跨区域治理的制度困境与突破策略：公共管理的视角

边晓慧

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

随着全球化、城市化和区域一体化的不断推进，区域之间联系日益密切，跨区域的公共问题和公共议题日益凸显。跨区域治理逐渐成为现代社会探寻政府改革与治理创新的新思路，它打破了狭隘的行政区划界限、超越了简单的政府单一主体，实现了政府、企业、非政府组织和公民社会的网络化协作治理，成为解决区域问题和实现区域协同发展的有效治理模式。从理论上看，跨区域治理是“整体政府”理论框架下政府理念的进一步创新和探索，它试图弥补新公共管理运动所造成的政府组织“碎片化”和政府职能“空洞化”，超越狭隘的企业家政府和民营化竞争思维，通过有效的跨界合作与协同治理以增进公共价值。在实践中，各国与国际组织也从自身实际出发，形成了各具特色的跨区域治理模式和创新实践，如美国的大都市区治理、英国的公私伙伴关系、日本的广域行政以及欧盟的多层次网络治理。

在我国，随着信息通讯技术的进步和公共交通的发展，地区之间的联系日益广泛密切，传统的囿于行政区划、依靠政府主体、各自为政的区域发展模式在现实面前遭遇重重困境。一方面，大量的区域性问题出现，包括地区间恶性竞争、重复建设、环境破坏乃至流域治理失灵等；另一方面，区域公共议题日渐突出，从经济发展到公共服务提供，从公共资源流动到突发事件应急管理，传统的治理模式在应对日益复杂的公共管理问题上日渐低效甚至失效。因此，实现中央政府与地方政府、各地方政府之间、政府与企业、非政府组织和公民社会之间的跨区域协作治理成为我国地方政府治理改革的重要思路。

尽管跨区域治理被广泛认同，但是在地方治理与区域发展中，跨区域治理的推行却面临着一系列问题和困境，如参与主体积极性不高、协作领域和范围有限、协作治理形式化、治理机制不健全以及治理绩效不佳等。因此，究竟我国的跨区域治理处于怎样的发展阶段，面临哪些问题与障碍，又该如何推动跨区域治理的有效实施等，对这些问题的回答构成了本文关注的核心内容。基于此，论文首先以京津冀地区为例，对京津冀区域一体化历程进行了较为全面的考察，从政策实践的角度剖析我国跨区域治理过程中面临的问题、障碍与机遇。随后，进一步从理论上，运用奥斯特罗姆的制度分析与发展框架，探讨跨区域治理的影响要素和制度困境。最后，尝试性提出我国进一步推进跨区域治理的策略建议。

一、京津冀区域一体化的历程、问题与机遇

京津冀地区包括北京、天津两个直辖市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、沧州、石家庄、邯郸、邢台和衡水11个地级市。事实上，自20世纪80年代起，京津冀地区之间的联系已经开始，持续30多年，但是京津冀地区在协同治理上却是“起步早，发展慢”。

实际上，华北地区是改革开放以后中国率先进行区域经济技术合作的区域。[1]京津冀都市圈的合作始于20世纪80年代中期，京、津、冀、晋、内蒙五省市（区）在呼和浩特市召开了第一次华北地区经济技术协作会议，率先打破地区市场分割，成立我国第一个区域协作组织——华北地区经济技术协作区，华北地区经济技术协作区主要通过高层会商，解决地区间的物资调剂，指导企业开展横向经济联合。协作区的成立有效地促进了地区间的物资合作，在解决区域内各省区物资短缺方面发挥了显著作用。[2]整体来看，京津冀地区的合作经历了以下四个阶段：

第一阶段：合作的兴起和建立阶段。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区，建立了市长、专员联系会议制度，设立了日常工作机构。环京经济协作区以推行（系统）联合为突破口，带动企业间的联合与协作，建立起地区企业间的广泛联系，卓有成效地推进了区域经济合作。

