清理完善食品安全标准体系研究

王竹天 樊永祥

1 国家食品安全风险评估中心；2 食品安全国家标准审评委员会秘书处，北京 100021

标准化是国民经济和社会发展的重要基础性技术工作，其对于推动技术进步、规范市场秩序、提高产业和产品竞争力、促进国际贸易发挥着重要的作用。按照《中华人民共和国标准化法》的要求，我国经过近50多年的发展，已经建立了涵盖食品卫生、食品质量、食品工艺等多方面的食品标准体系。其内容既包括各类强制性和推荐性国家标准，也包括各类行业标准、地方标准和企业标准，共同构成较为完整的食品标准体系。

2009年6月颁布的《中华人民共和国食品安全法》第十九条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。按照这一要求，需要对我国现行各类食品标准进行清理，进一步将各类标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

做好这项工作，需要对我国现行有效的所有食品相关标准进行梳理和分析，在此基础上对其中强制执行的内容进行深入比较，为进一步开展标准整合工作奠定基础。

1 我国食品标准的现状

1.1 我国食品标准的分布

为了便于进一步明确清理范围，审评委员会秘书处对收集到的4934项食品标准按照管理属性作了分类。按照国家标准化管理委员会对国家标准和行业标准的管理方式，由各部门发布的行业标准约3400项，其余为国家标准化管理委员会发布的国家标准。

行业标准中，包括农业部门发布的农业标准（代号NY）和水产标准（代号SC）、林业部门发布的林业标准（代号LY）、进出口管理和认证认可管理部门发布的认证及进出口用食品相关标准（代号SN）、粮食部门发布的粮食标准（代号LS）、轻工部门发布的食品行业标准（代号QB）、国内贸易管理部门发布的食品行业标准（代号SB）、化工部门发布的食品添加剂行业标准（代号HG）、供销合作社发布的食品行业标准（代号GH）、中国包装工业总公司发布的食品包装行业标准（代号BZ）等等。4934项标准的类别分布见表1。

1.2 标准交叉矛盾现状

通过对标准目录的初步分析，在现行食品标准中，对于同一管理对象，有多项相关的同质性很高的标准进行管理。由于难以严格将多个标准是否管理同一事项进行比对，仅根据标准名称对标准交叉情况作初步描述并举例说明。

针对猪肉这一管理对象，原卫生部、农业部、工信部和商务部等相关部门发布的相关标准多达18项。针对啤酒，相关部门发布的相关标准有16项。针对白酒相关标准有25项，涉及轻工标准、地理标志产品标准和绿色食品标准等。饼干相关标准有6项。坚果相关标准17项。在理化检验方法中交叉重复矛盾的现象也比较严重，如氯霉素的检测方法有25种，青霉素的检测方法有17种，土霉素的检测方法9种，四环素的检测方法21种。测定水分含量的检测方法有27种之多，酸值检测方法有4项，灰分检测方法25项。在生产经营规范中，针对蛋制品的规范有4项，针对畜禽相关的规范有10项，肉制品相关规范6项。

基于上述问题，对食品标准开展清理刻不容缓。

2 食品标准清理的原则和方法

2.1 清理的原则

原卫生部经组织专家讨论，确定了开展食品标准清理工作的三个原则：

（1）突出清理工作重点。清理工作重点是对现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和行业标准强制执行内容进行对比分析，找出存在的矛盾、交叉、重复等问题，明确现行食品标准中属于食品安全的指标，分析提出处理意见，为整合食品标准奠定基础。

（2）注重标准体系建设。清理工作要体现食品安全标准工作原则，注重食品标准的通用性，注重食品安全基础标准与食品产品安全标准相衔接，注重食品安全基础标准和食品产品安全标准与检验方法标准相配套。按照食品标准清理工作流程开展清理工作。

（3）坚持科学性和实用性原则。清理工作要坚持科学性原则，借鉴国际组织和国外管理经验，并要考虑我国国情和食品产业发展实际，兼顾行业现实和监管需要，科学合理设置食品安全标准框架体系，确定标准目录和具体指标。

表1 待清理标准的类别分布

2.2 清理的方法

基于上述原则，食品安全国家标准审评委员会秘书处对待清理标准目录进行了进一步梳理，并提出建议的清理范围如下。

（1）认证认可类标准，按照其食品安全要求不应低于食品安全国家标准的原则，交由各部门自行清理。包括绿色食品、无公害食品、有机产品、地理标志产品、食品安全管理体系认证等各部门基于认证认可目的归口管理的各类推荐性标准，共约500余项，占待清理标准总数量的十分之一。

（2）农业部归口管理的农兽药残留标准及其检验方法，交由农业部按照清理原则负责清理。上述标准约1000余项，占待清理标准总数的五分之一。

（3）其余标准由原卫生部组织清理，并邀请各归口管理部门共同参与。包括进出口、农业、林业、水产、粮食、轻工、贸易、化工、包装、供销等各部门归口管理的各类行业标准、质检总局和国标委发布的各类国家标准。上述标准共约3500余项，其中强制性标准约850余项，其余均为推荐性标准。将上述标准按照专业领域分为8类，包括食品产品、理化检验方法、微生物检验方法、毒理学评价程序、食品添加剂、食品相关产品、生产经营规范、特殊膳食类食品。

