房地产调控政策效果评估：基于购房者的实证

2014-07-30卫旭华

城市学刊 2014年1期

卫旭华，王琦

（1.中南大学商学院，长沙 410083；2.湖南城市学院城市管理学院，湖南益阳 413000）

房地产业与国民经济密切相关，对经济具有巨大的带动作用，且其上下游产业链涉及范围广泛，因而房地产业历来是各国政府在通货紧缩或通货膨胀阶段进行宏观调控所首先指向的产业之一。[1-3]中国经济和房地产正处于快速发展之通道，使得中国房地产市场的政府干预性更为明显。自2003年以来，中央政府对房地产市场的宏观调控就从未间断。当经济过热时，政府对房地产的打压首当其冲，如2007年9月27日以银发359号文为标志的房地产信贷收缩政策。而当国民经济不振或出现危机之时，房地产无疑又成了政府救市时重点扶植的对象，如2008年全球金融危机之后，中央政府于10月22日出台了一系列针对房地产的税收减免、贷款利率优惠和降低首付的刺激政策。由于中国房地产市场发展时间短，运行机制不健全，市场秩序较为混乱。加之金融危机后的房地产刺激政策，导致2009年下半年至2010年上半年投机需求大举入市，推动房价快速上涨。这一现象也引起中央的高度重视，从2010年1月至今，中央先后出台国办发[2010]4号文、国发[2010]10号文、2010版国五条、国办发[2011]1号文、国办发[2013]17号文等调控措施，旨在遏制房价过快上涨的势头。本轮调控政策持续时间之长、力度之大前所未有，凸显了政府的决心。

但本轮房地产调控政策的实际效果如何呢？纵观以往的房地产政策评价研究，学术界多数是定性的逻辑分析，[4]或基于经济学的研究方法从宏观角度进行衡量，[5-6]而很少直接从购房者角度进行实证研究。作为调控政策的直接受益群体，政策对购房者究竟产生了什么影响？政策实际效果是否符合设计初衷？如何改进今后的政策设计？这是本文所关注的核心问题。通过对35个大中城市购房者的调查分析，我们发现政府所出台的限贷、限购、限价和保障房政策对购房者的影响机理有较大的差异，也导致购房者对房价的心理预期产生很大差异。这些结果表明短效政策不能很好地解决中国的房地产问题，中央政府更应当关注保障房等长期政策和相关制度的建设。

一、政策概述及研究假设

（一）政策逻辑与购买力界定

目前中央政府所颁布的政策中，对市场较具冲击力且执行较严格的政策有4个，分别是限贷政策、限购政策、限价政策和保障房政策。从购房者角度来讲，政府调控的逻辑主要包括两方面，一方面通过直接干预政策限制购买需求，如限贷和限购政策对购房者有直接影响。另一方面试图通过密集政策造势造成房价要下跌的预期，如限价和保障房政策对购房者无直接影响，但会间接影响其对房价走势的看法。这四个政策都会影响购房者未来房价的预期，而预期是影响房地产走势的重要先行指标。[7]下文将详细分析这四个政策的实际效果及对购房者预期的影响。

本轮调控的指导方针是促供给、抑需求。前者主要表现在加大保障房建设力度，而后者则主要是打击购买力较强的购房者，如限制信贷额度和购买套数。李爱华、成思危和李自然[8]认为商品住宅购买力是指城镇各收入家庭通过市场交易获取（拥有）一套住房的经济承受能力或货币支付能力。该概念具有一定的局限性，比如一个人可以全款支付100平米的房子，另一个人可以全款支付50平米的房子，两个人都有全款支付能力，但两个人的购买力明显不同。因而，我们对购买力进行了重新界定，即公民通过市场交易拥有不同属性住房的能力，主要从置业目的、置业次数和置业面积进行衡量。一般来讲，投资动机越强、置业次数越多、购买面积越大，表明购房者的购买力越强，而对于那些自住需求强、置业次数少、置业面积小的购房者，其购买力也较弱。

