论我国村民自治法律体系的缺陷及完善

摘 要：村民自治制度是我国基层民主制度的重要组成部分，也是建设中国特色社会主义新农村的重要内容。法律是发展村民自治制度的可靠保障。村民自治的立法经历了从无到有，从不完善到日益完善的过程，大大推进了民主法制化的深入。然而，我国村民自治制度的法律保障体系还不完善，尤其是在社会转型时期，随着农村的社会背景发生了深刻的变化，有关村民自治的法律体系尚存在着一系列的矛盾和问题亟需解决。从宪法、基本法、配套法的层面上加以构建是目前建设村民自治制度法律体系的最佳选择。

关键词：村民自治 ；法律体系； 基层自治

长期累积的“三农”问题为中国的乡村治理带上了沉重的枷锁，也是中国政治统治与政局稳定的羁绊。作为基层政治民主建设重要尝试的村民自治，用一种大众化参与的方式，依靠民主和法治两种手段，由农民自己管理本村的事务，开启了中国农村基层政治民主建设之路。我国村民自治制度的法律保障体系还不完善，尤其是在社会转型时期，随着农村的经济社会背景发生了深刻的变化，村民自治的法律体系的矛盾和问题逐渐凸显并亟需解决。笔者试从宪法、法律等层面分析村民自治立法上存在的缺陷，并试图提出自己完善村民自治法律体系的建议。

一、自治与村民自治的涵义

自治，从字面意思来看，就是自我管理、自己的事情自己决定。萨托利认为：自治是指我们自己治理自己。 《布莱克维尔政治百科全书》认为：自治是指每个人或集体管理其自身事物，且单独对其行为和命运负责的一种状态。 可见，自治的核心是“自己的事情自己决定”。现代自治思想萌芽于启蒙思想时期的自然法学说。它认为，在人类有国家之前存在着一种“自然状态”，在这样一个没有法律的社会中，人是自由的平等的，即在自然状态下人是自由存在的，由此也就决定了人的本质是可以进行自治的。

国内学理界对村民自治的理解一般建立在西方学者对自治含义的研究基础上，他们大都将其看作是在人们特殊区域实行自我管理的特殊形式。笔者认为这种划分并没有真正的将自治的适用范围划分出来，相反还人为地限制了自治原有的内涵。人是天生的群居动物，尽管每个人有独特的生活轨迹和方式，但他们又因共同利益紧密联系在一起，不同的共同体应运而生。以是否具有自足性为标准，可以把共同体分为国家政治共同体和社会共同体两类，二者在逻辑上不相矛盾。 村民自治是社会自治的一种，村民自治体属于社会共同體的范畴，与国家既互相联系又彼此独立。因此，笔者这样理解村民自治：在国家的主权范围之内，一定区域或者组织的社会成员，在国家政治生活之外的其他社会生活领域或者行业范围内，独立自主地解决、管理其内部事务的活动及其相关制度。它既是一种制度又是一种行为，本文则主要从其制度属性来阐述。法律作为是发展村民自治制度的可靠保障。作为是一种可预见的秩序，对人类而言，法律所提供的正是这种服务，但这也是法律所承受的负担及其所隐含的危险，村民自治离不开法律制度。

二、现行法律制度对村民自治的规定与逻辑不足

目前，我国有关村民自治的规定主要体现在《宪法》和《组织法》之中。《宪法》第111条对村民委员会的自治性质做了抽象的规定，也体现了这一制度的基本原则。其基本制度则体现于《组织法》这一基本法律之中。这是特定历史条件下的法律环境、理论和背景等因素综合作用的产物，也是当时农村基层民主实践相对不足的表现。随着社会经济的巨大变化，《组织法》的地位及其作用受到了来自理论和立法实践的双重冲击。

（一）现行《宪法》对村民自治的规定及缺陷

首先，宪法对自治的定位出现偏差。上已提到，宪法第111条对村民自治做出了抽象地规定，是我国实行村民自治制度最直接、最重要的依据。但却存在着定位不足的尴尬现象：它位于第三章“国家机构”的第五节之下，这意味着立法者把村民自治组织看作是国家机构，与《组织法》中定位的“基层群众性自治组织”相互矛盾。很显然，《宪法》将村委会当作是乡镇人民政府的派出机关的定位显然存在着偏差和不足。宪法是形形色色的共同体生活规则之总和。 不仅要对国家政治共同体的生活规则作出基本界定，也应该涉及其他社会共同体的生活规则。更何况宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，这样规定容易引发适用混乱的窘境，也不利于维护宪法和法律的权威。