第二阶段：合作停滞和无序竞争阶段。20世纪90年代，由于种种原因，区域协作和区域组织逐步削弱。华北地区经济技术协作会在经历了1982年到1990年七次会议后销声匿迹。环京经济协作区自1994年后也进入了走走停停的状态。由于缺少了区域协调机构，企业之间、地区政府之间无序竞争、重复建设也愈演愈烈；区域生态环境破坏严重，沙尘暴连年冲击京津地区。

第三阶段：合作的复兴和拓展阶段。自1996年以来，京津冀区域合作开始复兴，合作领域拓展，合作不断向纵深化发展。1996年北京制定《北京市经济发展战略研究报告》，提出首都经济圈。河北省提出了两环带动战略，即外环渤海内环京津。2001年，吴良镛院士提出的大北京地区规划实际上就包含了“京津冀北地区”。2004年，国家发改委地区经济司召集京津冀地区主要城市举办了京津冀区域经济发展战略研讨会，达成了加强区域合作的“廊坊共识”。“廊坊共识”成为京津冀地区区域治理最为重要的标志性事件。[3]随后，京津冀地区的合作深度和广度都获得了空前发展，从经济领域扩展到非经济领域，而且逐步建立了相对正式的合作机制。自2004年以来，京津冀地区在各方面展开合作，签订了诸多区域合作协议（见下表1）。

第四阶段：合作进入瓶颈期。近几年来，京津冀地区的跨区域协作与治理进入瓶颈期，相比于长三角、珠三角地区频繁的互动协作，京津冀地区的一体化程度明显落后，这从国家层面的区域规划就可以看出：2009和2010年国家相继出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》、《长江三角洲地区区域规划》，而京津冀都市圈区域规划编制尽管早在2004年就已启动，但是历经7年，却迟迟没有出台，京津冀地区的协同发展陷入迷局。

表1 2004-2009年京津冀地区合作协议（主要）

整体来看，起步于80年代，历经30年的京津冀协作治理虽然取得一定的成绩，但是存在诸多问题：一是区域经济发展整体实力不强，显著落后于长三角和珠三角地区；二是区域内部发展不平衡，地区之间差距较大，亚行支援项目研究中发现在河北省北部与京津接壤地带形成了一个贫困人口集中的贫困带，这表明周边地区并没有从北京发展中获得辐射效益；三是区域合作的意识不足，特别是北京作为首都，与天津、河北互动合作较少，地区各自为政，独立发展，合作理念明显落后于其他地区；四是合作仅限于非实质性领域和框架议题阶段，如科技合作、人才开发、旅游发展、打击犯罪等，同时协作治理较多流于形式，缺乏实质性内容，京津冀地区尚未实现真正的协同一体化发展。

京津冀地区是我国最重要的政治、文化中心，也是我国北方最大和发展程度最高的经济核心区，作为我国三大城市群之一，被视为我国经济增长的“第三极”。京津冀地区在城市功能、发展战略、产业结构、资源禀赋方面具有明显的差异性和互补性，而地理区位的临近和发展水平的阶差性使得这一地区存在广泛的协作空间。随着京津冀市场经济体制的不断完善，京津冀地区具备区位、资源、产业、技术、人才多方面优势，存在着诸多合作的利益和空间，在更大程度上摆脱行政隶属关系的束缚，通过市场调节和行政推动，实现跨域治理，蕴藏着巨大的发展潜能。在我国“十二五”规划纲要中首次提出“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”，作为国家新战略，首都经济圈迎来了前所未有的发展机遇。因此，推动京津冀地区的跨区域治理，实现协同发展将成为这一地区未来发展的基本思路。