（二）限贷政策对购房者的影响

投机性需求是导致房价过快上涨的主要原因之一。[7][9][10]从近几年政府调控的逻辑来看，历次调控都是信贷政策先行，政府希望通过差别化信贷、提高首付和利息等方式提高购房成本，进而抑制过剩的购房需求，尤其是各种名目的炒房和投机购房需求。该政策自国办发[2010]4号文推出后就不断升级，至国办发[2011]1号文，按揭标准提升至购买首套住房首付比例不得低于三成，购买二套住房首付比例不得低于六成，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍，禁止发放三套及以上住房的购房贷款。除了以上针对房地产的信贷政策之外，中央政府又多次加息和上调存款准备金率，这些也会对房地产市场造成一定的影响。

从购房者角度来讲，提高首付比例将会增加其购房初期的资金压力。政府针对不同购买人群，实施差别化信贷政策。对于购买力较弱的购房者，如首次置业的年轻群体，首付比例由国办发[2010]4号文之前的两成首付提至国办发[2011]1号文的三成首付，首付比例仅提升一成。而对于拥有多次置业经历或者名下拥有多套房产的购房者，其首付比例由国办发[2010]4号文之前的两成大幅提升至国办发[2011]1号文的六成以上或停贷。可见，购买力较强的购房者首付比例提升幅度远远高于购买力较弱的群体。从政策设计角度来讲，这意味着政府希望限贷政策会对购买力较强的购房者产生较大影响，而尽量减轻对购买力较弱购房者的影响。因而提出如下假设：

假设1：购房者购买力与限贷政策影响程度正相关，即购房者购买力越强，受限贷政策影响程度越大。

实际上，限贷政策本质上是货币政策的一部分，旨在回收房地产市场内过剩的流动性，减弱购买需求。这一政策在历次调控中都得到了广泛应用，也引起了研究者们的广泛关注。目前货币经济学者普遍认为货币供应量是影响房价变动的最主要因素，政府采取的货币政策对房地产市场有显著的影响。[1][11]我们认为这种宏观层面的影响也会传递到微观层面。因为从购房者角度来讲，宏观政策环境是购房决策时情境因素的一部分，而情境因素是影响购房者对房价预期的重要因素，在解释消费行为时，“情境因素”的解释能力可能比“消费者个人”还要大。[12]以往限贷政策的实际效果会形成购房者的一种经验而改变购房者对未来房价走势的看法。以上分析表明限贷政策能够改变购房者房价上涨的预期，因而提出如下假设：

假设2：限贷影响程度与房价上涨预期负相关，即购房者受限贷政策影响越大，预期房价上涨的可能性越小。

（三）限购政策对购房者的影响

为了限制旺盛的购买需求，中央政府要求房价上涨过快的城市采取行政手段限制购房。该政策为临时性政策，地方人民政府可根据实际情况，在一定时期内限定购房套数。其主流标准为：户籍居民家庭限购2套住房，能够提供社保或纳税证明的非户籍居民家庭限购1套住房（国办发[2011]1号文）。截止2011年8月，全国共有42个城市出台限购政策，主要是直辖市、省会城市、计划单列市和房价上涨过快的地级城市。

从目前中国的市场环境来看，国内民间资本投资领域过窄，满足居民投资需求的金融产品及其衍生产品较少。[4]股票市场由于内部操控黑幕屡发而长期低迷，艺术品市场又因为假货泛滥而失信于民，基础设施和社会公用品投资方面又因为政府扩大财政刺激造成“国进民退”，这些叠加起来对民资产生了驱赶效应。[13]这也直接促使民间资本流入处于上升通道的房地产市场，房地产的保值增值功能也逐渐深入人心。对于那些购买实力较强的民众，其名下拥有多套房产也不足为奇。这中间也出现了一些专职以炒房为生的炒房客，限购政策对这些购买实力较强的人影响较大。而那些购买力较弱的购房者，他们一般是首次置业，不存在拥有多套房产的情形，受限购政策影响较小。这说明限购政策会对不同购买力的购房者产生不同的影响，因而提出如下假设：

