城市邻避设施建造决策中的公众参与

黄振威

（中共中央党校，北京 100091）

一、引言

党的十六大报告提出，要推进决策科学化民主化，“建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”；十七大报告要求，推进决策科学化民主化，“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”；十八大报告也明确提出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，要求“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。根据党的代表大会精神，积极倾听民意和扩大公民有序参与，是推进决策科学化、民主化的题中之意。

然而，现实中公共决策中频繁的公众参与已成为决策者在推行决策科学化、民主化时不得不面临的困境，近年来政府的一些重大决策乃至“民心工程”因为遭遇公众抵制而被迫放弃，比如“厦门PX化工项目决策”流产、“番禺区生活垃圾焚烧发电厂”搁浅等。这些重大工程都有一些共同点，是人们眼中高风险、高污染或引起心理不悦的设施，称为邻避（NIMBY，Not In My Backyard）设施，直译“别建在我家后院”，由这些设施建造引发的公众抵制称为邻避冲突。伴随工业化、城市化飞速发展，我国城市中的邻避设施越来越多，一方面它们是城市良好运转，甚至是加快城市发展的必需品；另一方面，由这些邻避设施建造所引发的公众抵制性参与也愈来愈激烈，直接对政府决策造成挑战。由此揭示出一个不得不面临的困境：在公众参与日益活跃的现阶段，在做出邻避设施建造的决策时，决策者该采取何种态度？他们有何好的策略？

正是基于以上考虑，本文选用中国石油Y省1 000万吨/年炼油项目决策案例为分析对象，从利益相关者理论的视角出发，来考察公众参与给政府决策带来的影响以及政府如何采取有效措施进行治理。除此之外，中国石油Y省1000万吨/年炼油项目决策案例还有其特殊性，该项目在Y省K市遭受公众参与的抵制，令人吊诡的是，抵制人群主要来自30多公里以外的K市，而项目所在地A市的公众并不多。同时，目前事件的发展也由最初的“政府——公众”博弈演变成“政府——环保组织（主）+公众（次）”博弈。为什么会出现这种变化？决策者在面临政府决策与公众参与困境时，尤其是面临新情况、新问题时该进行何种选择？这都是城市管理者在面临邻避设施决策时所必须考虑的问题。

二、理论回顾和分析框架

上世纪70年代，“邻避冲突”及其治理问题就受到西方学者的广泛关注。而后，随着我国邻避设施的逐步增多，邻避冲突治理也开始引起国内学者的关注。

（一）文献回顾

“邻避”最早由英国记者Emilie Travel Livezey提出。目前学界对“邻避设施”的界定众说纷纭，[1-2]但对其特性几乎达成一致意见。邻避设施有两个显著特征：负外部性与成本与收益不平等性。[3-5]正是这两个特点导致了居民的抗拒心理和行动，形成了建设方、政府与居民间的冲突。

学术界和实践界一致认为，缓解和补偿是治理邻避冲突的两种主要的工具。[6]缓解有两种类型：一是技术性缓解，即改造技术或改迁别处以降低风险；[7-8]二是制度性缓解，即改变决策模式，通过制度化手段赋予公众参与选址的决定，[9-10]强调风险沟通的作用，希望通过开放的政治来消解公众异议。[11-12]在解决邻避问题中，他们主张引入非营利组织，提高社区“自觉行动”能力，加强参与式治理。[13-14]补偿工具重视分享成本和解决补偿中的公平公正问题。[15-16]但有学者指出面对具有高风险的邻避设施，补偿措施通常毫无影响力。[17]

虽然众多学者和实践者讨论了很多关于邻避设施建造中的公民利益保护和公众参与问题，但是，他们常常将保护公民利益和公众参与作为治理邻避冲突的工具，而对于如何在其中科学、合理、有效的界定公民利益，促进公众参与还没有进行很好的详细论述。而企业管理中的利益相关者分析为我们提供了很好的理论基础。

（二）利益相关者分析的引入

利益相关者的概念最初由斯坦福研究中心（Stanford Research Institute）提出，其目的在于修正传统的股东至上的理念，认为任何一个企业的成长都离不开各式利益相关者的参与和支持，除了股东外，还有诸如雇员、消费者、供应商等，因此企业不仅要注重股东的利益，也要竭力为利益相关者服务。学者弗里曼（Freeman）认为，利益相关者就是指任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人。[18]随后，利益相关者分析作为一种有效的分析工具迅速拓展到组织学、战略管理、风险管理、公共管理等领域。

