新型城镇化的“中镇”模式——中国城镇化的第三条道路<br/>

新型城镇化的“中镇”模式——中国城镇化的第三条道路

2014-03-28汪斌锋

城市学刊 2014年1期

汪斌锋，郭强

（1.华东理工大学马克思主义学院，上海 200237；2.同济大学马克思主义学院，上海 200092）

一、新型城镇化内涵

新型城镇化是中国共产党在十八大报告指出的：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展……科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”[1]这与党在十七大报告指出的：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”[1]2-4和十六大报告中提出的“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[2]相比，更加系统、更加科学、更加明确了中国特色城镇化道路的新型城镇化发展方向。

纵观世界各国城镇化历史，当城市规模达到一定程度时，为了缓解城市发展中的矛盾，释放城市发展过程中的内在张力，往往会实施“新城镇发展战略”：“即在城市化进程加快、城市规模急剧扩大和各种矛盾集聚起来的同时，经济增长和产业结构进入阶段性周期困境，需要选择具有增长潜力的地区开发增长点，通过科学规划、集中投资、功能完善、产业集聚，创造更多的就业机会和便利的生活环境，逐步形成相对独立、功能完善的新城镇，并使之具有快速增长能力和辐射效用，最终达到控制城市无限蔓延和改善城市空间环境，促进区域发展的目的。”[3]需要说明的是，这种新城镇发展战略，仅仅包括了新型城镇化的一个内容即新城镇产生的策略，这同我国的新型城镇化战略相似而不同。

新型城镇化是相对传统城镇化而言，是指资源节约、经济高效、社会和谐、环境友好、文化繁荣、城乡共进，大、中、小城市和小城镇协调发展、个性特色鲜明的城镇化。[4]吴江等人的观点具有代表性，他们认为，新型城镇化是指以科学发展观为统领，以信息化等新型产业为推动力，追求人口、资源、社会、生态协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。其内涵可以从几个方面来理解：一是以城乡统筹为主线，促进城乡发展一体化；二是以全面协调为标准，推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展；三是以可持续发展为目标，保障城镇发展的后续动力；四是因地因时制宜，探索适应不同区域特点的城镇化发展特色模式。[5]

尽管新型城镇化内涵丰富，但是有一些原则需加以明确。第一科学规划。不能盲目追求不切实际的“大”。中国的城镇化不能好“大”喜功，不顾自身发展的基础和实际情况，一味贪大求全，追求人口数量多，用地规模大、建设面积广和产业结构齐全。这种追求使得城市建设中暴露出诸多问题；第二统筹城乡。要改变和摒弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步消除城乡之间的樊篱，促进城市与农村协调发展，城市居民与农村居民的和谐相处；第三节约土地。这是指城镇化速度要适度，要改变过去土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度，不但导致大量建设城区闲置，形成“鬼城”，还导致农民缺地少地无地可种的现象；第四布局合理。就是指城镇的空间分布及规模要与经济布局、特别是区域经济发展相适应，促进城镇的空间结构与产业积聚相协调、城镇化与新型工业化相协调、城镇化的区域发展相协调，形成科学合理的城镇空间布局。[6]第五功能完善。是指城镇通过集聚、扩散、辐射、带动等方式确保自身资源禀赋优势得到充分发挥，在多元功能整合的基础上进入更高的运行层次，从而使其中心地区及外围乃至更多地区获得较高的经济效益。其中“以大带小”就是通过辐射扩散功能带动周边小城镇和农村地区发展，从而实现人口和产业不断积聚，城镇规模扩张，城镇品位和经济效益不断提升，达到特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇协调发展的局面。

我们认为，这些原则透露出这样的内涵：（1）中国特色城镇化不能照搬欧美模式；（2）新型城镇化必须克服传统城镇化弊端，走统筹城乡区域、建设布局合理、功能完善、人口和土地规模适中的新型城镇化道路。

二、传统城镇化模式与困境

新型城镇化发展的前提是必须充分认清传统城镇化的弊端，总结传统城镇化的经验教训，必须是对传统城镇化扬弃。总结起来，中国传统城镇化发展模式主要有两大类：（1）照搬欧美模式的城镇化道路；（2）中国城镇化实践过程中摸索出的城镇化经验教训。

