乡域城镇化及其实现路径

谷中原

（中南大学 公共管理学院，长沙 410083）

城镇化是国家将农村的农业人口转化为城镇非农人口的过程。城镇化刺激基础设施投资需求和居民消费需求，形成强劲的国内市场，刺激经济增长①有数据表明，城市人口每增加5个百分点，人均经济活动至少增长10%；在许多地区，城市化率每增长1个百分点，人均GDP就会增长逾2%（见王卉.把脉“大城市病”：控制规模不如创新城市规划[N].中国科学报，2012年12月14日，第四版）。国家发改委的《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》也说，“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”。，故国人非常重视城镇化建设。但在城镇化路径问题上，仁者见仁、智者见智。归纳起来，实质上是都市城镇化路径和乡域城镇化路径之争。笔者认为乡域城镇化是中国城镇化最佳路径，并将理由及其实现路径阐述如下。

一、乡域城镇化是中国城镇化的必然选择

乡域城镇化指通过发展乡村经济的途径，将现有乡镇内经济发达的空间聚落建成城镇，吸纳农业剩余劳力，将农村的农业人口转化为城镇的非农人口的就地城镇化模式。内涵有三：第一，将乡域内经济较发达的人口稠密的中心居镇和农村商贸集镇转变为生活方式、价值观念、人口素质不同于乡村的城镇；第二，将乡域城镇建设成为经济型城镇，使之成为以现代农业为支撑、呈现出农业、工业、商业、服务业等多业共同发展的业态结构，吸收更多农业人口；第三，乡域城镇的农业转移人口享受与市民同等社会待遇。都市城镇化指通过扩大现有城市规模，发展城市经济，吸引农业人口到城市谋生，达到将农业人口转移为非农人口的异地城镇化模式。目前我国出现的城市化路径和乡域城镇化路径实际上就是异地城镇化和就地城镇化之争。笔者主张中国城镇化走就地城镇化路径。

第一，城市承载人口的容纳能力十分有限。现有大批农业人口在城市或经济发达的农村社区打工，是因为非农产业的劳动收入大大超过农业劳动收入。但真正将农业人口转化为城市人口的前提是城市就业、生活与发展容纳能力。而我国现在的城市尤其大中城市的三大项容纳能力有限。就就业容纳能力而言，目前中国有2亿失业人口，且经济萎靡难以在近期改善，工作岗位难以增加。更关键的问题是中国经济已从主要依靠劳动力投入走上主要依靠资金和技术投入的增长轨道，出现技术排挤工人现象，城市就业机会只减不增。故农民进城难找到体面工作。实际上，绝大多数民工进城只能找到临时性的、脏乱差的、低收入工作。就生活容纳能力而言，农民在城市需要解决衣、食、住、行、用等基本物质需求，其中住、行、用需求是城市难以满足的。现在城市的住房保障制度并不惠及农业转移人口，他们只能通过买房和租房途径解决居住问题，但城市房价贵，民工买不起，而租房代价大。如在广州根本找不到月租在2 000元以下的房子，光房租就要占月收入大部分。另外，城市公共资源存量和供应量都不足，缺水、缺电、缺公共交通。将农业人口转移为市民，更加造成公共资源短缺。就发展容纳能力而言，城市教育资源不充足，无法接受民工子女就学，入园难、入学难是农民工融入城市的突出障碍。相对而言，城市就业容纳能力比生活容纳能力和发展容纳能力大。正是此特点，吸引民工在城市找到临时性或短期工作，在城市社区暂居下来，但都面临住房、交通、治安、入学、秩序、卫生等方面的生存问题。所以，城市化路径困难重重。