假设3：购房者购买力与限购政策影响程度正相关，即购房者购买力越强，受限购政策影响越大。

中央政府不断加强限购政策的舆论造势，从最初的北京扩展到省会城市，再扩展到房价上涨过快的地级市，政府希望以此来传递调控不会放松的信号。限购政策推出后，一方面，拥有多套房产的实力客户受到政策限制而无法进入市场；另一方面专职炒房客出于对房价下跌和投资回报的担忧而持币观望。对于首次置业客户，由于受限购政策影响较小，因而对该政策效力的感知度低于购买力较强的客户。这也得到一些宏观层面数据的间接支持，如乔坤元利用宏观数据对限购城市的交易量和交易价格分析，发现限购政策有助于抑制房价。[14]显然，宏观层面的市场表现主要通过微观心理影响而发挥作用。因此，我们提出如下假设：

假设4：限购影响程度与房价上涨预期负相关，即购房者受限购政策影响越大，预期房价上涨的可能性越小。

（四）限价政策对购房者的影响

为了使调控目标能够量化，稳定市场预期，中央政府要求各地出台2011年房价控制目标，以此作为地方政绩考核的一部分（国办发[2011]1号文）。据住建部统计，截止2011年3月末，全国共有608个城市出台了房价控制目标。但多数城市以地方生产总值增速或人均可支配收入增速作为上限，“限价令”有转向“涨价令”之嫌疑。尽管限价政策具有明显的行政干预性，但一旦政府严格执行，其对房地产市场的影响也不可小觑。以深圳为例，政府实施严格的片区限价政策后，当地许多楼盘以低于购房者预期的价格开盘。这些类似的案例将会影响一部分购房者对房价走势的看法，因而我们提出如下假设：

假设5：购房者对限价政策的信心与房价上涨预期负相关，即购房者对限价政策越有信心，预期房价上涨的可能性越小。

（五）保障房政策对购房者的影响

按照中央部署，“十二五”期间，中国将建设3 600万套保障房。为了增加积极性，企业参与保障房建设可享受土地供应、资金投入和税费优惠等政策。同时，中央要求各地方政府必须在一定期限内开工当年所有的保障性住房项目，否则主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚（国办发[2011]1号文）。这是本轮调控唯一的长期性政策，从经济学角度来讲，增加廉租房、公共租赁房和经济适用房等保障性住房，能够从根本上缓解供求矛盾。[15]通过保障房分流过剩的商品住房需求，有助于稳定房价，也会改变购房者对房价上涨的预期，因此，我们提出如下假设：

假设6：购房者对保障房政策的信心与房价上涨预期负相关，即购房者对保障房政策越有信心，预期房价上涨的可能性越小。

二、研究设计与方法

（一）研究样本

本研究主要考察政策效力，因而仅选取了限贷、限购、限价和保障房政策均得到落实的大中城市实施调查，这些城市主要是直辖市、省会城市、计划单列市和经济发达的地级城市。本次研究数据的收集采取基于网络的调查方式，在搜狐焦点网发布问卷电子格式。该网站覆盖全国主要大中城市，符合研究需要。结合该网站进入的城市，我们选择在北京、上海、广州、深圳、济南、大连、重庆、长沙、西安等35个城市展开调查。调查期间，该网站各城市分站点会在首页进行推广。问卷发布时间为2011年6月1日至20日，共收集问卷4 165份，剔除重复、回答不完整及最近两年无购房计划的问卷后，有效问卷为2 740份。调查样本的年龄分布如下：30岁以下占39.0%，30-40岁占43.3%，40-50岁占15.0%，50岁以上占2.7%。调查样本的家庭构成分布如下：单身占23.6%，两口之家占23.9%，三口及以上家庭占52.5%。