利益相关者分析的关键是对利益相关者进行区分。联合国开发计划署在对它的开发合作项目所做的评估中就对重要的利益相关者进行了界定，将其分为：（1）目标群体，（2）直接受益者，（3）直接管理者，（4）资源提供者，（5）外部咨询顾问、供应商以及其他对计划项目提供支持的人或机构，（6）在计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构（联合国开发计划署评估办公室，1999）。目前广为接受的划分标准来自米切尔（Ronald K.Mitchell）等人提出的“米切尔评分法”，他们从权力（Power）、合法性（Legitimacy）和迫切性（Urgency）三个特质将利益相关者划分为七类，其中与三个特质都相契合的是权威利益相关者(Definitive Stakeholder)；与两个特质相符合的是关键利益相关者（Dominant Stakeholder）、从属利益相关者（Dependent Stakeholder）、危险利益相关者（Dangerous Stakeholder）；与一个特质相契合的为隐匿利益相关者（Dormant Stakeholder）、需求利益相关者（Demanding Stakeholder）和或有利益相关者（Discretionary Stakeholder）。[19]

结合K市的实践和关于利益相关者的分类思路，我们归纳出对城市邻避设施建造决策中利益相关者分类的三个标准：影响力、合法性和利益性。影响力指的是不同的利益相关者对公共政策施加影响的能力，其来自于本身的权力或者对资源的控制；合法性不是法律意义上的定义，指的是利益相关者的行为是受到肯定的，被社会认为是恰当的或者合适的；利益性表示相关者从政策中获取收益或者利益受影响的大小，不同的利益相关者与政策的关系有亲疏之分，有的直接密切，有的间接松散。

根据上述城市邻避设施建造中利益相关者的分类标准，我们可以区分出三类不同的利益相关者，即关键利益相关者、次要利益相关者和潜在利益相关者。不同程度的影响力、合法性和利益性的属性在这三类利益相关者之间有着不同的组合与体现。

图1 城市邻避设施建造决策中利益相关者的分类标准

关键利益相关者是指一群拥有高合法性和自身利益与政策密切相关的组织或个人。他们是政策实施的直接关系者，他们的利益需求也理应在决策中得到充分的考虑。政府部门、企业和邻避设施周边的居民就是典型的关键利益相关者。三者的主要区别在于影响力不同。政府部门和企业拥有足够的资源和合法的强制力，邻避设施的建造不仅给他们带来惠及自身的公共产品和服务，还会对地区经济发展和企业效益增长带来有利影响。邻避设施周边的居民虽然也享受了设施所带来的效用，但需要额外承担因为设施建造可能带来的健康损害，还有经济损失、生活品质下降等成本。但是他们的影响力较弱，容易在政策制定和执行中被忽视，所以需要妥善的救助与补偿。

次要利益相关者主要是一群与邻避设施建造决策关系不大的组织和个人。由于自身利益基本不受政策影响，所以他们对设施建造的政策兴趣不大，这也导致了他们在邻避冲突的博弈中往往是只是扮演中立者或者旁观者的角色。主要包括了媒体和非设施周边的群众。媒体掌握了信息传播的渠道和资源，具有很强的影响力，但其关心的主要是媒体报道的覆盖面和接受度。非设施周边的群众具有较低的影响力和利益性。这导致了他们参与意识的积极性一般不高，不过由于邻避设施具有的公共性特质使得这些非设施周边居民也会密切关注事态的进展，并且其态度还会随着事件的发展而发生改变。

潜在利益相关者是指占据合法性优势的组织或个人，最为典型的就是权威专家和环保组织。他们因为具有专业知识而被广大公众接收和认同，权威专家往往还是一群具有高度影响力的人。

三、决策案例

上文已经论述了利益相关者分析的三个划分标准和三个类别，下面就将从这一视角出发来分析中国石油Y省1000万吨/年炼油项目决策案例。

中国石油Y省1000万吨/年炼油项目是中缅油气管道配套的炼油项目之一，是国家建设四大油气战略通道、推进“两种资源、两个市场”的重要支撑项目，是保障国家能源安全的重大战略项目。按照《A市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的估计，中石油Y省炼油厂1000万吨炼油项目将于2014年竣工投产，2015年全面达产，当年工业总产值达到400亿元，工业增加值达到100亿元以上。