第二，城市的生活成本高于农村的生活成本。虽然农业人口的入城劳动收入高于在村劳动收入，但留村生活成本低于入城生活成本。目前中国有2亿多农民进城务工，但其较高劳动收入以“候鸟式就业”为代价。绝大多数农民工为了报酬，像候鸟一般，南迁北徙，“哪里有活干，就去哪里”。农民进城不可能象市民一样有长期的固定职业和工作岗位，一年四季地有活干。多数民工只能干零活，只有少数民工在城市农贸市场和服装市场长期就业，但这类固定性就业岗位在竞争市场难成定数。如果民工在城市没有稳定职业和就业岗位，就不能一年四季干活，其城市劳动收入有可能低于在村务农收入。可农民在城市定居，其家庭生活成本远高于在农村的生活成本。一是农业人口变成市民，必然是全家人在城市生活，其开支远多于个人在城市的开支；二是农户一家进城定居后，就不再是农业生产者，其生活需要的农业食品就需要在市场购买；三是城市的某些生活费用高于农村，如在上海抚养孩子的成本是湖南农村的两倍；一个农民工一生在广州的生活成本达1 300 624元，①由广州市社科院、广州市农业局合作完成的《中国广州农村发展报告(2011)》蓝皮书发布，其中《基于福利经济学的农民工规模与市民化成本分析》的调查报告显示，按照2010年广州城市居民人均消费性支出25 012元计，预期寿命为77岁的话，一个25岁的农民工若要成为广州市民，一生中支出的成本为：25 012元×（77－25）=1 300 624元。多数民工难以承受。正是职业不稳定和生活成本高两大门槛导致多数民工进城落户意愿不强烈。现在的情况是不少在城市打工多年的民工最终选择回乡生活。农民也是“经济人”，会选择去能赚钱的城市务工；去生活成本低的农村居住。可见乡域城镇化路径比较适合民工的谋生选择模式。

第三，乡域城镇化可缓解“城市病”。将农业人口转移到城市，就必然要加快城市工业发展，因为在产业分工体系中，城市主工业，只有城市发展劳动密集型工业，才能为农业转移人口提供大量的就业岗位。虽然将大量的农业人口转移到城市，可促进城市工业经济和服务经济发展，但极易造成整个社会的生态环境恶化。因为随着城市人口增加，城市面积象摊烙饼似地向郊区农村扩大；城市工业园区象雨后春笋般从郊区农村冒出来，这等于将农村的土地和植被面积、水域转化为城市资源。同时，城市人口增多势必产生更多的城市生活垃圾和阴霾天气；势必建立立体交通体系和形成超过路网容量的机动车辆保有量，产生更大的交通污染；势必扩大碳排放量。这一切都将加剧整个社会的生态环境恶化。当前我国一些大城市已经开始呈现出交通拥堵、空气污染、用水紧缺、房价上涨过快等城市病。乡域城镇化可缓解“城市病”，也利于将发展农业和农村所需的劳动力稳定在合理的经济空间内。在乡域城镇，合理利用现有土地资源，充分挖掘农村的文化、人力、生物、景观、水利等资源，发展现代农业、农产品加工业、乡村旅游业、文化产业、农产品物流业、生物质能源产业、商贸业、服务业、创意产业等新型多功能产业，加速产业集聚，为农业转移人口提供稳定的就业岗位，在发展乡域城镇经济的同时，改善和保护自然生态环境。

第四，乡域城镇化利于化解异地城镇化所导致的农村社会问题。城市化就是大批农民背井离乡地流入城市谋生的城镇化模式。这种城镇化模式易导致农村社会问题：一是造成劳力输出地乡村农业劳动力结构严重恶化，年轻力壮的农民进城打工，只剩下老人、妇女、儿童、残疾人在乡务农。他们被学界戏称为农村的“99386154部队”。二是造成劳力输出地乡村耕地荒废和土地资源浪费，现我国粮食主产省的耕地抛荒达到耕地面积的1%-5%，有些乡村达到17%。②见邢成举的《耕地抛荒与中国粮食安全的潜在危机——改善中国粮食安全内环境的新思考》一文，可链接http://www.snzg.cn。三是造成劳力输出地乡村留守问题。因农民进城务工，我国农村出现2 000万留守老人、4 700万留守妇女、2 000万留守儿童。留守老人存在生活质量差、体力劳动繁重、隔代教育心理负担重、缺少日常照料、人身安全隐患多、遭受村民和媳妇排斥等问题；留守妇女面临精神空虚、身体出轨、遭遇强奸、家务繁重、婚姻危机等问题；留守儿童存在营养不足、学业危机、心境不安、遭受欺负和强奸、生命危害等问题。四是出现空心村、农村社区文化和社会资本的解构，危及农村社区运行和公共产品供给。乡域城镇化可实现农村剩余劳动力就地就近非农就业和市民化，基本上避免或消解这些农村社会问题。