同时，《宪法》中没有涉及对自治权的规定。确认和保障公民基本权利是宪法的基本精神之一，德国哲学家耶林也提出了“法学乃权利和义务之学”的命题，借此强调权利义务在法学范畴内的重要性。可以说，权利和义务是法学体系中最基本的元素，从权利语境的角度来研究村民自治问题是必不可少的。自治权属于人权的重要内容，是村民自治的关键和逻辑起点。宪法没有涉及对自治权的规定，对于它是独立的民主权利还是附属于自由权、社会权之下的权利，是个体性权利还是集体性权利都没有提及。甚至对它到底具有“权利”属性还是具有“权力”属性，学理界还存在着相当大的争议，这不能不说是一个缺憾。

（二）《组织法》对村民自治的规定及其缺陷

1998年颁布的《组织法》对于推进我国农村基层民主政治建设进程起到了极其重要的作用，但也暴露出了很多缺陷。尽管在2010年得到修订，但由于众多原因，这次的修改并不彻底，在实施中依然遭遇了来自各方面的质疑和挑战。

1. 立法逻辑起点错误，偏离了村民自治的价值取向

也许基于其“组织法”的特性，《组织法》仅将村民委员会的性质、工作方式和原则、与基层政府的关系、职权、选举等对宪法做了进一步的细化。然而，根据我们对自治含义的解读，村民自治更应强调“自我”。正如古希腊哲学家普罗泰戈拉通过对人与人相互作用的探索来揭示城邦国家的起源那样。村民自治的基本含义是自我管理、自我教育、自我服务，自我监督，村民是自身利益、村公共事物、村公益事业的最佳判断者，同时，“自我”要求村民自治的法律制度必须体现民主的价值。 《组织法》虽然对民主选举、民主管理、民主监督、自治权的救济等制度作出了规定，但这些规定大都以村委会的产生、职权、运行为中心，仅把村民自治的组织制度看作是村民自治制度的立法逻辑起点，其他内容只不过是这个逻辑起点的附属品，严重偏离了村民自治的价值取向。

2.《组织法》对诸多概念的定性不准确。一门科学必须就其对象是什么加以叙述，而不是从某种特定的价值判断的观点来规定它应该如何应对。 《组织法》是规范村民自治唯一的基本法律，其地位和使命不言而喻，但却缺乏对“村民”、“村民自治”“自治权”等概念的规范层面上的界定。法律概念为人们认识法律事实提供了必要的结构，离开这个结构，就不能对事件、行为和物品作出法律评价和处理。 仅村民这一概念首先就会涉及到村民资格的认定与标准，进而会关系到选举权被选举权、自治权的行使等至关重要的话题。例如对于散居在农村的非农业户籍人员、对于长期居住并在本村工作的外来农业人口、或是户口在本村但长期外出打工并在外定居的人口是否具有本村村民资格都是存在争议。这些问题如得不到解决便容易造成人们理解村民自治制度的分歧和障碍，不利于学理研究的深化，甚至会成为村民自治实践中的阻碍。

三、完善村民自治法律体系的构想

（一）完善村民自治制度立法模式的选择

村民自治制度立法模式是指村民自治法律规范的载体所表现出来的总体特征。现阶段有关的模式有统一立法模式和分散立法模式两种。前者指将制定一部统一、专门的自治法，再围绕其具体制度制定实施细则来保证其实施的模式；后者指不制定统领于各领域的专门法，而分别从有关自治制度发展的各领域逐个击破的方法来对其进行分步骤的完善模式，如可分别从民主选举、决策、管理、监督各方面的单行法律加以完善。无论哪一种模式都应在宪法的框架内加以完善。

确立采取何种模式是确保村民自治制度立法的前提。两种模式各有优缺点：前者能够确立共同的原则和制度，为法律的具体实施法提供简便的途径，但需要较高的立法技术，这种模式在短期内似乎难以实现。后者则具有很强的针对性和可操作性，但是容易造成遗漏相关法、各领域法相互冲突的现象，引起法律适用混乱。