（一）传统城镇化的欧美模式

城镇化是工业革命以来全球范围内出现的深刻影响和改变人类生产生活方式的发展潮流。[6]22其实质是在生产力发展的直接推动下，以工业化大生产为主的城市社会逐步取代以传统自然经济为基础的乡村社会。[7]总体看来，可以粗略地将世界城镇化概括为：以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化；以美国为代表的自由放任式的城镇化；以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化三种模式。[8]第一种模式是美国生态经济学家莱斯特·R·布朗(Lester R.Brown)提出的以美国为首的发达国家的发展模式，其主要特征为城市低密度蔓延、私人轿车为主导的机动化、石化燃料为基础、一次性产品泛滥等。[9]这种模式无疑是造成了当今世界的高排放、高污染、高浪费；第二种模式是塞奇·拉脱谢尔(Serge Latouche)等人提出“反增长计划”。该理论认为：经济增长对地球承载力造成了极大的负担，生态危机尤其是温室效应的持续恶化，人类生存面临困境，一味增长是不可持续的，因而反对增长，[10]实行消极的城镇化和消极的工业化。简言之，就是要让发展中国家减缓发展速度来补偿“第一种模式”所造成的资源枯竭和大气污染，为西方发达国家造成的发展代价买单。显然，这种“模式”是中国城镇化不可接受的；[10]第三种模式是前两种模式的综合。仇保兴认为，中国的城镇化不能实行第一种模式和第二种模式。为此提出了城镇化发展的第三种模式。即坚持“城镇化发展”的前提下，既充分利用高效的市场机制低成本补偿其负面影响的新型城镇化模式。[10]

以上所介绍这三种城镇化模式，实际上可以概括为两种模式，即极端的城镇化模式和温和的城镇化模式。第一、第二种模式的城镇化属于极端的模式，而第三种模式则属于温和的城镇化模式。当然第三种模式城镇化除了温和的特征之外还企图在前两种模式之间进行调和，似乎具有第三条道路之意。事实上，第三种模式因市场机制不完善而远未实现，而第一种模式的城镇化成为中国传统城镇化的隐线。

（二）中国城镇化实践过程中摸索出的城镇化经验

1.唯“大”城市论

持此类观点的人认为中国的城市化应走以大中城市扩容为主的道路。其原因在于：（1）大城市固然外部成本较高，但大城市有良好的集聚效应，由此带来的规模收益远远高于中小城市和小城镇；（2）大城市具有良好的经济效益，只要建立健全合理的资金回流机制，大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报；（3）大城市能创造更多的就业机会等等。因此参照欧美发达国家城市建设经验，不断铺开我国大城市的规模。

但是，中国人口规模庞大，大量农村人口涌向大城市，导致经济、文化、交通、医疗、教育等公共设施、社会资源无法满足生活需要。例如截止2010年末，北京外来人口已突破700万人，加上本地人口，总人口超过2 000万人，已大大超出北京市政府提出的“2010年将常住人口控制为1 600万左右”的目标，[11]以致各类问题层出不穷，居民生活质量下降。

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2.唯“小”城镇论

自从社会学家费孝通提出“小城镇，大问题”后，小城镇一度成为城镇化趋向。其理由是：（1）农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择；（2）以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段；（3）小城镇的发展有利于培育和开拓农村市场、扩大国内市场需求；（4）农民就地城镇化更符合地缘心理；（5）小城镇可以就近吸纳农业剩余劳动力，同时缓解大中城市人口压力。[12]因此唯“小”城镇论，成为改革开放以来比较流行的城镇化模式。

但是，小城镇发展既有成绩也存在问题。一方面，经过多年发展，小城镇已经初具规模，很多小城镇并不能强制停留在“小”的层面，它有向中等城镇发展的能力和倾向；另一方面，小城镇也造成基础设施重复建设且利用不高，尤其是土地资源不节约，城镇管理水平低，管理方式落后。这些问题导致小城镇资源浪费问题突出。