第五，乡域城镇化给回乡创业农民提供发家致富平台。乡村是农民“乡愁”的寄托，是不能舍弃的精神家园。许多在城市打拼的农民工意识到难以融入城市，在赚到钱、积累一笔原始资金和掌握一门技术后，就想回家创业。这时变成非农人口门槛较低的乡域城镇，成为他们的首选之地。而且这一趋势将因东部沿海地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。乡域城镇化既为返乡农民工提供非农化途径，也为农村经济腾飞创造集聚原始资金和非农产业的机遇。费孝通先生在1980年代就非常看好乡域城镇化模式，指出小城镇具有拦阻和蓄积人口流动的作用，是防止人口向大城市过度集中的“蓄水池”。

所以，我们不能为大批民工进城打工现象所迷惑，也不要小看乡域城镇化的特殊功效。要对城市化路径和乡域城镇化路径的利弊进行权衡，要对这两条城镇化路径的机会成本进行比较，然后选择乡域城镇化路径。这一路径是在乡镇空间领域内发展的，通过发展能吸收农村剩余劳动力的、拥有以农业为支撑的乡域非农产业体系的城镇而实现的就地城镇化模式。表面上看，乡域城镇化是就地将农业人口转变为城镇人口，但实际上，没有建成非农产业发达、就业机会多、劳动收入较高、生活环境较好、基础设施较完备、公共服务较齐全的乡域城镇，是难以吸收足量的农业剩余劳动人口来城镇就业、居住、生活和发展。可见乡域城镇化的成功取决于两个措施，即合理地、有效地转移农业剩余劳动力和建设持续发展的、能给农业转移人口提供安居乐业的新型城镇。所以，探索、掌握、应用转移农业人口和建设新型城镇的路径规律自然成为乡域城镇化的关键所在。为此笔者就这两个措施谈点看法。

二、用人力值域约束规律将农业人口转移为城镇非农人口

乡域城镇化的实质就是将农业人口转化为非农人口。这个问题看似简单，实际上是一个复杂的、艰巨的社会工程。原因一是我国需要转移或有转移意愿的农业人口基数太大。中国市长协会说我国城镇常住人口中有20 594万人没有取得非农人口户籍，他们迫切需要转变为非农人口。国家统计局说中国有高达5亿的农村剩余人口需要进入城市。原因二是政府和农民的城镇化目的根本不同。中央政府发展城镇化的目的是推进现代化和发展经济，①2012年12月4日中央政治局会议公告明确把城镇化作为未来中国经济扩大内需的主要方式。2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。而农民进城的目的是为了谋生和获得城镇非农人口的教育、医疗、社会保障待遇，改变自己和后代的社会地位和发展命运。这是城镇化的突出矛盾。原因三是转移大批农业人口存在恶化农业劳动力结构和危及国家粮食产量安全的危险。因为进城镇谋生社会地位高、生活待遇好，那些能力强、有知识、有文化、有见识、有一定经济实力、有背景的农民就能拖家带口地进城镇生活；一些能力差、没知识、没文化、没见识、家庭困难、没“关系”的农民就只能留守农村。而且这种人口转移不是完全由政府把控得住的。那么，这种人口转移就有可能恶化农业劳动力结构，危及社会的粮食产量安全。欲克服这些困境和风险，并使乡域城镇化达到理想效果，笔者建议乡域城镇化行遵循人力值域约束规律的渐推性农业人口转移路径。值域就是因变量的取值范围，乡域城镇化人力值域约束就是将一个乡的农业人口的转移限制在乡内城镇非农人口需求范围。如果一个乡转移农业人口过多，超过城镇载人容纳能力，或者转移农业人口过少，造成农业劳动力严重过剩和城镇经济劳动力不足，不仅会制约乡域农业经济的发展，也会制约城镇工商经济的发展。因而，乡域城镇化应该遵循人力值域约束规律。其路径的关键步骤如下：

第一，开发农村人力资源。乡域城镇化是否成功、是否产生经济增长发动机效应，关键一步是开发农村人力资源。目前农民工输出地现存的“99386154部队”型劳力结构，不仅无法为农业现代化提供合格劳动力，也无法为乡域城镇工商企业提供合格劳动力。故乡域城镇化，首先要大力开发农村人力资源，为乡域城镇化提供充足的劳动力“蓄水池”。这样才能解决农村青壮年劳力向城镇转化后出现的农村优质劳力枯竭问题、为农业现代化贮备优质劳动力、保证有足够的劳动力从事粮食生产，保障国家粮食安全；才能降低乡域城镇化劳动力成本，为城镇经济发展提供足够的优质劳动力，继续保持农业人口城镇化红利。

