萧山区在实践中的探索可以作为一个思考的起点。

萧山农村的信息化工作始于2005年浙江省启动的“农民信箱万村联网”工程，该项目实施的初衷是活跃农村经济，方便各类农产品的市场及科技信息的发布与接收，同时注册用户也可通过信箱或手机短信向政府部门反映民情民意。此后，区政府每年都要通过各种形式实施信息化技能培训，做到每村至少有一个较熟练的电脑信息员，一个固定场所，一台上网电脑，一个固定电话，一套服务制度和一个信息发布栏。[15]2009年，浙江省委组织部开始在全省远程党教系统的基础上，联合经信委及电信等部门启动了农村信息平台的建设工作，将乡村政务、商务活动整合为一个综合性的服务平台，该平台对外实现了各村的网站域名访问，对内可利用农民信箱进行基层政务管理。

客观地讲，综合信息平台建设之初并非是着眼于优化农村公共品供给，而是想依托因工业发展而迅速增长的地方财力进一步助推农业发展，帮助农民致富，并在此基础上促进基层办公自动化，提高行政效率。然而，该平台的搭建却在无形中改善了当地农村公共品的供求错位与结构失衡问题。以下，我们来分析这个效果是如何实现的。

图1 公共品信息平台运行机制示意图

如图1，由于综合信息平台内集成了区内各村(居)网页和政府相关部门板块，各村可以在政府制定年度项目预算前通过政务管理的内网系统以邮件的形式传达本村的公共品需求。政府各部门收集相关信息后制定出当年的项目指标，并把项目类型、所属部门、资金额度、审批时限等信息公布在网站上。各村信息员看到消息后通知村委及时递交申请书，其后，各种项目的审批进度、资金存量、已落实对象、承包方、监理方等信息也会及时在内网公布。村民看到审核结果后可以在各部门的留言窗口中表达意见，网上也公布了部门领导的电子邮箱和办公室电话，方便大家投诉或举报。社会公众包括村民、施工企业、媒体记者及法律人士等如果以实名的方式申请到帐号，可以直接登录查询公共品项目实施的相关信息，或者通过各村的信息员代为检索。登录帐号用实名制申请，其目的在于让留言者对自己的言论负责，保证监督的严肃性与有效性。

上述运行机制的逐步确立引起了基层政治生活的一些变化。首先，公开的利益表达途径能够激发村民参与和讨论公共品需求的热情。萧山区党湾镇庆丰村的村支书说，“以前到了该填表申请项目的时候几名村干部加一下班就可以，反正只是个形式”，但是现在必须召集党员和村民代表开会，因为“申请书填的什么村民可以(在网上)看到，(村干部)自己再怎么填人家总有话讲，只有开会决定的才没什么好说的”。通过信息员(大学生村官)和信息网络这种“直通”的表达机制，村民们感受到自己的意见也具有真实的影响力。“现在，村里开会实质性的内容多了起来：今年是想安路灯还是装污水管，要申请土地整理还是农田水利，哪些要求排在前面，哪些排在后面……这些事情老百姓很愿意讨论。”

其次，在政府各部门与乡村基层组织之间建立了流畅的沟通渠道。上级的工作思路可以结合民情，而下级在申请项目资金时也可以把握政策和形势。村委会在整合了村民的需求偏好之后及时向上反馈，并且反馈的内容也储存在开放式的公共平台上，公众可以根据信息公开目录进行查阅，这使得各部门在制定项目规划时不能与村民的偏好有太大的偏离。同时，村民也可以通过信息平台了解政策意图，知晓本年度各类公共品项目的总体分布，从而在递交项目申请时更有针对性，提高命中率。

再次，各镇(街道)、村之间的项目竞争透明化，项目指标的分配较为公平。例如，笔者调查时碰到这样一件事：一名村主任打电话给邻村的村支书表达不满，认为该村去年已争取到农业部门的粮食生产功能区块项目，这个项目本身就包含了水利设施的配套，因此不应再申请水利部门的农田水利设施改造项目，否则他要向有关领导反映。这名村主任之所以不满，是因为他自己所在的村急需一笔水利建设资金。这则案例可以体现出竞争透明化的一个重要作用，那就是遏制项目申请中的投机现象，提高资金的使用效率，因为政府各部门对村内具体情况不了解，但村与村之间却可能比较熟悉。由于有公开便捷的网络平台，申请方通过占据信息优势而重复套取项目的可能性大为降低。

最后，通过信息平台可以建立一种监督和问责机制。由于上级官员及社会人士随时都有登录查询的可能，且项目的申请者可以投诉和举报，这使得政府各部门的审批结果不能显失公正。项目审批与实施情况通过信息平台予以公布的意义还在于，它冲击了各部门进行绩效评估时以工程完成量为主要衡量指标的惯例，加入了项目资金的整体分配是否均衡这一新的参数，从而在一定程度上杜绝了那种集中能量“垒大户”的“面子工程”。

三、学理分析：信息的公开反馈与交易费用的降低

为什么信息平台的建设能够起到优化公共品供给效率的作用呢？这可以用供给过程中的交易费用来解释。交易在本质上可以理解为产权的转移，而转移过程包括物质交换和信息交换。[16]在真实世界的交易中，完全信息假设不可能存在，由于行动主体的有限理性和信息不充分，各种交易活动需要耗费大量的费用。如果从合约的角度来审视供给过程，那么交易费用就包括合约签订之前、签订过程中以及签订之后的各种信息搜寻费用、决策费用、执行与监督费用，当然，最大的费用是非最优合约的效用损失。[17]整个过程中，交易费用越高，则供给效率越低。

