浅谈高校危机管理的法制化建设

荣远兰

摘要：目前我国正处在社会转型的关键期，各种利益关系错综复杂，重大自然灾害、重大安全事故和社会群体性事件时有发生，高校危机事件的发生也呈上升趋势，危机管理的措施包括行政手段、法律手段、经济手段、教育手段等，其中法律手段是最主要最基本的手段，学校在危机管理过程中依法行使管理权，学生依法维护自身的合法权益，是依法治校的基本要求。

关键词：高校 危机管理 突发事件 法制化

一、高校危机管理法制化的必要性

（一）目前高校处于突发事件高发期

随着我国改革的不断深入，社会结构发生了重大变化，新老问题交织，不同利益群体的矛盾凸显，影响社会安全稳定的事件多发，高校作为社会的基本单元之一，同样面临严峻复杂的内外部环境，加上高校本身人员密集、思想活跃的特点，不可避免的会成为危机易发、多发区。

（二）是依法治校的重要组成部分

2013年1月16日教育部发布了《全面推进依法治校实施纲要》，纲要对高等学校要照法治精神与原则，提高学校治理法治化，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求。依法治校是现代大学治理的时代要求，高校要不断扩大办学自主权，改革内部治理结构，就必须坚持依法治校。[1]危机管理是高校管理工作的重要组成部分，将高校危机管理纳入法治轨道，是践行依法治校，维护校园安全稳定的必然要求。

（三）有利于提高高校管理者应对危机事件的能力

目前在高校危机的治理上，由于现行法律的不健全，应急措施普遍依据的是效力等级较低的行政法规、部门规章，有时甚至单纯依靠教育主管部门的行政决定，相关法律的缺失严重影响了危机处理的效率和效果。推进高校危机管理的法制化，为高校管理者在治理危机的过程中提供了法律依据和行为指引，有利于管理者高效、科学的决策。

（四）是保障师生的合法权益的必然要求

高校危机的发生严重威胁师生们的人身、财产安全，对正常的教学、科研、生活秩序造成巨大破坏，也给高校日常管理带来巨大冲击。高校危机管理的法制化，对于及时消除安全隐患和不稳定因素，妥善处理校园突发事件，维护校园秩序，保障师生们的人身财产安全具有重要意义。

二、高校危机管理法制化建设现状

（一）目前危机管理法制建设已取得的成就

世界发达国家对于危机管理的研究起步较早，在危机管理的立法方面也走在了前面，我国是在2003年“非典”事件后，国家和地方政府才真正意识到危机管理的重要性，并开展危机管理法制的研究与实践，目前涉及社会群体性突发事件及危机管理的法律法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等，这些法律法规对突发事件的预防、应急机构的职责与分工、危机处理的程序、危机阶段对政府行政权力的扩展以及对公民的权利的限制等都作出了具体的规定。

（二）高校危机管理法制化中存在的问题

1.涉及高校危机管理的法律法规有待健全

前述法律法规的制定，为政府应对危机，依法有效的进行危机管理提供了有力的法律保障。但针对高校危机的预防、处置及恢复环节而制定的相关规章还比较欠缺，目前我国尚无一部专门针对校园安全，尤其是高等学校校园安全的法律。《中华人民共和国突发事件应对法》第三十条规定：“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”“教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”该条规定对高校和教育主管部门组织开展危机教育，培养学生危机意识提出了要求，但具体内容和措施仍有待细化。其它涉及高校校园安全稳定的规定就只有《高等学校学生安全教育及管理暂行规定》、《高等学校校园秩序管理若干规定》等部门规章，法律效力层级较低，更多的高校危机管理规定就只停留在校纪校规层面，虽然对学生有一定的约束力，但在真正发生纠纷时其法律效力往往成为双方争议的焦点。

2.高校管理者的法治观念有待进一步加强

自从2003年“非典”爆发后，学校管理者的危机意识日益增强，但通过法治手段治理危机、制度化法制化的观念仍有待提高，具体表现在危机管理体制不稳定、管理措施不能落实，危机管理缺乏相关保障等。很多高校没有常设的由专业人员组成的危机管理机构，往往是在危机发生后才临时抽调人员应对，责任和义务都没有落实到位。一些高校缺乏危机的预防和处置机制，在日常管理中也没有考虑应对危机发生时的经费、设施、人员保障等问题，导致危机发生后一直处于被动状态。

三、高校危机管理法制化建设途径

（一）健全高校校园危机管理的立法

与社会公共危机事件相比，高校危机有其自身的特点，因此，国家和地方各级政府应该针对高校危机管理制定相应的政策法规及相匹配的实施细则。在校园安全的法律制定方面，可以参考其他国家的作法和经验，例如美国高校自上世纪七十年代起开始研究制定校园法律，美国国会在1990年通過了《校园犯罪意识和校园安全法》，目前，美国高校校园安全管理法律体系已基本完善，调整内容覆盖到校园安全管理的方方面面。俄罗斯在2004年别斯兰人质事件发生后，校园安全问题引起了俄罗斯各界的空前关注，俄罗斯联邦教育科学部成立了预防和制止恐怖活动工作组。同年，俄罗斯联邦教育科学部制定了《2004-2007年学校安全计划》，2009年又制定了《关于保证学校防火安全和反恐安全措施》，全力构建学校安全体系。我国也应该加快《校园安全法》的立法进程，从法律层面来保障高校危机治理过程中各项行动的法律效力，需要特别注意的是，在有关高校危机管理的法律调整范围中，应能涵盖各种高校危机的类型，即除了自然灾害、公共卫生、治安类突发事件外，还应当包括学生心理危机的处理等问题。

（二）进一步建立和完善高校危机处理的应急预案

目前各高校普遍制定有应急预案，但大多是相互照搬，实际操作性并不强。各高校应当根据自身的特点来制定应急预案，在总体预案的基础上，还应考虑针对不同类型的危机制定专项应急预案。需要强调的是，必须通过定期实战演练，才能检验应急预案的有效性。另一方面，事件的发展变化是一个动态的过程，应急预案也不应是一成不变的，学校应当结合社会生活中出现的新问题、新矛盾，总结每一次突发事件的处置的经验和教训，对应急预案不断的修改和完善。

（三）加强法制教育，培养法律意识

学校应当加强对师生员工的法制教育、危机教育、安全教育，通过编写校园安全行为指引、危机手册等资料，加强师生识别危机征兆的能力和快速反应的能力，在遭遇校园危机事件时能冷静应对，依照行为指引的标准程序开展自救和互助。

（四）开展应对校园危机的执法合作

在高校危机发生时，单靠学校的力量可能难以妥善处理，需要联合其他执法部门共同协调解决，因此应当通过立法将政府、高校、社区等纳入高校危机管理中来，明确各方的责任及义务，建立“人人有责”的高校危机应对机制。例如可以参考美国实行校园警察制度，由政府在大学校区内设立安全管理机构负责校园安全管理，同时又通过立法规定高校必须对部分教师、学生进行应急培训，以保证当危机发生时有志愿者协助校方、警方等应急管理部门开展工作。[2]

参考文献：

[1]王学春，张鑫.高校依法治校理论研究.国家教育行政学院学报，2010年第5期.

[2]杜军，张健东，董春辉.法律视阈下美国高校危机管理探析，思想政治教育研究，2013年第4期.

本文系广西壮族自治区教育厅2011年广西高校安全稳定立项研究课题成果（桂教安稳〔2011〕26号），项目名称：学校危机管理研究。