第二，测算城镇工商经济发展需要的人力值域。测算乡域城镇化人力值域的目的是为乡域城镇转移适度农业人口，保证乡域农业经济和非农经济的协同发展。其依据是乡域城镇非农经济对劳动力的实际需求量和农业部门产生剩余劳动力的情况。就城镇经济而言，其规模越大，所需劳动力就越多。具体而论，就是看工商业区域的非农企业数量及其规模大小。在乡域农业部门产生的剩余劳动力总量范围内，确定城镇工商企业所需劳动力数量。这个劳动力需求量就是乡域城镇化规模。

第三，合理设置乡域城镇化门槛，将适宜的农业人口转移为城镇非农人口。以防农业劳动力结构恶化和保证城镇工商经济的健康发展，需设置农业人口转移门槛。乡域城镇化与城市化吸收民工不同，需解决非农户口和非农人口待遇、承担促进经济增长和社会现代化的责任。因而，乡域城镇化应设置职业性门槛，不宜采用年龄标准。凡是在乡村工商区域从事工业、商业、运输、农产品加工、物流等非农产业的农民家庭；或具有在工商区域投资非农生意达到一定规模的农民家庭；甚或具有从事非农职业技能、自愿在城镇非农企业就业、有在城镇购买商品房能力的农民家庭，可成为城镇非农人口。只有有效集聚符合城镇非农职业标准的农民及其非农经济活动，并将具有种养技能的农民留在农业部门，才能保证城乡经济协同繁荣；才能保证有足够的农业劳动力从事农业生产，保证国家粮食安全。当然，在城镇化过程中，更要建立农业人口和非农人口的双向选择和自由流动机制，以便激发农民参与城镇化和农业现代化建设的积极性。

第四，取消一切歧视农民的不合理制度和政策安排，建构惠民的乡域城镇化政策和制度体系。因为现在进城务工的农民逐步年轻，进城追求已由生存型向发展型转变，对生存与发展权利的诉求比父辈强烈。为了满足农民转变非农人口的社会诉求，为城镇化发展扫清不良政策和制度的障碍，必须建构乡域城镇化政策和制度。包括改革户籍制度、实行同工同酬制度、实行无差别的社会保障制度，使农民在城镇化过程中受益。

第五，改革现行城镇管理体制，创新乡域城镇管理体系。首先乡域城镇化不改变农村土地所有制。其次乡域内所有城镇以集镇或非农产业区为基础进行扩建。再次实行乡管镇体制，乡域城镇都不设行政级别，只是乡域内的组成部分，由乡政府领导，像河南省濮阳县庆祖镇西辛庄村改为西辛庄市，成为庆祖镇的一个城市后，仍接受镇政府管理。①河南省濮阳县庆祖镇西辛庄村，近些年，通过股份合作和引进外资兴办20多家企业，年产值达到10多亿，全村600多劳力都在村内企业就业，还为外来务工人员提供8 000多个就业岗位。村内建有人工湖、办公楼、文化广场、医院，幼儿园，疗养院、垃圾处理站，全村已通气、通水、通电话、通有线电视、通互联网。该村经过申报批准将西辛庄村改名为西辛庄市。但到目前为止西辛庄市的居民没有非农户口，也未享受到非农户口居民同等的社会保障。但乡域城镇居民一律取得非农户口，使辖内居民身份、地位、社会保障无差异化。最后形成多业结构，使工业、服务业、农业共赢发展，遵从经济规律，实现一、二、三产业联动，并以二、三产业为主，使工业化和商业化成为乡域城镇化的核心推动力。就乡政府而言，应该实现本乡城镇化、工业化、农业现代化同步发展，使非农产业和农业互补共生；大力发展现代农业，为城镇居民提供农业食品、生态产品，为城镇工商业提供原材料，在城镇附近造就农副产品基地、食品工业基地、乡村旅游基地，用现代农业支撑乡域城镇发展。