（二）研究工具

本研究的购买力通过住房套数（1表示目前无住房，2表示拥有一套住房，3表示目前拥有两套及以上住房）、置业目的（1表示首次置业，2表示改善性需求，3表示投资需求）和置业面积（1表示90平以下，2表示90-140平，3表示140平以上）三个题项进行衡量，其Cronbach信度系数为0.744，达到了0.7的标准。限贷影响程度（银行信贷政策对您购房的影响）、限购影响程度（限购政策对您购房的影响）、限价政策信心（您认为今年各地推出的房价控制目标对平抑房价的作用有多大）、保障房政策信心（您认为今后政府加大保障房供给的举措对平抑房价的作用有多大）均通过五点量表进行衡量（1表示非常小，5表示非常大）。未来房价预期也通过五点量表进行衡量（您认为未来半年所居住城市商品住宅价格水平将如何变化，1表示大幅上涨，5表示大幅下跌。）数据分析采用LISREL结构方程模型分析软件。与传统回归相比，结构方程模型分析方法具有很多优点，可以同时估计多个因变量，并可估计整个模型的拟合程度。[16]

（三）敏感性检验

卞冉、车宏生和阳辉指出结构方程模型中的潜变量路径分析，其内在假设是多个观测指标不存在测量误差，但现实中这种前提假设很明显不可能实现。[17]为了解决这一问题，有学者使用单指标模型来使路径模型中的观测变量变为潜变量。[18]本研究中的限贷影响程度、限购影响程度、限价政策信心、保障房政策信心、未来房价预期均为单指标潜变量。对于结构方程模型中存在单指标潜变量的情形，需要估计单指标的信度，推算指标的测量误差，并通过敏感度检验（sensitivity test），查看不同信度值对模型各参数的影响。如果各模型参数结果类同，则其结论的可信性大增。根据结构方程模型对单指标潜变量的信度估计方法，本文采用相关矩阵做分析，将各单指标潜变量的因子负荷固定为信度的平方根，将误差方差固定为1减去信度，并用LISREL软件进行了不同信度的敏感度检验，这一方法得到了众多学者的应用。[16]从表1中我们可以看出，不同信度值下各参数结果类同，波动范围在0.001之内，即本文对单指标潜变量的测量具有可靠性。因而在后续分析中，所有单指标变量的负荷取1，误差方差设为0。

表1 单指标潜变量的敏感性检验

三、数据分析和讨论

（一）假设检验

我们采用LISREL软件进行结构方程建模，模型的χ2为140.2（p<0.001），各项拟合指标均较为理想（见图1）。绝对拟合指数中，RMSEA和RMR均小于0.08，GFI和AGFI均大于0.9；相对拟合指数中，NFI、NNFI、CFI和IFI均大于0.9。这说明模型对数据的拟合程度较好。从图1的路径系数来看，购买力与限贷政策影响程度负相关（β=-0.12，p<0.001），限贷政策影响程度与未来房价预期正相关（β=0.05，p<0.01），这两个结果与假设H1和H2恰好相反。购买力与限购政策影响程度强正相关（β=0.38，p<0.001），假设H3得到完全支持。限购政策影响程度与未来房价预期正相关（β=0.07，p<0.001），这与假设H4恰好相反。购房者对限价政策的信心程度与未来房价预期的符号尽管为负，但未通过显著性检验（β=-0.01，p>0.05），假设H5没有得到支持。购房者对保障房政策的信心程度与未来房价预期显著负相关（β=-0.20，p<0.001），假设H6得到完全验证。总的来看，作为一个从购房者角度考察政策效力的探索性研究，我们基于相关研究及政府调控的逻辑提出了6个假设，但发现仅有H3、H6两个假设得到验证，另外四个假设中，H1、H2、H4三个验证结果与政府预想的恰恰相反，假设H5被拒绝。这说明一些房地产调控政策并没有起到应有的作用，有一些甚至是起到了相反效果，从而使购房者对政策产生抗性。