从2004年开始，中国石油Y省1000万吨/年炼油项目便开展了项目选址、环境影响、水资源论证以及安全生产等方面的研究工作，先后完成了项目可行性研究，包括大气、水资源及排水等内容在内的环境影响评价、水资源论证、地震及地质灾害评价、节能评估、职业卫生评价、矿产压覆等54个重大专项的研究和论证。经过科学论证，多方比选项目地址，项目最终落户在Y省K市A市。

（一）项目前期公众参与沟通与补偿安置情况

作为项目的所在地，为确保项目顺利推进，A市精心组织，扎实做好公众参与沟通与补偿安置工作。

1.公开信息，让群众了解项目

此项目具体选址在A市C街道Q村民委员会。在项目动工之前，A市就组成工作组进入所涉及村委会、村小组，对项目情况和搬迁安置政策进行广泛宣传，特别是对项目用地直接涉及8个村民小组728户1760人进行了全覆盖的宣传和宣讲。为使得广大干部群众更为全面的认识项目建设、生产对地方环境、经济的影响。在项目动工前，2010年8月，A市分2批组织项目影响区的干部、群众到中石油大连炼油项目基地进行实地参观、考察。

2.组织外出参观学习，吸取经验教训

2012年12月，为借鉴经验，增强的应对工作的主动性和针对性，A市由副市长带队，组织宣传、环保、工业园区管委会等部门负责人用7天时间，分别到国家环保部环境评估中心、环保部西南督察中心、浙江省宁波市环境保护局、四川省成都市什邡市环保局进行考察调研，吸取多地项目推进失败的教训，为下一步推进工作提前筹备。

3.提前预防，做好社会稳定风险评估

为确保该项目顺利推进，在项目施工前夕2012年7月-8月，A市进行了社会稳定风险评估工作。整个稳评过程采取了公示、问卷调查、实地走访、专家评审等多种形式。其中整个公众意见调查发出2590份调查表，问卷调查的对象主要是项目建设影响的Q村委会8个村民小组，其他村委会的2个村民小组，共计10个村民小组18岁以上的村民。在这2590份调查表中，有2366份认为变迁安置后，在生活、工作、医疗、教育等方面会变好，占比达91.35%；有2442份支持项目进场，占比达94.28%，有2510份支持项目建设，占比达96.91%。

4.充分补偿，妥善处置群众的诉求和顾虑

中石油Y省1000万吨/年炼油项目涉及8个村民小组728户，共1760人变迁安置。项目一期用地范围涉及的搬迁对象于2011年11月全部搬离；2012年3月10日项目一期涉及的征地拆迁、补偿工作已经全部完成。涉及群众个人补偿款项兑付到群众手中。为群众全额购买了城镇医疗保险，为18岁以上群众一次性全额购买失地农民养老保险，60岁以上老人直接领取每月330元养老金，学生直接进入城里学校上学，为有工作意愿的群众100%的推荐就业。目前，因安置房正在建设，群众仍在搬迁过渡期。为保证搬迁村民生活保障，A市人民政府除了购买各类保险外，还及时拨付各种搬迁费和生活费给搬迁群众。经过统计，在过渡期间中石油项目搬迁村民人均年收入近30000元，搬迁群众的年收入是A市2012年农民人均纯收入（9676元/人）的3倍。

炼油项目在A市政府推动和项目地村民配合下有序推进的过程中，不过，令人吊诡的是，一场由网络信息推动并逐步酝酿的公众抵住情绪正在远离项目30公里之外的K市形成。

（二）项目引发市民抵制及政府的应对措施

2012年11月，受宁波镇海区叫停PX项目的影响，中石油Y省1000万吨/年炼油项目建设情况开始在微博、论坛、百度贴吧等地发酵，有网民发微博称：“K市PX项目？求辟谣！”。2013年3月29日，K市政府召开新闻发布会，K市政府新闻发言人对炼油项目建设情况进行了通报，K市委宣传部副部长、A市人民政府市长出席发布会。

5月4日，青年节当天下午，众多民众戴着写有黑色PX、红色叉的口罩，举着“PX……滚出K市”、“K市只有一个”等走上K市街头，在市中心广场抗议有争议的中国石油PX项目在当地落户。5月16日，群众于市中心老省政府的附近聚集，再次游行。最多时游行人群有600人左右，游行人群主要为K市市民，A市群众并不多。