另外，还有“大中小平衡论”，平衡论主张大中小城市要协调发展，其中的小城市也包含了一些城镇，当然从研究的方法和概念的范围来看，更多的新兴小城镇、乡镇等并不在其视域范围之内。而且该理论试图调合城市建设事实上“唯大”和“唯小”论的缺陷。其结果是大中小城市并不能很好地平衡。这些理论模式在中国传统城市化实践中逐步暴露出诸多问题。

纵观我国传统城镇化模式，城镇化建设存在诸多制约因素。我国人口数量多、资源底子薄，发展极不平衡，城镇化同时还要实现经济增长、社会发展和解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等诸多问题、矛盾。总结起来，有三大传统因素的制约。[13]第一人口制约。人口问题是我国城镇化进程中面临的最大制约因素。大量人口涌入城市必然产生教育、医疗、社会保障、就业等问题，发达国家城镇化的历程中还没有遇到过如此大规模的人口问题；第二资源制约。我国传统城镇化的发展方式是粗放式的，资源短缺与利用效率低下并存的格局已经严重地制约着城镇化的发展。一方面自然资源日益稀缺，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面资源使用不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高，低水平重复建设导致资源严重损耗，如土地资源紧张、能源短缺等；第三环境制约。传统的工业化道路在极大地改善了人们生活的同时也带来了前所未有的环境污染问题，如城市雾霾、水体污染（地上和地下水）、白色污染、固体废弃物污染、噪音污染等等。城镇居民生活因污染遭受损害，生活质量下降。如果不能破除“污染—治理—再污染”的城镇化老路，城镇化道路将无法前行。

因此，中国特色城镇化道路必须全面考虑我国的经济、社会、文化的发展水平及市场条件和社会的可承受程度，发挥市场对推进城镇化的重要作用，通过市场实现城镇化过程中各种资源的有效配置，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚，发挥政府的宏观调控作用，同时加强和改善政府对城镇化的管理、引导、规范，走一条既非欧美老路，也非传统旧路的新型城镇化道路。

三、新旧城镇化的关系

新型城镇化与传统城镇化之间既有联系又有区别。二者的联系表现在：新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，在理论与实践的基础上吸收了传统城镇化的精髓，如充分发挥政府的宏观调控、引导作用，关注经济发展，为城镇化提供了物质基础、发展动力和发展载体；同时摒弃了传统城镇化中的缺陷，如忽视了经济、社会、城乡、区域、行业、人口结构之间的平衡发展。吴江等人总结了新旧城镇化二者的区别：第一时代背景不同。传统城镇化发展到了现阶段已经暴露出诸多问题；第二侧重点不同。传统城镇化侧重于人口的城镇化和城镇规模及数量的扩大，而新型城镇化更关注城镇质量的优化，致力于经济社会之间、城乡之间的协调发展、资源环境与人口之间的协调发展；第三方式不同。传统城镇化发展呈现单一性，而新型城镇化发展呈现“中间化”；第四动力机制不同。传统城镇化的动力主要是工业化，而新型城镇化的动力主要是城市要素的集聚整合和创新。[14]

（一）新型城镇化的本质是集约型城镇化

（二）新型城镇化的最终目的是人的城镇化

新城城镇化强调以人为本，城镇的宜居性和生活质量成为首要考量指标。结合以往经验教训，加强城市基础设施建设，前瞻性地规划城市发展方向，从而增强城市综合承载能力。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽城镇户籍限制，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，真正融入城镇。打破“城乡分治”的传统局面，转变为城乡一体化发展，让农村居民在生活方式、居住环境上享受与城市居民均等的待遇。

总之，推进新型城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。通过全国城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局。当我们厘清这些关系，一种新型城镇化——中镇便应运而生。中镇是建立在几个小城镇基础之上的、不完全脱离农业生态环境的、起地区性带动作用的中等城镇，它和农业有着密切的联系，是以大量农业人口为支撑的资源节约的、环境友好的紧缩型城镇。

四、中镇何以可能

（一）中镇是城镇生长逻辑的结果

城镇化是一个系统化、长期性的动态过程。一般而言，大城市由中等城市发展而来，而中等城市又是由小城镇发展而来。同时，随着经济社会发展水平提高，城镇人口规模也在不断增长。在一个城镇体系中，有一些处于中间层次的城镇，虽然在数量上比小城镇少，但是由于它们一般都具有较好区位条件，在城镇间的竞争中，能够争取到更多的经济要素和社会文化资源，因而能够得到较好的成长。从世界城镇化发展的趋势来看，农村地区和小城镇的人口资源等要素会越来越多地向中等规模的城镇或处于中间层次上的城镇集中。这种农村、小城镇的自然生长形态必然导致中镇的出现。