图1 房地产调控政策效果评估模型

（二）讨论

限贷和限购政策设计的初衷都是针对投资投机和多次置业者，但为何二者的效力却恰恰相反呢。我们认为主要原因如下：（1）限贷政策是软指标，政府提高首付，购买力较强的客户可以通过自己的财富抵消它的影响，并且当前明显的负利率使他们更加不愿意退出房地产市场；而首次置业者往往支付能力不强，对房价波动、成本增加都更为敏感。因此，我们认为将假设H1的符号调整为负更加合理，即购买力与限贷政策影响程度负相关。这也意味着购买力越弱，受信贷政策的影响越大，而购买力越强，受信贷政策影响越小，因此我们把信贷政策称为“自下而上”的政策。（2）限购政策是硬指标，购买力较强的客户不能否认其拥有多套房产的事实，因而无法摆脱该政策对其购买资格的束缚；而购买力较弱的客户一般都是初次置业，该政策对其影响几乎可以忽略。这与我们H3假设的结论完全一致，即购买力越强，受限购政策的影响越大，购买力越弱，受限购政策的影响越小，因此我们把限购政策称为“自上而下”的政策。整体来看，限贷和限购都是直接针对购房者的政策，限贷政策是从下往上堵需求，而限购政策是从上往下堵需求，最终形成了两头堵的局面。

为了更清晰地展示限贷和限购政策的影响机理，我们将不同购买力人群受政策的影响程度进行了交叉分析。我们依据购买套数、置业面积和置业目的将购房者的购买力分为七类（见图2和图3）。目前没有住房（1分）、拟购买90平以下户型（1分）、且属于首次置业（1分）的购房者归为购买力非常弱的人群（3分）中，而目前拥有2套及以上住房（3分）、拟购买140平以上户型（3分）、且属于投资置业（3分）的购房者则归为购买力非常强的人群（9分）中，以此类推（其他五类介于3至9分之间）。图2为我们清晰的展示了限贷政策自下而上的影响机理。在购买力非常弱的人群中，76%表示受限贷政策影响“比较大”或“非常大”，随着购买力的增强，受信贷政策影响程度也逐步减小。在购买力非常强的人群中，仅有48%表示受限贷政策影响“比较大”或“非常大”。图3为我们展示了限购政策自上而下的影响机理。在购买力非常弱的人群中，21%表示受限购政策影响“比较大”或“非常大”，随着购买力的增强，受限购政策影响程度也逐步增加。在购买力非常强的人群中，接近七成表示受限购政策影响“比较大”或“非常大”。

图2 限贷政策对不同人群影响的交叉分析

图3 限购政策对不同人群影响的交叉分析

从购房者对未来价格预期来看，限贷和限购政策起到了反作用。之所以会出现这种局面，是因为目前中国城镇化带来了巨大的刚性需求，[13]仅仅通过限贷和限购这种行政手段抑制需求是远远不够的。这些刚性的买房需求构成极为复杂，政府“一刀切”的政策又误伤了相当一部分合理需求，导致这部分购房者对政策产生抗性，进而使限购和限贷政策的执行大打折扣。在现实中，一些购房者通过借用他人身份开具假证明等形式规避限贷和限购政策，且被媒体屡屡曝光，致使购房者对政府的公信力产生质疑。从根本上讲，限贷和限购政策仅仅是临时限制需求，没有消除需求，更没有满足合理的购房需求。因而我们认为公众对限贷和限购的抗性具有合理性，即受限贷和限购政策影响越大，预期房价上涨的可能性也越大，假设H2和H4的符号调整为负更合理。

目前仅仅依靠抑需求这种“堵”的政策是不可取的，政府应当将重心放到促供给这种“疏”的政策上来。[4]这种宜疏不宜堵的主张与本研究的H6假设不谋而合，即加大保障房建设力度能够改变购房者对房价的预期，这也反映出社会公众对保障房的期待。至于假设H5之所以没有得到支持，我们认为主要是地方的房价控制目标执行不力。多数城市出台的是减缓房价增速的规定，其参考目标多为低于GDP增速或人均可支配收入增速。这对于希望房价“止涨”或“下跌”的社会公众来讲，已经演变成为“涨价令”，导致该项政策的效力大打折扣。