二、跨区域治理的制度困境：制度供给、运营与存续

制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development Framework，简称为IAD Framework），2009年由诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆提出，是埃莉诺教授探讨政府与市场之外的自治组织和自主治理模式的基本方法，埃莉诺提出的制度分析的框架指出，“要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要关注三个问题：（1）新制度的供给问题；（2）可信承诺问题；（3）相互监督问题”。[4]虽然埃莉诺教授的制度分析与发展框架之后又不断拓展，但是作为最初的制度分析框架，这三个问题展现了埃莉诺教授分析集体行动的主要方面。跨区域治理作为一种多元主体的协作治理理论，其本质同样体现为一种集体行为。因此借鉴埃莉诺教授的制度分析框架，来分析跨区域治理模式的多元困境，具有较强的解释力。

跨区域治理是多元主体之间的协作治理，是一种互动过程，因此作为一种制度变迁，跨区域治理亦表现为制度供给、制度运营和制度延续的生命进程。基于此，本文依托埃莉诺·奥斯特罗姆教授的制度分析框架并加以拓展，从新制度供给、可信承诺、相互监督、永续运营四个方面探讨跨区域治理的制度困境。

（一）新制度供给：利益均衡与权力共享

罗伯特·贝茨指出：“人们之所以需要制度，是因为制度扩大了理性人的福利。但问题是：为什么供给制度？”作为一种制度模式，跨区域治理同样会给予不同的参与主体不同的参与回报，基于利益最大化，各主体都倾向于对自身最有利的制度，因此如何确保跨区域治理的制度供给和制度选择，成为跨区域治理达成的基础和起点。形成跨区域治理制度供给的动力根源于利益与权力的共享，那么，跨区域治理过程中利益的难以均衡和权力的规避共享就成为跨区域治理面临的核心困境。

利益是市场一切行为的起点。在跨区域治理中，基于利益的追求也是跨区域治理达成的重要基础，这种利益包括眼前利益和长远利益，包括表面利益和潜在利益，包括经济利益、社会利益和生态利益，对于治理主体来说，跨区域治理利益属性、大小、收益期间的不同，都影响着跨区域治理的参与意愿、治理领域、合作广度和深度。对于存在多元治理主体的跨区域治理模式，利益能否有效均衡成为影响其达成的核心困境。

权力的共享则体现为中央政府与地方政府的权力共享，地方政府之间的权力共享，以及政府与企业、非政府组织和公民社会的权力共享。一方面，政府作为公共权力的传统占有者，长期以来控制与命令的思维模式，不愿共享权力；另一方面，地方政府之间发展水平差距，对于合作治理存在不同的参与意愿与发展定位，弱势政府没有发言权，基于权力共享的跨区域治理并不总是能够达成。

（二）可信承诺：信任建立

可信承诺解决的是一组委托人如何才能组织起来取得长期集体利益，即如何确保对规则的遵守。一般情况下，通过采取外部强制措施，对于违规行为给予强硬制裁的方式，确保人们做出遵守合同的承诺，此时每个人都可能做出可信的承诺。但是跨区域治理与政府管制模式的区别就在于，这是一种协商柔性的治理模式，对于跨区域治理中组织行为的可信承诺更多的是基于信任。

信任作为一种社会资本，是指人们做出行动时，尽管存在着信息不对称，但是仍然选择相信对方并做出相应的行动，信任降低了道德风险和交易成本，成为促进相互合作与伙伴关系建立的重要因素。但是信任并不是客观存在的，它根植于每一个治理主体的期望、经验和实践之中，它是政府、企业、非政府组织和公民社会等多种实体在长久的互动交往中积累起来的。一方面，传统官僚文化成为跨区域治理的客观障碍，“合作精神注重平等，适应性，自由裁量和最终结果；官僚主义敬奉等级，稳定，服从和程序”；[5]另一方面，长期以来，市场经济的发展使得人们之间的关系更多的是基于利益而不是信任，市场经济体制的不完善，失信行为的大量存在，使得信任作为社会资本被过度消耗，基于信任的合作治理面临着高昂的交易成本和难以预期的合作风险。