三、用立体层序建设规律建设乡域城镇

城镇乃城镇化之载体，无容纳农业人口就业、生活、发展的城镇，就难以将农村的农业人口转移成城镇的非农人口。建设留得住农业转移人口的乡域城镇，其目标是为农业转移人口提供良好的、永久的生存和发展环境，让农民进得来、留得住、活得好。但目前我国的城镇建设背离为农业转移人口提供优良生存和发展环境的目标，影响着城镇健康发展。第一，对发展工商业未引起高度重视，因城镇没有发达的工业和商业，我国现有的本应容纳3亿人口的2万多个建制镇、近3万个集镇，不能提供较多的长久的就业岗位，到目前为止只吸收1亿多非农人口。②余兴安.小城镇建设：中国城市化道路的政策选择[M].中国公共政策分析（2002年卷）.中国社会科学出版社,2002:201-207.不少通过“土地换身份”和户籍改革成为“城镇人”的农民，因城镇缺少产业支撑，大量被城镇化的失地农民成为社会的无业游民。第二，生态环境破坏较严重，城镇周围的生物多样性受到威胁；水体、土壤、空气污染严重；不少城镇河流没有整治、垃圾没有回收处理、没有公共绿地和水面、镇外没有防护林带、街道处处都是摊点肆铺，地面到处是脏水垃圾。第三，轻视人力资源开发工作，社区教育投入不足，人均教育经费占有量很小，职业教育和成人教育的投入和扶持力度不足，没有与基础教育形成良好的互动；尚未形成社区人力资源开发机制，没有建立规范人力资源开发和配置活动的相应制度；城镇人力资源流失严重，城镇教师短缺。第四，文化建设乏力，城镇文化建设陷入“投入不足、重物轻人、重投轻管”的投入体制困境，大部分城镇社区文化站、老年活动室、文化大院处于不良运转状态；存在“行业部门分割、重复建设、文化资源难发挥效益”的组织体制困境，文化建设处于“五龙之水”状态，文化活动内容重复率高，组织形式简单，领导网络不健全，分类不明确，边界不清，致使城镇有限文化资源无法发挥应有效益；存在“重形式轻效果、轻后期管理与评估”的评价体制困境，文化建设评估工作机制不全，评价标准存在着“形式主义倾向”。第五，追求城镇建设的数量扩张，忽视城镇建设的质量提升，从现有的2万个建制镇来看，城镇的物理外观扩大了，但发展质量没有提高，主要表现在：城镇社区的生态环境、人力资源、产业结构、活态文化等根基系统不牢；公共产品供给能力差；居民生活品质的提升尚未纳入城镇建设日程，城镇尚处于低档次建设状态。为了克服城镇建设过程中出现的偏颇和不足，促使乡域城镇走上可持续发展轨道，使乡域城镇化实现理想目标，笔者主张选择立体层序建设路径建设乡域城镇。乡域城镇立体层序建设就是将城镇看成一个由许多要素构成的立体系统，并在建设思维中将其分解为根基层、设置层、生活层等三个依次上升的系统框架层级，然后选定对系统框架层面起支撑作用的关键要素按照层级次序进行协同建设。乡域城镇立体层序建设路径的合理性、科学性，可通过人类活动区域进化规律和马斯洛需求层次理论得到佐证。乡域城镇立体层序建设路径也是一个渐进性的城镇化建设路径，其实施步骤如下：