四、结论和建议

（一）研究结论

本研究通过实证调查方式，从购房者的角度考察政府房地产调控政策的效力，得出如下结论：

1.限贷和限购政策都能够抑制需求，但机理不同。限贷政策对购买力较弱的人群影响更大，与政策设计初衷相反；而限购政策对购买力较强的人群影响更大，符合政策设计的初衷。

2.政府所实施的限贷、限购、限价和保障房政策中，只有保障房能够改变购房者对未来房价上涨的预期。限贷、限购和限价这种短期的行政干预政策并没有削弱购房者对未来房价上涨的预期，其中限贷和限购政策适得其反。

（二）政策建议

从对购房者有直接影响的限贷和限购政策来看，限贷政策并不符合政策设计，打击了首次置业等正常需求。限购政策尽管较好的抑制了投资投机需求，但由于本地居民可购两套，而外地居民仅限购一套，有“排外”之嫌疑。这也是为何购房者对这两个政策产生抗性，受其影响越大，预期房价上涨的可能性也越大，其中主要的原因在于此轮房地产调控缺乏公众反馈和监督机制。易宪容[19]指出住房公共政策应当经过绝大多数公民参与讨论和博弈才可能取得共识，才能保证住房公共政策的公平性和公正性。显然，中央和地方政府都需要在此方面下功夫，适时对政策进行调整。政府可以在政策大规模推出之前，先以少数城市为试点，充分调研公众反应和政策实际效果，再根据试点结果决定是否全国推广。

张祚、李江风和李治指出对于住房问题的研究是研究一个国家如何满足人民住房需求欲望不断提高的本性，并与经济、社会结构的发展变化相适应。[20]从这个角度来讲，房地产调控应当首先满足需求，宜疏不宜堵。从目前政府颁布的较具影响力的政策来看，限贷、限购和限价都是在短期内抑需求或者限房价的政策，而并没有从根本上解决供需矛盾。因此，它们并没有改变购房者对房价上涨的预期，唯独只有增加供应、满足需求的住房保障政策才是解决中国住房问题的根本之道。早期政府在住房改革过程中过分强调住房市场化，忽视其在住房供应和住房保障方面的责任。随着本轮调控的深入，“十二五”新建3 600万套保障房的艰巨任务的推出，使民众看到了曙光。但需要强调的是，政府要充分考虑保障房政策的长期稳定性，防止公众对政府的公信力产生怀疑，从而影响政策有效性。

当前中央政府也在调整思路，逐步淡化此前的限购、限贷和限价的短效政策，而强调保障房等长期制度建设的核心地位。如2013年9月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，指出保障性安居工程建设是政府的硬任务、硬承诺。2013年10月29日，中央总书记习近平在主持加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时强调，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务。中央政府的这些实践与本研究的结论相一致。

（三）研究局限和展望

本研究不可避免存在一些局限性：（1）我们分析了各种政策对购房者购买力和房价预期的影响，但可以肯定的是，这些政策的影响不是孤立的，因而探讨多种政策组合的交互效应是有必要的。[21]鉴于本文主要是评估各政策的好坏，因而并未考虑多种政策组合的交互效应，这还需要后续研究的进一步探索。（2）本研究仅关注一个时期政策影响效力，但政策效果往往是边际递增或者边际递减，这需要采用跟踪性的研究设计来检验。[22]一个好的政策往往是在相当长时间内能够增强它的影响力，至少是维持它的政策效果。这无疑也为本领域的未来研究留下了进一步探索的空间。（3）中国各地经济发展差距较大，这可能会造成同样的政策在不同城市的效果相差甚远，今后研究可以关注政策对不同类型城市的影响。

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