政府生态形象塑造探析

肖芬蓉　黄晓云

摘要：生态文明为政府形象塑造提出了新要求，赋予了其新内容，即在生态危机的形势下，在政府内部树立生态理念，凸显生态职能，塑造政府的生态形象。当前，影响政府生态形象的因素包括理论层面的模糊和实践层面的成效。对于政府来讲，塑造其生态形象可从三方面着手：对于公务员，强化生态理念，统一认识和行动；对于社会公众，认识并尊重其主体性地位，构建多元治理主体；做好制度安排。

关键词：生态文明；政府形象；“漂绿”；政府形象的塑造

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）02-0096-05

民众对于拥有良好形象的政府往往能投之以认同与信任，由此提高政府统治的合法性与正当性。对于政府本身来讲，行政活动的开展、行政效率的提高、行政职能的实现、工作作风的改良除了有相应的制度保障外，政府形象也是一个不容忽视的重要方面。生态文明的提出无疑为政府形象塑造提供了一个新的视角。

一、政府生态形象塑造的理论范畴

（一）政府形象的涵义

政府形象是政府主体的行为作用于公众客体而产生的并留在公众心目中的综合印象，即社会公众对政府组织印象的总和。[1]显然，政府形象是主客观统一的产物。对此，我们可以从两个阶段对此进行认识：第一阶段为行为阶段，政府是行为主体，社会公众为行为客体；第二阶段为认识阶段，政府成为认识客体，社会公众则为认识主体。因此，政府形象对于政府来讲是一个主体客体化的过程；对于社会公众来讲，则是一个客体主体化的过程。政府形象的好与坏不仅取决于政府，还取决于社会公众。

（二）政府生态形象塑造的内容

生态文明为政府形象的塑造提供了新的视角，提出了新要求，赋予了其新内容。借鉴企业形象系统（CIS）的理论和实践经验，笔者试图从理念系统、行为系统和视觉系统三方面来探讨生态文明背景下的政府形象塑造。

1.生态理念识别系统。理念是指人们关于某一事物或现象所形成的系统化、抽象化的理性认识和观念体系。政府理念识别系统主要包括政府的行政哲学、目标定位、管理模式、伦理意识、文化认同、审美观念等方面的规范。在生态文明的背景下，政府秉持的施政理念即生态型政府，这也是生态行政学理论的一种落实。自2004年高小平教授提出“生态行政管理”的概念以来，诸多学者表达了对生态型政府、生态行政管理学等概念的关注，也产生了不同的看法。2006年，黄爱宝教授提出了“生态型政府”概念，其对“生态型政府”的界定也获得学界一直认同：生态型政府中的“生态”意即“以实现人与自然的和谐为目标所进行的行为和取得的成果，即以追求包括人在内的自然生态系统的平衡、稳定与完整为目标的过程和成果”；生态型政府意即“致力于实现人与自然和谐共生的政府，或者说是以维护和恢复生态平衡为基本职能的政府。”[2]显然，生态型政府强调生态优先取代人类需要与权利的价值理念，并将这种价值理念贯穿和渗透于公共权力运行的所有环节和全部过程。这体现了行政理论和实践的生态学转向。“中国行政学理论的生态学转向和绿色化推进，既是生态伦理学、生态社会学等学术理论的拓展与深化，也是中国行政管理实践所必须面对的现实选择，必然会对政府行政管理实践起到理论先导作用。”[3]因此，在政府形象塑造中，生态的深层内涵应成为其行为先导。

2.生态政府行为识别系统。一般来讲，行为识别系统是一个主体形象塑造的关键所在。政府的行为识别系统是政府理念识别系统的外化，也就是政府通过制定政策、规范行为来传播自身理念，并使之得到公众的认同、产生共鸣，进而形成对政府的良好印象。