第一，打牢城镇根基。在城镇系统框架根基层面中，地理空间、人口因素、产业经济、本土文化等四大元素因其共同具有的原初性、恒存性、根基性、持续性，成为城镇系统根基层面的支柱要素，不仅支撑着城镇系统的根基层面，也支撑着整个城镇系统框架。城镇地理空间的关键元素是生态环境，城镇人口因素的关键元素是人力资源，城镇产业经济的关键元素是二三产业，城镇文化的关键元素是活态文化。所以，建设城镇区域的根基，就是改善生态环境，开发人力资源、发展第二产业和第三产业、繁荣本土文化。就打牢城镇产业根基而言，必须确立因地适宜的产业发展原则，根据本地的资源禀赋和拥有的基本条件选择适宜产业；必须注重保护城镇生态环境，不能引进或兴办能耗高、污染重的产业，不能掉入用环境换财富的泥潭；必须以现代农业为支撑发展非农产业，在产业发展空间上，实现农业与非农产业的协同发展，通过产业一体化促进农业与非农产业的高度融合，如发展农产品加工业、能源农业、旅游农业、文化农业、药材产业、食品产业，建构农业与非农产业相互促进的新型城镇产业，通过建设产业园区和产业带，实现多元产业空间的合理布局，并通过建立物资交易中心和信息交流中心，将城镇建设成为商品集散地，为第一、第二产业提供强大销售渠道；必须建立资金支持系统，为城镇产业体系发展提供足够的资金支持，通过直接转化农业剩余、股份合作、争取金融组织贷款、招商引资等渠道为城镇产业融资。总之，建构城镇产业体系、发展城镇经济，要求产业结构变“轻”、发展模式变“绿”、经济质量变“优”。就打牢城镇人力根基而言，需要通过发展农产品加工厂、农产品物流企业、产品经销组织；用延伸农业价值链办法和开发农业新产品办法，发展能源农业、旅游农业、文化农业、原料农业等城镇现代新型产业；采取多种方式和多种途径，加大城镇产业投资，推动城镇产业市场化、一体化经营等措施，使城镇经济的增收能力得到快速地、持续地、大幅度地提升，吸引外出务工劳动力回镇创业和就业；需要通过提高城镇劳动者身体素质、开办社区学院搭建城镇劳动者文化素质、技能素质、思想素质提升平台等措施，提升城镇人力资源质量；需要通过开展团结合作意识教育、帮助居民组建合作经济组织和专业合作社、提高经营团队绩效等措施，增强城镇劳动者合作经营能力；需要通过分类分期培养城镇经济能人、扶植镇内现有经济能人、引进外地经济能人入镇创业、把善经营的党员培养成经济能人等措施，建立规模化的城镇经济能人队伍。总之，多渠道多途径开发人力资源，才能为城镇持续发展奠定可靠的人力基础。就打牢城镇生态环境根基而言，应成立生态环境保护与管理机构，制定保护城镇生态环境的质量指标，对产业项目进行环保测评和环保监督，开展城镇生态文化建设，推动企业的生态化转型，倡导绿色生产、绿色消费，培育绿色生活的典范，推行清洁能源计划和低碳生活方式等；探索因地制宜、简便易行、适合当地特点的城镇基础建设路子，按规划加快建设城镇污水处理设施、垃圾收集处理系统、垃圾无害化和资源化处理设施，防止垃圾对水体、空气、土壤的污染，治理河道污染；发展少污染、低污染的产业，推进清洁生产，把污染消除在生产过程中，扶持企业提高经济增长质量，禁止新建不符合环境保护要求的建设项目；加强畜禽养殖污染防治的监督，严格控制养殖废物的排放；积极探索防治农药、化肥和农用塑料薄膜污染的有效途径，促进农用化学品的合理使用，引导群众发展生态经济，开发、生产经济效益高、无污染的农产品和食品；积极开展生态农业的建设和推广工作；防止资源开发型生态破坏，严禁毁林开荒、陡坡开荒，防止挤占河道和破坏水网，切实保护好重要湿地，建立生态保护区、生态缓冲区，加大城镇园林绿化力度，使城镇中有园林，将乡域城镇建设成霍华德期望的田园城镇。就打牢城镇文化根基而言，需确立城镇文化建设目标和任务，建立健全公共文化服务体系，持续建设城镇公共文化设施，长期开展农村社区非物质文化保护和文化下乡工程，培养城镇文化精英、民间文化组织，支持居民经营文化产业，满足居民最基本的公共文化消费需求，甚至个性化和较高层次的文化消费需求；塑造文化认同机制，加快文化整合，使来自不同地方、不同职业、不同身份、不同阶层的城镇居民树立共同的文化价值观，形成社区凝聚力；建设城镇文化交流平台，将社区公共文化服务场所建设纳入城镇公共文化服务体系，建立城镇文化建设的支持体制；激发官方和社会两个积极性，在城镇文化建设中引入“民办公助”和“公办民营”等多种资金支持模式，建立国家公共财政投入和利用民间资金相结合的城镇文化建设资金支持机制。总之，通过多种措施促使城镇文化繁荣，使城镇文化处于活态之中，对城镇持续发展产生支持作用。