（三）治理监督：责任追究

如果说可信承诺是对于治理主体行为的预期，治理监督则是对于治理主体行为的控制。在跨区域治理中，一种有效的方式是对于责任的追究。责任追究作为一种逆向和消极的控制方式，可以有效的引导治理主体的行为选择，跨区域治理作为一种共享利益共担风险的整体性治理，“政府在一个真正无缝隙的相互依赖的内部关系中变成了一个合作伙伴，这种伙伴关系模糊了部门之间的界限，使得公共责任和私人责任之间更加难以区分”，[6]跨区域治理在带来种种治理优势的同时，也使得治理主体之间的职责界限变得模糊，责任的分割和认定成为困难的事情。

责任追究和归属困境主要表现在以下方面：一是跨区域治理作为公共权力的行使，是对公共事务的治理，公共性使得治理责任本身即存在模糊性；二是跨区域治理的多元主体合作，使得责任分散和弱化，同时作为一种整体性责任也难以进行明确分割；三是跨区域治理作为一种平等、自愿的行为选择，相比于政府科层制，缺乏强有力的约束和控制。治理责任归属难，使得治理主体机会主义行为大量存在，不仅不利于对治理行为进行监督，而且一旦治理失败，则难以进行救济并弥补损失。

（四）制度永续：治理的有效性和正当性

尽管埃莉诺教授制度分析框架并未提到制度永续问题，但是其对于公共池塘资源自主组织和自主治理的制度分析却时刻关注制度的“存续性”问题，“最引人注目的是这些资源系统和制度所显示的非凡的坚韧性”，[4]142对于跨区域治理的制度分析，研究其永续经营问题，本质在于关注制度的生命力，通过确保其永续经营，不断推动制度的创新、发展与变迁。对于跨区域治理来说，其永续运营的支撑和保障来自于跨域治理的有效性和正当性，但是实践中，跨区域治理似乎并不总是有效和正当。

一是跨区域治理的有效性存在局限。治理并不是万能解药，治理在面对特定问题时同样存在着反应缓慢、效率低下等缺陷，进而造成治理失灵；另一方面，基于信任这种社会软资本的治理模式在合作的初期阶段往往比较脆弱，政府治理能力的落后与不足也将直接影响治理效果。

二是跨区域治理的正当性存在质疑。治理的协作性将原本属于政府的责任部分或全部的转移给企业组织并且进行市场化运作，因此治理方式、治理工具和治理程序都可能导致治理的失范。与此同时，政府提供公共服务和社会治理责任的分散，也将影响和减少公众对于政府的依赖、认同与忠诚，治理的合法性遭受质疑。

三、跨区域治理的突破机制与策略

如前文分析，跨区域治理的制度困境具有理论性和实践性，跨区域治理的制度困境使得跨区域治理的制度实践对于治理要素提出了更高的要求，因此无论是跨区域治理的进一步推进，还是治理困境的突破和超越，都有赖于各项治理要素的不断完善与匹配”，本文认为其中核心的五项要素可以归结为：治理理念的更新、治理结构的优化、治理能力的提升、治理机制的完善与治理工具的创新，这五项治理要素的演进也勾勒出了未来我国跨区域治理困境的突破策略与可能路径。