在生态文明的视域下，如果政府对生态政府形象的塑造仅仅止于对生态内涵的厘清、挖掘、定位，或者仅仅流于口号的宣讲，那就是一种“漂绿”。“漂绿”指公司、政府或组织以某些行为或行动宣称自身对环境保护的付出，实际上却反其道而行之的一种行为。[4]在生态文明建设的过程中，政府的责任不可推卸，“因为市场机制无法对污染者提供适当的限制。厂商们既不会自愿地减少有毒化学物质的排放，也不会改变将有毒的废物倒入垃圾桶的行为。控制污染一向被认为是政府的合法职能。”目前，在中央层面，推进生态文明、建设美丽中国的决心和“顶层设计”不容动摇，但公共政策在执行中难免有变异的可能，如随着东部发达地区生态环境压力日益增大，其发展也呈现出不可持续性的特征，产业升级和转型变得必要而又迫切。为此东部地区对企业的环境规制不断提高，污染性产业的生存空间不断挤压。这种背景下大量高污染、高耗能、高排放产业，如皮革、陶瓷、水泥、化工等，通过废物资源化利用、拯救后发地区濒危企业、淘汰产业或设备转移、资源开发等途径，转移到中西部地区。这样，东部地区将生态足迹转移到中西部地区、中西部地区获得某种所谓的发展的同时，却承担着巨大的污染转移的代价，成为了转移产业的“污染避难所”。而中西部特别是西部地区生态脆弱，且多为水资源源头，一旦发生污染事故，后果不堪设想！ 这种边污染、边治理的发展模式难免使地方政府有“漂绿”之嫌。

生态文明建设肖芬蓉， 黄晓云：政府生态形象塑造探析政府“漂绿”行为的危害波及面极广、影响力极大，这是由政府在社会系统中的重要地位和作用决定的。政府是从社会中分化出来又盘根错节地居于社会之中的特殊组织，其具有的唯一性、垄断性的特征决定了它在社会公众中扮演着领导者、管理者、引领者的角色。“没有哪一种组织形象会像不良的政府机关形象那样严重污染社会，因为政府机关负责社会公共事务管理，广泛地为社会提供公共产品和服务，其触角甚至可以延伸至社会任何一个角落，处于广大群众的视野之中。”[5]政府的“漂绿”行为将会对企业产生巨大的道德示范效应，导致“漂绿”泛滥，侵蚀社会肌体。当政府以“伪君子”形象示人时，社会公众会对政府产生怀疑，政府公信力下降。这也会直接影响到政府工作的开展、行政效率的提高，甚至社会经济的发展。

3.生态视觉识别系统。视觉识别系统是政府形象在颜色、形状等方面的系统化、符号化的静态视觉展现，往往利用政府的建筑物、标语口号、象征图案、服装服饰等载体向公众形象而生动地传达政府的施政理念与行为特征。

在生态文明的视域下，政府显然不仅仅要表明生态的主张和态度，积极践行生态优先的理念，还要通过媒介、物质载体传达生态的理念。生态视觉识别系统是生态政府形象的推介与展示，体现在政府的绿色建筑、节能公务车等物化象征和政府标识、门户网站等细节中。

二、影响政府生态形象的因素

良好的政府形象具有“成难毁易”的特征，种种因素影响了政府的生态形象，概括来讲，主要有如下两方面：

（一）决策层面：生态文明建设路径的模糊

生态文明建设与经济发展模式总是紧密联系的。总的来讲，目前经济发展模式有三种：“A模式”，即American model，这是以美国为代表的发达国家的发展模式，此种发展模式表现为鼓励消费刺激经济发展、私人轿车众多、城市郊区化、一次性产品泛滥、污染对外转移等。有目共睹的事实是：大量消费大量抛弃的生活方式使得占世界人口百分之五的美国人消费了世界能源的三分之一以上；与本国高消费相伴随的是产业结构的调整，从1960年代到上世纪末，美国转移出去的高污染产业占40%左右，其工业占GDP的比重也呈下降趋势，第三产业则在美国占了绝对性的主导地位，欧洲国家也呈现类同的趋势。“B模式”（Brown model），即激进派绿党所持有的“反增长计划”。该理论认为为了增长而增长是不可持续的；鉴于地球上日益恶化的生态危机，反增长和缩减经济规模必要而且值得。为实现非增长社会取代目前的增长社会的目标，“反增长计划”的主张包括让发展中国家减缓发展来补偿“A模式”所造成的破坏。“C模式”（Chinese model），即中国模式，中国模式跳出传统发展模式，提出科学发展观以建设和谐社会，既不否认市场机制的高效，又能克服其负面影响的新型模式。[6]第一种模式不可取，第二种模式万万走不得，第三种模式是试图走出一条有中国特色道路，也就是“既要金山银山，也要绿水青山”。为达到此目标，目前的思路是从市场主义的理性出发，把环保看作为一种新兴“产业”，一个新的经济增长点，一片新的就业领域。但这条思路有这样的逻辑结果：在市场环境中，环保企业与其他企业很难有什么本质的不同，首要考量依然是市场扩张、资本积累和利润获取。可以预见的是，与其他企业一样，环保企业在解决问题和采取行为的时候会放弃资源有限性的理念，代之以资源能取则取且取之不尽用之不竭的假设。也就是说，“如果听任环保行业被市场理性主义的逻辑俘获，那么对环境保护的期待，将无异于希望揪着自己的头发飞起来。”[7]政府特别是地方政府按照此逻辑思路制定的公共政策带来的后果可能是更为严重的污染与资源的浪费，留给公众的将是与生态文明背道而驰的背影。