第二，建构和巩固城镇公共设置。城镇公共设置是城镇系统框架中的中间层面，是人们在地理空间、人口因素、产业经济、本土文化等支柱要素构成的根基层面设立的、为城镇居民生产、生活、发展提供便利条件、服务、秩序的公共设施、公共组织、公共规程等各类要素的总称。城镇公共设施、公共组织、公共规程等要素共同体在现实物象和实践场景中不可能与城镇系统根基层的四大支柱要素共同体相分离，因为根基要素共同体是设置要素共同体的本体；设置要素共同体是根基要素共同体的衍生物。所以，公共设施必建在地理空间里；公共组织宜以人口因素为根据来设置；公共规程必以产业和文化建设为依据而建立。建立、构造和巩固城镇系统框架设置层面的公共设施、公共组织、公共规程，是乡域城镇立体层序建设路径第二阶段的核心任务，是促使城镇系统持续发展不可缺少的建设内容。就建设和完善城镇公共设施而言，一要加强公共设施供给制度建设，加快制定公共设施建设法律体系，通过法制化途径使城镇公共设施建设获得稳定的制度性保障；通过制定相应配套和程序性法律法规，保证政策执行既有指导思想有“轨迹”可循，提高政策的可行性，推动农村社区公共设施建设；二要争取国家对环境保护、流域治理、义务教育、医院等公共设施建设的财政支持；利用地方税源和多方筹资建设休闲广场、体育场、影剧院、公园、娱乐场所、垃圾处理站、公共厕所、供排水系统；与相关国有企业或部门联系，建设交通、电力、通讯、邮政、银行等方面的基础设施；三要所有公共设施与本镇地域环境、居民需求心理、风俗习惯相一致，建设具有地方特色的适用性公共设施，不能贪大求华，讲究实用效率；四要加强公共设施管理，防止使用不便和利用率低下，提高公共设施供给形象；创新公共设施管理方法，对适宜收费的公共设施收取适当的使用费用，防止发生公地悲剧现象；推进公共设施管理科学化与规范化，探索城镇公共设施建设与管理的科学规律，规范公共设施管理行为，落实岗位制，实行责任制，做到有章可循。就建立多样化的公共组织而言，一要重点发展城镇经济组织，主要是根据产业结构和产业化要求，组建多样化的经济组织，并使他们在繁荣经济、保障供给、保护生态环境、提供就业岗位等方面发挥应有作用；二要引导其他公共组织在城镇建设与管理方面发挥特殊功能，主要引导其他公共组织加强自身建设、积极开展业务活动，在城镇自治、协调配置公共资源、提供公共产品、提高资源配置效率、协助农民进入市场、创造就业机会、增加农民收入方面发挥重要作用；三要协调各种公共组织的关系，主要是划分不同公共组织的功能、职责、权限和业务范围，在城镇建设上形成合作机制、发挥互补作用，形成促进城镇持续发展的合力；四要加强公共组织能力建设，为各种公共组织培养人才，选好领袖人物；督促公共组织建章立制，规范性开展业务活动；提供一定的业务经费，保障公共组织有效开展业务活动，让他们真正发挥应有作用。就设置并实行必要的公共规程而言，首先要凸显公共规程的规范和约束机理，制定并颁布的所有公共规程应该具有规范和约束城镇居民行为的功能，因为它们就是为了实现用集体行动控制个体行动而设置的；其次要从完善机制的高度制定公共规程，注重规程条款的相互作用和实际运行，使规程发挥预期作用，使不良行为难以产生，使良性行为得到鼓励，用公共规程的良性机制营造城镇公共秩序；复次要构建科学的公共规程体系，构建一个闭合的、关联的、科学的城镇公共规程系统，使公共规程系统中各部分既各有分工、互不冲突又相互联系、协调配合，共同发挥作用；最后要不断提高公共规程建设的质量和水平，根据城镇发展不断修订和完善公共规程，适应新形势新任务的要求，建立健全科学合理、具体实在、切实可行的公共规程，同时要及时废止不符合形势发展需要的规程，使城镇公共规程与时俱进。