（二）中镇是大都市逆向区域化结果

欧美模式的大都市问题层出不穷，如交通拥堵、环境污染、人口拥挤等等，因为资源过于集中导致的“城市病”成为各大城市头疼的问题。近些年，一种新型的城市发展趋势“逆城市化”成为欧美诸多大城市的新潮流，因为交通便利及生活方式的差异，许多工薪族选择离城市中心较远的地区居住生活，导致逆城市化出现。这也引起许多城市问题专家的研究兴趣，经调查研究发现，所谓“逆城市化”绝非回归农村地区，而是回到大城市效应能够辐射到的中小型城镇。也就是说大城市周边的小城镇和生活便利区迅速成长为有一定人口规模和产业集聚的中镇。

（三）中镇是集约型城镇化的结果

中镇不仅是“两头中间化”的结果，还是集约型城镇化模式使然。首先，小城镇发展到一定规模形成的集聚效应——城镇服务功能的进一步完善，对农村和其他小城镇的辐射能力不断增强；第二，大城市制造业向郊区或中等城镇的迁移；第三，市场的日益专业化和交通便利化，许多商品和服务的聚集与分散功能都由大城市转移至中等城市，同时还有不少原来由小城镇主要承担的商品和服务的聚集与分散功能，由于产业规模的扩大，而转移到辐射范围更大的中等城市中来，这样中等城镇承担了越来越多的流通功能。这些都使处于中间层次上的城镇越来越成为人口和产业活动的主体。最重要的是它既能有效地避免大城市的弊端，又能具有小城镇无法比拟的集聚效应。集中了大城市和小城镇各自优点并在一定程度上解决了一些大城市不可持续发展和小城镇难以发挥更大区域辐射功能的问题，既迎合了生活水平的提高而带来的人们对良好的生态环境质量的要求，同时还促进了各类小城镇的发展，使区域性中心城市成为带动城镇化发展的主导力量。

五、大小之间：中国城镇化的第三条道路

新型城镇化尤其是中国特色的城镇化建设不能走“大城市”道路也不能走“小城镇”道路，中镇或许是第三种选择。

（一）中镇模式可以避免“大城市病”

中镇既不是大城市也不是小城镇，它的规模在大小之间，可以避免“大城市病”。近些年，大城市和超大城市的“城市病”已经暴露出城市规模过大、人口过多以及资源过于集中引发的诸多问题。首先，资源过于集中导致人口集中，引发了严重的交通拥堵。像北京、上海等特大城市交通拥堵几乎每天都在发生，城市道路不堪重负；其次，资源过于集中，行业、产业过于集聚导致居住紧张，房价一度高企，尽管城市管理者三令五申限制房价，但效果并不理想，截止2013年12月31日，我国政府监测的70个大中城市同比房价除温州外，都在上涨，北京、上海等特大城市领衔涨幅榜。房价过度上涨使城市经济产生泡沫埋下隐患；再者，环境污染严重。空气、水、光、噪声的污染，一直是困扰大城市治理的难题。在京津唐河北一带，大城市的雾霾指数一直居高不下，居民慢性病层出不穷，生活质量严重下降。当然，还有教育、医疗、物价等等诸多问题困扰大城市的发展。“逃离”大城市一度成为民间流行的词汇。这也是逆城市化的重要原因之一。