（二）实践层面：生态环境的日益恶化

面对大气污染、水污染、生物多样性减少、臭氧层空洞、资源短缺等生态问题，在实践层面存在三种行为倾向：第一种为“倒行逆施”。部分政府官员为了经济政绩，不惜与污染企业为伍，甚至充当污染企业的“保护伞”，为其污染行为保驾护航。第二种为政府“无为”即“有为”。半个多世纪前，美国洛杉矶发生光化学烟雾事件致数百人死亡，伦敦也曾发生使5000多人丧命的烟雾事件。美国在1970年成立了联邦环境保护局、英国在1970年成立环境事务部并于1973年颁行《水法》、日本于1971年成立环境厅等一系列措施，发达国家的环境污染状况越来越受到重视并得以缓解。因此，乐观主义者们认识到：污染与特定的发展阶段相关联，是社会发展跨不过去的一道坎，但通过日益进步的科学技术和制度安排在一个更高的发展阶段污染可以得到解决；中国较西方发达国家落后，但只要循着西方发达国家的足迹，他们今天的蓝天白云就是我们明天的美好蓝图。但是，很多环境污染具有不可逆性，一旦污染事实成立，投入再多的人力、物力、财力也无济于事。第三种为政府积极“作为”，结果却“无为”。如从“九五”到“十一五”，国家为治理滇池污染的投入超过200亿，但“滇池治污，越治越污”。三种行为倾向导致一个众所周知的事实即生态环境的日益恶化。在心理学中，人际认知领域存在“晕轮效应”，即人们对人的认知和判断往往只从局部出发，扩散而得出整体印象，也即常常以偏概全。在政府形象的生成过程中，社会公众对政府的认识一定程度上也存在“晕轮效应”。政府在保护环境的某一环节、某一个地方产生了不好的影响，整个政府的生态形象则随之下降。

三、政府生态形象塑造的途径

在生态文明的背景下，政府形象塑造或许可以从以下几方面着手：

（一）对内转变政府职能

政府职能是政府形象的重要影响因素之一，政府职能的性质、实现程度及变迁等影响政府形象。生态文明建设是一盘棋，需要社会各方努力才能下好这盘棋。

首先，强化政府生态职能。政府职能具有动态性，并不是一成不变的，它与社会环境总是保持一种动态平衡。如果说计划经济时期，“一切以阶级斗争为纲”，政府职能的重点在政治职能；改革开放之后，“以经济建设为中心”，政府的经济职能摆在重中之重的位置；那么，在生态文明建设的背景下，政府职能体系中生态保护职能则显得至关重要。凸显政府的生态职能是塑造政府生态形象的前提和基础。

其次，协调好中央政府与地方政府关系，调动两个积极性。中央与地方的关系错综复杂。1994年实行分税制以来，一个不可避免的问题即中央与地方财权与事权的不对称：中央掌握财政大权，事权却在地方手中。对于地方政府来讲，捉襟见肘的财政状况导致地方政府热衷上项目，参与经济事务，致使中央政府宏观调控乏力。作为生态文明建设重要内容的新能源产业发展可谓为此作了注脚。2003年《可再生能源法》在颁布后，新能源产业开始了“不可思议”的高速发展。从2003年到2013年，中国风电装机以翻了140倍的速度发展；太阳能光伏电池组件产量从6兆瓦增至21000多兆瓦，爆炸式的翻了3500多倍。在这些数据的支撑下，中国的新能源产品制造能力超越美国位居世界第一。但目前，中国新能源业的发展显得疾病缠身而举步维艰。究其原因，中央政府和地方政府的结构性失调显然是不容忽视的原因之一：为了解决能源结构问题，中央政府鼓励、扶持新能源产业；地方政府更关注GDP的增幅和税收，以及为获得中央更多的财政支持而热衷于上项目。因此，在生态文明大计下，各级政府间合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利一致。