（一）治理理念的更新

改革开放以来，我国在经济上建立社会主义市场经济体制，在政治上推动地方分权化改革，释放了地方积极性，有效促进地方经济发展和社会进步。但与此同时，地方之间的竞争愈演愈烈，地方政府各自为政，过度追求经济效益和短期效益，这种零和博弈的发展模式在根本上源于合作理念的缺乏。多年来，京津冀地区合作始终处于不温不火阶段，很大程度上源于地方政府发展理念的错位，特别是对于北京来说，不愿放弃经济中心，缺乏与其他地区真诚与深入的交流与协作。事实上，随着经济全球化和区域一体化的发展，信息社会的到来，地方之间的联系日益密切，越来越多的跨域性问题开始出现，任何一种问题解决都难以依靠自身的资源和能力来应付，实现合作共赢成为现代社会的理性选择。比如，北京的交通拥挤问题，工业转型问题，环境污染问题以及构建世界型城市都需要周边地区的协助与配合。同样，天津、河北地区的发展可以充分依托北京的科技、人才等智力资源，从而显著提高本地区的发展水平和发展质量。总之，合作理念的树立和培育对于地方发展具有战略性意义，但是合作理念的培育不是一朝一夕的事情，需要地方政府真诚的投入并不断累积，也只有真正树立起“共享、共赢、协作、合作”的新理念，才能最大程度地推动地方建设，实现地区发展。

（二）治理结构的优化

一个优良的治理结构必然需要强有力的领导和政府承诺。对于京津冀政府来说，一直没有成立具有一定行政权力的治理机构，政府联席会也仅是非正式的联谊沟通机构，没有强有力的领导组织，跨区域治理就难以做出有效的政府承诺，使得各方对于跨区域合作流于形式，或仅限于非实质性合作领域。对于跨区域治理来说，在早期与中期阶段，政府的介入与推动是必要的，中央政府主导模式或平行地方政府协调模式，都需要一个强有力的领导组织机构的存在，从而保证政策的推动和实行。因此对于当前我国的跨区域治理来说，成立专门的跨区域治理机构无疑是最为必要和紧迫的事情，治理结构可以由中央政府委派官员组成，也可以由平行的地方政府抽调各自相关人员组成。但是无论何种领导组织，都必须赋予其较为强势的权力和资源，同时领导机构内部还必须建立起比较成熟和常态的制度化工作机制，切实推动跨区域治理。

（三）治理能力的提升

跨区域治理区别于传统政府管理，是一种跨界性的多元网络治理，“要想管理一个通过网络伙伴完成大部分使命的政府实体，就需要学习和借鉴不同于传统政府管理模式的技能和方法”，[7]5跨区域治理对于地方政府提出了更高的能力要求。一是沟通能力，体现为政府、企业、非政府组织之间的交流，友好充分地表达各自的利益诉求，寻找合作的利益基础。对于那些沟通意愿不足的地方政府和地区，需要中央政府的政策激励，加强地方政府之间，政府与企业、非营利组织之间的联系与互动，构建多样化的沟通平台与渠道，增进彼此了解。二是谈判能力，基于利益的跨区域合作是最稳固的合作，谈判则是表达和争取利益的基本方式。长期以来，政府作为公共权力的唯一享有者，往往采取指挥命令的方式，不屑于谈判的同时也使得谈判能力极为缺乏，谈判能力落后直接影响了治理主体之间协作的达成。三是合同管理能力。在公私伙伴关系中，承包合同代替了等级制度，[7]18无论是政府、企业、非政府组织还是公民社会之间，协作伙伴关系在很大程度上都是靠承包合同的各项条款来维系，合同的签订、管理成为政府在跨区域治理中面临的严峻的挑战，强化合同管理，如同一家企业成为“精明买主”，成为政府未来最缺乏和最重要的能力。