事件发生以后，K市迅速成立了以市委书记为组长、市长为副组长的应对处置工作协调小组，先后13次召开专题会议，适时分析研判，对每一个阶段的工作安排部署。

1.主动公布信息，积极搭建沟通平台

2013年5月10日，K市市长率队出席新闻发布会。发布会上，市长表示，对中石油Y省炼油项目副产品配套项目上不上、上什么样的产品，市人民政府将走民主决策的过程。“大多数群众说上，市人民政府就决定上；大多数群众说不上，市人民政府就决定不上”。

5月13日、5月21日，K市先后两次邀请市民代表60余人参加群众恳谈会，对大家普遍关心的问题进行解答。5月16日、5月21日，K市先后2次组织35名市民、网民，赴广西钦州炼油厂实地考察，切身感受炼油项目对当地经济、社会及生态环境的影响。5月17日，K市在全国省会城市中率先开通市长微薄，与市民、网民开展互动交流。

为打消全社会群众环境污染的顾虑，K市也注重做好环评报告公开工作，2013年6月25日至7月25日，在A市一综合展馆，K市正式向社会公开Y省1000万吨/年炼油项目全文环境影响报告书及批复，为群众提供查阅。查阅现场还安排专家答疑解惑。与此同时，中石油官方网站上2013年6月25日公布了项目环境影响报告书主要内容。Y省环保厅、K市环保局和A市环保局也已在其官方网站上公布《中国石油Y省1000万吨/年炼油项目环境监管工作方案》，供社会公众上网查询。

2.加强正面引导和宣传教育，聚集强大社会舆论

K市积极动员各层次、各渠道媒体，全方位、高频率宣传项目的背景、意义和建设情况。印制《爱我家园，K市加油！》科普宣传册200万份，制作发放中央电视台“《焦点访谈》——PX项目背后的真相”视频光碟18000份，广泛宣传项目的意义、背景、决策、审批、环保工艺。采取科普展览、科普知识专题讲座等形式，深入解析项目的可行性、安全性，2万余人次参观或听了讲座。加强对网络、短信、微博、微信等新媒体的引导，组织网络评论员在新浪、腾讯、凤凰、天涯、百度等网站、论坛、微博平台发贴、跟帖，及时阐明事实真相，引导网络舆论。

3.认真分析研判、对活跃分子和重点人员进行落地查人、教育训诫

切实加强情报信息的搜集研判，充分发挥政法、公安、国安、网信、信访等专门力量的作用，及时收集舆情信息，研判形势、掌握动态。按照ABC三类对近千名重点人员进行了管控，强化教育训诫，其中，A类由公安机关重点训诫，其他类别由各个辖区进行管控。

4.坚持点面结合，避免多种矛盾交织叠加

在做好中石油A市炼化项目的应对处置工作的同时，加大对重点群体、上访老户的隐患排查，加强对城镇房屋拆迁、城中村改造、农村土地征用、企业改制等信访热点领域的隐患排查和矛盾调处，对排查出来的矛盾、问题，进行梳理分类、归纳整理、依法解决。明确市级领导牵头负责，重点处置了金座非法集资、原民办代课教师历史遗留问题、古滇国历史文化项目征地拆迁等社会矛盾，成功化解了出租车“罢运”事件，3000多名出租车司机参加了高考“爱心送考”。制定高考工作预案，组织800多名公安干警，加大全市27个考点周边主、次干道的交通保通力度，组织城管队员和志愿者给考生和家长送水、疏导交通、维护秩序。

（三）事件的进一步发展和新的格局

K市的举措起到了一定成效。然而随着6月25日环境影响评估报告的公开，越来越多的环保组织和环保人士开始介入进来，事情的发展也由最初的“政府——公众”博弈演变成“政府——环保组织（主）+公众（次）”博弈。

6月14日，环保组织分别向Y省环保厅、K市环保局递交了信息公开申请，申请公开：1.中国石油Y省石化炼油工程项目环境影响评价报告全本。2.中国石油Y省石化炼油工程配套项目PX装置环境影响评价报告全本。7月2日，4家环保组织就此向环保部递交了行政复议申请，要求撤销环评批复，同时酝酿民间的专家咨询会和公众听证会。8月27日，部分环保组织在北京举行新闻发布会，共同呼吁中石油停止1000万吨炼油项目的施工，并呼吁K市政府制止项目违法建设。会上发布了分别致中国石油天然气集团公司的公开信。公开信指出，中石油Y省1000万吨炼油项目在公众参与、环境影响评价、项目选址、项目用地、环境容量和区域规划等多个环节存在漏洞和问题，环保组织已向相关政府部门提起行政复议，并希望在2013年底推动一次听证会。