再次，处理好政企关系，强化政府宏观调控职能，并积极维护和培育市场。生态文明与经济往往相互制约、相互影响。在生态文明背景下，政府调控经济的方式主要由微观干预转向宏观调控，从直接干预转向间接调控。政府要放弃对企业的直接管理和干预，政企分开，并积极维护和培育市场，使市场主体在市场竞争中求得生存发展，谋求其微观经济利益。

（二）对外构建多元环境治理主体

生态文明建设由于其生产的非竞争性和使用的非排他性，理应归入社会公共事务的范畴，政府的主体性地位则不容置疑。但源于行政资源的稀缺、公民社会的兴起，作为在西方学术界日渐崛起的“显学”，治理理论则提供了新的分析视角和途径。治理指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和私营部门、第三部门、公民个人等行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理共同事务的过程。从这个途径出发，在建设生态文明的过程中，政府应当确立主体多元化的治理理念，引入合作网络的新机制，注重发挥企业、社会、公民、政府的合力，实现各方的互动，在互动中提升集体行动的能力、塑造政府的生态形象。

（三）做好制度安排

如果说前面两个方面确立了方向，那么循着方向达成目标还需具有操作性的制度安排来落实。

首先从完善法律着手，解决“违法成本低，执法成本高，守法成本高”的问题。首先法院应切实重视环境案件，开放环境案件的诉讼，让更多人依据刑法中的“环境伤害罪”来追责，由此维护环境受害者和大自然的权益。在理论层面，森林法、水法等法律大多从人权的角度规定了对违法者的处罚办法，因此，一条河流被污染了，没法谈河流的健康权利、鱼的生存权利、水的生命权利。于2013年1月份施行的民事诉讼法修正案，使得环境诉讼主体不再仅仅局限于受害者，而是扩大至每个关心环境的人或组织。这也让“无言的自然”有了切实的代言人，这不能不说是一个重大的进步。此外，法院在审理与环保有关的案件时，应改变“谁主张谁举证”的责任分配原则，而代之以“举证责任倒置”的审理模式，这也是德国曾经面临大规模的污染事故时追求公平而采用的法律制度，避免由于信息不对称产生对受害者显失公平的结果。

其次，改变政绩观，完善绿色GDP的绩效考核制度。新加坡国立大学房地产研究院院长邓永恒教授以中小城市的市长和市委书记对研究对象，分析了其政绩和升迁结果的相关性并得出结论：如果政府官员在其任期内的GDP有所增长，那么其升职几率远远高于任期内苦心经营民生和环保，相反，把钱花在民生和环保，升官的几率甚至为负值。作为理性人的政府官员在这种只追求“政绩”的晋升锦标赛中，在“金山银山”与“绿水青山”二者不可兼得的情境下忍痛选择“金山银山”也是常有之事，因此，摒弃传统的片面追求经济增长的政绩观，改变热衷于铺摊子、上项目的行为，代之以生态优先的理念，这也是生态型政府的一个基本标志。

参考文献：

[1]唐钧.政府公共关系[M].北京：北京大学出版社，2009：59.

[2]黄爱宝.生态型政府初探[J].南京社会科学，2006（1）.

[3]刘祖云.姚志友.生态行政学：一个新的交叉学科的提出[J].南京师大学报，2010（4）.

[4]杨波.大型零售商漂绿行为的危害、成因与治理[J].广东商学院学报，2010（2）.

[5]曹随，陆奇.政府机关形象设计与形象管理[M]. 经济管理出版社，2002 ：15.

[6]仇保兴.我国低碳生态城市发展的总体思路[J].建设科技，2009（15）.

[7]李北方.从市场手中解救环保[J].南方周末，2013（5）.

责任编辑：邓卫红