按照工作方案的部署，原卫生部成立了由陈啸宏同志任组长的食品标准清理工作领导小组，组建了由148名专家参加的8个专家技术组，由国家食品安全风险评估中心（食品安全国家标准审评委员会秘书处）负责日常组织管理，按照工作方案拟定的工作原则和时间进度安排开展清理工作。为统一清理工作的工作原则和方法，食品安全国家标准审评委员会秘书处建立了食品标准清理在线工作平台，设计了统一的标准评价表，由清理工作专家逐项对待清理标准进行评价，做出清理结论。

3 食品标准清理结果

3.1 清理结果的表述方式

标准清理专家组和食品安全国家标准审评委员会秘书处共同对标准清理结果的表述方式进行了统一。标准的清理结论包括如下五种情况：

（1）建议继续有效。标准的各项技术内容仍然适用，符合食品安全国家标准应该包括的内容，暂不需要开展进一步的修订或整合工作。

（2）建议修订完善后成为食品安全国家标准。标准的内容未发现与其他食品标准有交叉、矛盾的情况，标准的技术内容是食品安全国家标准应该包括的内容，但食品安全国家标准的要求尚有差距，技术指标需要进一步修订和完善。

（3）建议整合为食品安全国家标准。多项标准的技术内容存在交叉、矛盾等情况，标准的技术内容是食品安全国家标准应该包括的内容，需要通过进一步的整合工作完善为单一的食品安全国家标准。

（4）建议废止。标准的技术内容已不适应食品行业的需要，或已经存在其他现行有效的标准可以涵盖该标准规定的内容，标准废止后不会对行业食品安全和食品质量管理产生影响。

（5）建议不纳入食品安全国家标准体系。标准规定的内容与食品安全国家标准应该包括的范围不符，可以不纳入食品安全国家标准体系，而由标准归口部门自行管理。

3.2 清理结果

《食品标准清理工作实施方案》中列入清理范围的标准为4934项，除转交农业部清理的农药残留和兽药残留标准、建议由主管部门自行清理的认证认可类标准外，共清理了各类食品标准3310项。

3310项标准的清理结果见表2。

在清理工作开展的同时，专家技术组在上述清理结果的基础上，根据食品安全标准应该涵盖的范围，提出了各类食品安全国家标准的目录，共计1061项，见表3。

以食品产品为例，经过专家技术组认真研讨，最终对860项食品产品标准给出了继续有效、整合、修订、废止及不纳入食品安全国家标准体系的清理建议。其中14项食品安全国家标准建议继续有效，45项标准建议整合为食品安全国家标准，39项标准建议修订为食品安全国家标准，建议废止15项，建议不纳入食品安全国家标准体系747项。其中87%的标准清理建议是不纳入食品安全国家标准体系。

以饮料类产品为例，由于过去食品类别比较单一，标准的设置比较局限，例如，含乳饮料卫生标准（GB 11673-2003）、乳酸菌饮料卫生标准（GB 16321-2003）、植物蛋白饮料卫生标准（GB 16322-2003）等都仅局限于饮料的某一类产品。此次清理工作按照食品安全的特性，对可归为一大类的食品标准，给出了归类合并的建议。将GB 11673-2003《含乳饮料卫生标准》、GB 16321-2003《乳酸菌饮料卫生标准》、GB 16322-2003《植物蛋白饮料卫生标准》、GB 19296-2003《茶饮料卫生标准》、GB 19297-2003《果、蔬汁饮料卫生标准》、GB 19642-2005《可可粉固体饮料卫生标准》、GB 2759.2-2003《碳酸饮料卫生标准》及GB 7101-2003《固体饮料卫生标准》8项标准建议整合为食品安全国家标准《饮料》，以提高食品安全标准的适用性，扩大标准的覆盖面，使整体标准体系层级更加清晰合理。

表2 各类别标准的清理结论一览表

表3 建议形成的食品安全国家标准数

再如，针对罐头食品标准的清理，建议GB 14939-2005《鱼类罐头卫生标准》、GB 13100-2005《肉类罐头卫生标准》、GB 11671-2003《果、蔬罐头卫生标准》及GB 7098-2003《食用菌罐头卫生标准》四个标准整合为一个罐头食品的食品安全国家标准。

4 下一步工作安排

4.1 在标准清理工作的基础上，到2015年底，完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的整合工作，基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题，形成标准框架、原则与国际食品法典标准基本一致，主要食品安全指标和控制要求符合国际通行做法和我国国情的食品安全国家标准体系。

4.2 按照食品标准清理结果，按照“整体推进、先易后难、重点优先”的要求，以现行《食品中污染物限量》、《食品中致病菌限量》、《食品添加剂使用标准》、《食品营养强化剂使用标准》、《食品中农药最大残留限量》、《食品中兽药最大残留限量》、《预包装食品标签通则》等食品安全国家标准为基础，按照食品安全标准框架体系和各类食品安全国家标准目录开展食品安全国家标准整合工作。