（四）治理机制的完善

治理机制是跨区域治理运行的载体和通道，治理机制的不完善直接影响着治理的达成。跨区域治理的正常运行需要一个机制系统，其中的关键机制包括利益机制、互助机制和信息机制。一是利益机制。相比于来自上级命令的强制性合作，基于利益驱使的自愿合作更加灵活和有效，利益机制是跨区域治理中市场化作用的体现，政府、企业、非政府组织之间基于地理临近、资源互赖、服务共享、成本共担等合作优势而推动跨区域治理。但是当前，利益机制的不完善，使得地区之间的合作大多来自外部推动而缺乏内部的自我驱使，完善、高效的利益机制包括利益的诱因机制、利益的共享机制和利益的补偿机制。二是互助机制。不同于利益机制，互助机制更多的是基于志愿精神和对相互帮助、彼此协作的认可，实际上，地方政府面临的诸如公共安全、突发事件和危机管理等公共服务和公共问题，在发生时往往具有临时性和偶然性，区域差异性较小而治理专业性较高，通过互助机制的建立不仅避免了重复建设和资源浪费，减轻政府的财政负担，而且有效提高了服务的专业化水平，当前，我国志愿精神的缺乏，政府好大喜功的理念也使得在国外广泛存在的互助机制十分薄弱。三是信息机制。作为一种网络化治理，信息的快速传递和共享成为协作治理网络稳定和高效的重要因素，信息机制在我国政府管理中尚未引起足够的重视，导致信息的收集、发布和共享以及信息流程管理相对不足。充分发挥信息的战略性价值，必须进一步完善我国的信息支撑机制、信息整合机制、信息服务机制、信息共享机制都是进一步推动跨区域治理的必然要求。

（五）治理工具的创新

跨区域治理作为一种治理方式，其有效运行可以借助一系列的治理工具，治理工具的不善运用和运用不足成为影响跨区域治理的重要因素。借鉴国内外成功的跨区域治理的实践，跨区域治理的重要工具主要包括规划工具、评估工具和资金工具。一是规划工具。实际上，规划工具是西方国家广泛应用的治理手段，规划作为一种具有战略性和前瞻性的空间设计，可以有效避免政府各自为政的个体发展，但是在我国，规划往往沦为形式，规划仅仅作为文本并不能指导现实，或者囿于本地，缺乏区域的整体视野和长远思维，从而规划的协调性和指导性作用十分有限，规划工具在跨区域治理中的作用有待进一步发挥。二是评估工具。无评估则无管理，绩效评估作为我国借鉴国外先进政府管理经验的重要体现，其评估作用尚未充分显现。在跨区域治理中，既要改变传统的以行政区划为单位的评估个体，重视区域整体协作绩效的评估，也要避免唯GDP的评估理念，而更加关注治理的环境效益、整体效益和长远效益。三是资金工具。在西方社会，特别是欧盟的跨区域治理中，资金工具发挥着重要的作用。欧盟的区域资金包括聚合资金、结构资金、专项资金、创新基金和奖励资金等，用于解决不同的区域问题，实现不同的区域目标。资金工具作为一种经济的调控手段成为推动跨区域治理实现的最有效工具，在我国跨区域治理中，资金工具尚没有充分发挥效用。

从公共管理的视角来看，治理模式的变革与创新已经成为各国面临的共同问题，跨区域治理显现了全球范围的普遍性。作为一种治理改革创新实践，鼓励地方政府之间的联合行动，关注公私伙伴关系的建立，鼓励非政府组织与公民社会的积极参与，推动了区域之间的合作共赢与可持续发展。但是，跨区域治理如同任何制度一样，其制度困境也是现实的和不可回避的，也充分表明跨区域治理不是万能的，更不是千篇一律的。因此，作为一种新的治理模式和思路，跨区域治理改革也必然是渐进的、系统的和地方特色的。

[1]张万清.区域合作与经济网络[M].北京:经济科学出版社,1987.

[2]赵国玲.京津冀区域经济合作问题研究[M].北京:中国经济出版社,2006:87.

[3]吕志奎.协作性公共管理视角下的京津冀区域协作模式创新研究[C].2010年度京津冀区域协作论坛论文集,2010:16.

[4]埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余迅达,陈旭东,译.上海:三联书店,2000.

[5]尤金,巴达赫.跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践[M].周志忍,张弦 译.北京:北京大学出版社,2011:178.

[6]唐纳德,凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春,译.北京:北京大学出版社,2009:11.

[7]斯蒂芬.戈德史密斯,威廉.D.艾格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春,译.北京:北京大学出版社,2008.