笔者赞同第一种模式。首先，从必要性来看，目前的单行法《组织法》显然不能满足村民自治的发展要求。应以自治权为逻辑起点制定一部综合性的法律，不能单靠逐个击破的方法来规范和调整村民自治制度。其次，从可行性上看，近年来我国的立法技术正在不断进步，为采取统一立法模式提供了可行性基础。国内对这一话题的热烈讨论也为制定统一立法模式搭建了理论平台。最后，这也是符合我国立法惯例的举措。在此，笔者的基本设想是在宪法的框架内制定一部专门的《村民自治法》，甚或是《基层群众自治法》规制基层村民自治和城市居民自治。同时也要注意各领域的时效性，完善不同位阶和层次的法来规范这一制度的发展，以求构建一个相对完善和内在协调的村民自治法律体系。

（二）村民自治法律体系的构建建议

1.根本法层面的构建。这是从宪法的角度来说的，宪法是规范其他共同体的准则，故应增加相应的规定来矫正村民自治制度的地位。可以修正案的形式增加相关内容，设立有关村民自治的单独章节，将其从我国地方政权机构中剥离出来。同时，将自治的有关内容纳入总纲之中，明确规定国家保障基层自治。将在“公民基本权利与义务”一章中加入公民享有自治权并承担相应自治义务的规定。尽管村委会不具有国家机构性质，但是可以在“国家机构”中规定国家机关对自治组织的指导、引导等职责，这样在宪法中的规定就会做到系统完善、内在协调。

2.基本法层面的完善。宪法的性质和地位决定了它只能对村民自治作出原则性和引导性的规定，还须制定专门的法律将这一制度具体化。近年来，制定一部《村民自治法》的呼声越来越高。笔者赞同该提议，并主张将这部基本法看作是村民自治的最根本的指导性规范。这能够实现法名称上的准确性和科学性，与其所调整的对象及其本身价值功能相吻合，这也是理顺村民自治的初衷，驱除了《组织法》长期以来的价值取向错误的诟病。在内容上，更加注重实体性规范，切实以保证村民的自治权为中心。因此，可以首先规定村民的自治权及行使方式和行使机构，依据总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、选举及其他监督事项、附则的构成形式。同时，也要注意保留必要的程序性规则，不仅要合理科学的设计村民自治中的程序，保证村民自治权的公正、合法行使，而且还要合理设定村民自治权获得外部救济的程序性规定，如建立自治诉讼制度。

3.完善相关的配套法规规章。前述所设计的《村民自治法》作为基本法，主要是围绕“自治制度”来设计的，更加强调了村民自治的出发点和自治权的实现。而相关配套措施的出发点就是为公民遵守法律规范提供更加清楚的行为规则。在此，笔者有以下建议：首先，制定村民会议和村民代表会议组织辦法，具体细化规定有关的组织事项。其次，制定村民选举条例或办法，具体规定有关选举的所有事宜。许多专家、学者提出的形形色色的村委会选举法的建议或者草案，对立法者具有极大的启发性，其体例和方式可参照我国目前的《选举法》，可以更加具体一些，以配合《村民自治法》的实施。再次，制定统一的村务公开条例以保证村民的知情权，和村务工作的透明度。重点保障村民的知情权并且更加强调监督权和违法责任的追究。最后，尽可能完善个各个地方的村民自治地方法规，丰富村规民约，完善立法的空白点如健全村民自治中违法犯罪活动的法律救济等。

四、结语

针对目前我国村民自治制度出现的一系列问题，从宪法、基本法、配套法的层面上加以构建是我们建设村民自治制度的最佳选择。但我们必须清醒地认识到，一味的立法但却不能有效实施，其实质无异于无法。更何况村民自治制度的建设也绝非仅靠立法来解决。中国正处于复杂的社会转型时期，选择合理的基层群众自治方式，建立适应中国特色社会主义新农村建设的村民自治法律体系至关重要。在这一立法构建中，无论是从立法模式还是基本法律体系框架构建上，都应与我国实际情况相适应，与我国建设社会主义新农村、实现基层民主的目标相结合。

参考文献：

[1]〔英〕萨托利：《民主新论》，东方出版社1993年版，第587页。

[2]《布莱克维尔政治百科全书》，中国政法大学出版社，1992年6月版，第693页。

[3]梁成意：《村民自治法律制度的完善与创新》，中国政法大学出版社2010年版，第211页。

[4]参见刘茂林、仪喜峰：《宪法是组织共同体的规则》，《法学评论》2007年第5期。

[5]梁成意：《村民自治法律制度的完善与创新》，中国政法大学出版社，2010年版，第82页。

[6]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社，第2页。

[7]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社，第57页。

作者简介：杨慧，女，1990年5月生，山东滨州人，中南财经政法大学法学院2012级宪法与行政法研究生，研究方向：行政法。