四、案例解析和讨论

根据上述描述，中国石油Y省1000万吨/年炼油项目决策案例主要涉及Y省政府、K市政府、A市政府、中石油Y省石化公司、A市C街道Q村村民、K市民、新闻媒体、权威专家、环保组织等9个利益相关者。按照影响力、合法性、利益性的标准，这9个利益相关者被具体归为关键利益相关者、次要利益相关者和潜在利益相关者三类（详见表1）。从案例中可以发现当前城市邻避设施建造决策中公众参与的一些特点和趋势：

（一）公众参与在城市邻避设施建造决策中的强化

邻避设施建造在相当的时间内由于强调其科学性和技术性特征，政府在做决策时一般忽视甚至有意屏蔽掉公众参与。但是随着公众自我意识的觉醒和对环境问题的持续关注，他们的参与积极性越来越高。此时政府如果还采取压制的手段，或者只是消极被动地应对公众参与，就会面临决策失败的风险。[21]案例表明，虽然集高影响力、高合法性和高利益性于一身，但是政府部门和有关国有企业已开始认识到邻避设施建造不仅具有科学性，还具有公共性特征；不同的利益相关者之间的利益诉求也不一致，特别是邻避设施周边的居民承担了更大的外部性成本；这都为公众参与作用的提升提供了可能性和前提。同时，诸如影响力、合法性和利益性这些属性在各利益相关者之间的赋值和组合也是动态变化的，从案例来看，这是讨论政府面临新挑战的前提，它也为下一步公众参与的强化提供了无限可能性。

表1 中国石油Y省1000万吨/年炼油项目决策案例中利益相关者分类

（二）关键利益相关者受到高度关注

这里讨论的关键利益相关者特指邻避设施周边的居民。一般情形下，由于其影响力小，这些居民的利益容易被忽略。但最近几年国内发生的邻避冲突案件来看，这部分群众可以通过多种方式结成集体行动，从而获得巨大的影响力，甚至对政策决策产生重要影响——中断或搁浅政府决策。所以这部分群众受到越来越多的关注和细致的对待，甚至直接等同于了公众。案例中政府不但对他们有针对性的宣讲设施和产品方面的知识，还通过多种形式增进他们对政府的了解和信任。最为关键的是，突出对他们进行利益补偿，使得这部分群众的利益得到充分尊重。而这些措施在实际中也确实产生了较好的效果，邻避设施周边的居民都很拥护政府的决策，他们的影响力也一直维持在较低水平，没被“唤醒”。

（三）次要利益相关者的相对忽视

离项目40公里之外的K市居民成为反对这个项目的先锋，这是目前我们的公众参与程度所预知不到的。由于影响力偏低，又与项目没有直接的利害关联，非设施周边的群众的状态一直不被关注。而其实他们的情况比较复杂，因为长久缺乏充分的信息沟通和参与渠道，他们的利益被政策影响的程度以及他们自身在邻避冲突中的角色很容易被重新定位，他们会试图寻找一种快速提升自己影响力的途径，以保证自己的利益不至于在不明不白中遭受损失，而网络媒体的兴起为这一切提供了基础和可能。传统媒体则落后于事件发展进度，发挥的作用大打折扣。

（四）潜在利益相关者的挑战

案例中最为明显的一个特点和趋势就是事件发展由最初的“政府——公众”博弈演变成“政府——环保组织（主）+公众（次）”博弈。由于环保组织具有和政府部门不分伯仲的专业性，这便打破了政府部门对于科学性和技术性的垄断，也在一定程度上压低了政府的影响力。环保组织的高专业性属性可以源源不断的为邻避冲突的非政府一方提供高合法性，这对政府来说是一个巨大的挑战。而权威专家对政府政策的低参与度影响了他们与环保组织对话的影响力。目前的趋势是，一旦环保组织与高影响力的新闻媒体和高利益性的周边居民相结合，便对政府决策形成巨大冲击，甚至具备了改变当前决策模式的可能。

五、结语

当前城市邻避设施建造决策中的公众参与已经取得了很大进步，对关键利益相关者的关注使得政府决策被中断或者放弃的可能性大大降低。不过同时，政府对于次要利益相关者和潜在利益相关者的忽视也隐藏了巨大的挑战和风险，需要政府综合运用信息公开、参与、舆论引导、对话等多种政策工具进行治理。总之，通过对利益相关者的细致定位，并据此采取合适的管理工具，营造和谐有利的决策环境，才能最终促进公共决策和公共利益的实现。

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