第三，不断提升城镇居民生活品质。生活是劳动的目的，但是人类生活品质的不断提升是以环境优美、经济发达、文化繁荣、公共设置完善为基本条件的。因此，生活品质层面是城镇系统框架的最高层级，提升生活品质只能是乡域城镇立体层序建设路径的最后阶段。生活品质的提升是人类生活水准从基本生活、体面生活、精致生活、金质生活等依次上升的过程，这是一个永无止境的发展过程。对于提升乡域城镇居民生活品质而言，提升渠道主要有提高物质生活消费水平、建立既科学又文明和健康生活方式、建立完善的社区经济保障体系、提供优质的社区服务、丰富居民精神生活、实现人生自由而全面发展等。相对来说，建立完善的社区经济保障体系、提供优质的社区服务、实现人生自由而全面发展，是城镇居民生活品质的更重要的提升渠道。社区经济保障是最基层的地方性社会保障。在政府保障能力有限的情况下，城镇依靠自身力量建立社区经济保障体系，为城镇居民提供全面的公共福利，对居民生活质量兜底，是我国许多经济发达的乡域城镇采取的应对措施。像江苏江阴的华西村、河南临颍的南街村都为其居民提供高水平的、较全面的社区经济保障，使其居民生活品质得到保证。社区经济保障至少包括社会救济、医疗保险、养老保险、失业保险、就业保险、工伤保险、住房保障、公共福利等内容。为使社区经济保障发挥提高居民生活质量的功能，需要城镇建立相应组织或结构，有队伍有人才专门开展社区经济保障业务；制定社区经济保障政策和制度，使社区经济保障业务开展有规程所依；整合城镇社区保障资源，尤其要发展城镇集体经济，为社区经济保障事业提供可靠资金保障。社区服务是指在政府引导和扶持下，以城镇为基本单位，以期居民为服务对象，以提高居民生活质量为目的，通过开发、使用城镇资源，开展各种福利服务、便民服务。城镇开展社区服务，主要保障城镇弱势群体、困难群体的基本生活得到满足，体现了人文关怀；也能为全体居民提供良好的生活环境、卫生环境、治安环境；增进居民之间的联系和信任，营造出良好的社区氛围和人文环境；利于提高城镇居民的社会道德水平和改善社会风气，提高居民素质；更重要的是补充了国家和单位福利的不足，实现了社会福利社会化。对城镇而言，开展社区服务事业，首先要不断增加社区服务项目，完善服务体系；其次要引进或培养社会工作专业人才，采用个案工作、小组工作、社区工作等社会工作方法规范性地开展社区服务；再次要提高社区服务能力，主要是多方筹措社区服务资金、建立社区服务机构和修建必要社区服务设施；最后要建立全民参与社区服务的运行机制，使城镇居民养成“人人为我、我为人人”的互帮互助的服务意识，提高城镇居民的社区服务参与率。实现人生自由而全面发展是人类生活的最高境界，但是要提高人类生活品质必须朝这种境界奋斗，因为人的一切天赋应该得到充分发展。按照马克思的说话，人的自由而全面发展，应该包括三方面：人的个性得到充分发展、人的才能得到充分发展、人的社会关系得到全面丰富⑦马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第3卷[M].人民出版社,1992年第286页；第46卷（下），第223页；第3卷，第295页。。对城镇而言，要使其居民实现自由而全面的发展，首先要满足居民的生存需要，为其实现自由、全面发展准备基本条件；其次动员集体力量帮助居民实现全面发展；再次使城镇社会生产力高度发达，为居民的自由、全面发展创造物质基础；最后要为每个居民摆脱对他人的依赖和获得独立性，实现自由个性发展营造必要的社会环境。显然，这是一个需要长期努力的远景。

概而言之，开发农村人力资源、测算城镇人力值域、合理设置乡域城镇化门槛、建构乡域城镇化政策和制度体系、创新乡域城镇管理体系等是乡域城镇化的农业人口转移路径必须实施的关键步骤，是保证成功将农业人口转化为非农人口的基本规律；打牢城镇根基、建构和巩固城镇公共设置、不断提升城镇生活品质等是乡域城镇立体层序建设路径必须实施的关键步骤，是为农业转移人口提供良好的、永久的生存和发展环境，建成使他们进得来、留得住、活得好的乡域城镇的基本规律。这是中国乡域城镇化取得成功的操作机制。乡域城镇化是一条以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化新路。由于借用人力值域约束规律转移农业人口和借用立体层序建设规律建设乡域城镇都具有渐进性特征，所以乡域城镇化是一种典型的渐进性城镇化模式。推行乡域城镇化模式，地方政府的功能很重要。地方政府在乡域城镇化过程中应做好规划、当好推手、把握好政策和方向，要将自身动力、市场动力、民间动力整合在城镇化过程中，自觉对市场和民间不能做的事情进行兜底，才能保证乡域城镇化的成功。