（二）中镇是小城镇发展的结果

近些年，小城镇发展已初具规模，可以在几个小城镇的基础上发展中镇。小城镇的发展是中镇得以发展的基石，新型城镇化道路的中镇模式提出正是基于我国小城镇发展的历程。改革开放以来，我国小城镇数量迅速增长。1978年全国只有建制镇2 173个，而1992年全国建制镇14 539个(含1 752个县城关镇)，[15]是1978年的7倍。到2004年底，全国共有建制镇19 892个，比1992年增加了5 353个，建制镇的数量超过了乡的数量。截止2003年小城镇累计转移农村富余劳动力1.27亿人，[16]预计到2020年还需转移农村人口达1亿以上。另外，2012年底全国城镇化率达到52.57%，比1978年的17.9%提高了34个百分点。小城镇人口的比重由1978年的20%上升到45%以上。[17]大量农村人口进城，城镇聚集效应逐步显现。从20世纪80年代后期开始，全国各地开始撤区并乡建镇工作，尤其是世纪初的“合乡并镇”工作让小城镇快速发展起来。经过十多年的发展已初具规模，不断带动周边的农村地区发展的同时也暴露出巨大的浪费问题。因此在小城镇基础上建设中镇的时机已经到来。

（三）克服小城镇的浪费问题

中镇建设有两条思路。其一是因地制宜地集中几个小城镇的资源建设中等城镇，这种集中并不是机械相加，而是经过科学规划，合理布局，因地制宜地将几个互补的小城镇进行产业糅合、功能优化、人口集聚并产生服务业等第三产业要素的过程，是系统化、有机化组合的过程。当前的小城镇建设普遍存在“小而全”现象，不同小城镇都追求“麻雀虽小五脏俱全”，结果导致城镇化建设过程中不顾实际情况，造成重复建设、低效使用的浪费现象。中镇建设就是要避免这种城镇建设的不经济。其二大城市出现了逆向区域化集聚趋势，利用大城市的产业、功能的逆向区域化建设人口规模适度、生活交通便利的宜居中镇。

（四）中镇吸纳人口与集聚效应

2012年年底，我国有建制镇19 881个，[18]平均人口约为4万人。镇人口超过10万人以上的有400多个，其中有40个以上人口超过20万，个别镇人口超过50万。平均每个建制镇从业人员近2万人，其中非农从业人员占40%以上。根据对全国1 806个重点镇统计资料分析，其人口规模与大部分经济社会指标相关性匹配较好，均呈正相关。全国重点镇镇区人口规模平均值为1.46万人。[19]其中人口规模小于2万人的镇占78.3%，2万-3万人的镇占12.4%，大于3万人的镇只占9.3%。虽然数据整体上反映城镇建设已有较快发展，但人口规模偏小直接影响发展后劲和产业结构调整的潜力，第三产业相对较差。[20]当重点镇人口规模超过2万人时，城镇化将进入加速发展阶段，城镇集聚效应显现；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。因此中镇建设需集聚2至3个小城镇的规模才能释放潜能，才能统协小城镇辐射农村地区。

（五）中镇实践验证

以江苏为例，截止1999年底约有2 000个乡镇，乡镇政区规模平均为40多平方公里，其中30平方公里以下的小乡镇有590多个，小于50平方公里的乡镇占2/3；平均人口不到3万人，最小的不到1万人。江苏省作为沿海发达省份和平原省份，中镇规模至少70平方公里以上，人口规模为5万人以上，中心城区的人口规模还可能更大一些。如按这一标准，该省乡镇总量将减少50%以上。[21]该省测算，由于乡镇减少，到2010年至少可节约小城镇静态投资6 000亿元以上。江苏省2000年开始大规模乡镇合并，2012年底将近2千个乡镇合并为877个，乡镇平均规模为117平方公里，人口平均为89 692人。经过几年运作，江苏城镇各项事业已走上良性发展轨道，城镇经济聚集、辐射效应和城镇人口潜力得到释放，2013年人均GDP达到11 298美元，居全国首位。中镇优势已经显现出来。

从总体看中镇是小城镇规模提升、质量提高的必然结果，也适应大城市功能分化、产业重新布局的必然趋势。一方面中镇能够增加直接调控资源的范围和数量，有利于统筹发展，增强农村和小城镇地区经济发展的协调性，形成规模效益，提升资源利用率，又有利于加快发展步伐，迅速确立竞争优势，防止小城镇之间为争夺资源恶性竞争；另一方面中镇建设解决了大城市的严重负担，优化大城市的资源配置，改善人居环境，引导城市人口、产业在空间上合理布局。因此，中镇成为当前中国新型城镇化的第三条道路选择。

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