在政府供给农村公共品的常规模式中，政府部门要了解一定时间段和空间范围内数量巨大的农民对公共品的高度差异化的需求，需要花费巨量的信息搜集成本。在政府系统内部条块分割的情况下，供给过程变得更加复杂，信息费用剧增。更为重要的是，由于公共品的消费者无需付费，占据了地方性信息优势的需求者尤其是基层组织的代理人会通过操控信息来为自身牟利。要抑制这种行为，最直接的方式是动员群众进行民主投票，但其费用无疑是高昂的。为了减少或避免信息搜集中投入的精力和成本，各部门互相推诿，结果是信息搜集工作走了过场，供给方案高度偏离均衡状态。而在决策和执行过程中，还要警惕供给方的道德风险。此种决策方式虽然使供给方达成合约的费用较低，但却因供求错位带来了更高的效率损失，并且还要付出政治合法性上的代价。正是因为总体交易费用过高，政府中各层级、各部门作为供给方又想规避投入的时间和精力，这导致了公共品投资体制改革始终动作缓慢，农民的组织化工作缺乏政府引导，而这反过来又进一步加大了交易费用，加剧了非最优合约的效率损失。

公共品信息平台建立之后，能够使需求方的信息反馈变得畅通，而且让供求双方的信息互动得以公开化。信息反馈畅通的好处是需求方的利益偏好得以主动表达，而不是由供给方来被动收集，从而大大节约了信息搜集费用。而公开透明的结果是，所有的动作都要接受社会公众的查询、质疑和监督：尽管真正来“找茬”的人少之又少，但只要这种可能性存在，对于供求双方都是一种无形的压力。政府各部门通过信息优势来寻租的空间被大大压缩，因为明显失衡的分配结果在公之于众的情况下必须要给出说法。同样，基层代理人操控信息以自利的行径也能得到监控，因为信息平台在上下之间搭建了一条直达的通道，知情人的参与和举报的便捷化使得代理人的信息优势不复存在。所以，信息的公开反馈可以抑制公共品供给过程中的败德行为，节省决策和执行过程中的交易费用，促成供需的对接与总体结构的均衡。

不过，技术平台的搭建只是公共品供给效率提高的必要条件，其能够发挥作用的关键还在于促进公共品需求主体的组织化。依托现有的组织体系强化了农民的政治参与，这是信息化平台能够节约交易费用的重要缘由。常规供给方式中“政府失灵”的根本原因在于相关职能机构与分散小农的交易成本太高，但农民要实现组织化完全可以依托既有的村民自治体系。中国农村并不缺乏村民代表会议等民主化的制度，但缺的是使其运转起来的条件和动力。从萧山的案例来看，在信息反馈的公开平台形成以后，农民不再觉得自己“人微言轻”，“有意见反映也没用”的保守意识得以扭转，尤其是在自己熟悉的村庄内部，对与切身利益有关的公共品问题表达诉求、参与讨论的积极性明显增加。从这个意义上讲，农民的组织能力和参与意识是可以在实践中慢慢培养的，资源输入和信息公开就是一种行之有效的促进因素。诚如科恩所言，“民主不仅是一种政治形式，它更多的是通过提供有利于参与、交往和表达的条件来促进公民自由讨论的一种社会和制度框架”。[18]

四、公共品信息化供给的可推广性

公共品的信息化供给是否具有可推广性？诚然，浙江萧山农村的特殊性在于当地的城镇化与工业化程度较高，政府财力雄厚，能够支撑起构建综合性信息服务平台的成本，能够持续投资保证其顺利运转。而且，信息平台的使用要求农民具有一定的电脑操作技能，有足够的耐心应付繁琐的注册流程，从而保证网络及短信平台的使用率。

不过，正如前文所述，萧山地区的信息平台建设之所以成本较高，是因为它构建之初并非仅着眼于农村公共品供给。如果我们根据公共品信息化运作的机理对其进行简化，那么在硬件设施上，所需的仅是在县(区、市)级行政区域建成一个面向公共品供需双方的网站，每个村庄有一台能够联网的电脑即可。而在操作技能方面，并不需要每个村民都能掌握，每个村如果有一到两个具备中高级文化水平的信息员，能够把村里开会讨论的结果输入网络平台，并且能够替那些参政意识强的村民代为查询信息和输出意见。国家正在全面推开的大学生村官计划是对公共品信息平台建设的最大支持。从长远来看，受过义务教育又在城市有过多年闯荡经历的农民工在返乡以后接受短期培训也能胜任信息员的工作。

因此，基础设施与人员培训并不是公共品的信息化供给能否推广的制约因素。关键问题在于，公共品信息平台的启动需要地方政府自身切实做到供给—需求信息的全面公开，将公共品供给项目的公平程度作为一项新的考核指标，并能够在建成初期经受住激增的工作量以及各方的质询与批评，这一点，不仅需要相关工作人员的责任意识和奉献精神，也需要地方执政者的决心与勇气。

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